Решение № 6765 от 4.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9411/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на кмета на Община Правец срещу решение 893/05.07.2023 г., постановено по адм. д.718/2023 г. по описа на Административен съд-София-област (АССО). Касаторът обжалва съдебното решение с твърдения, че то е неправилно като постановено в противоречие с разпоредбите на приложимия материален закон - касационно основание за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател иска да бъде отменено обжалваното съдебно решение и вместо него да бъде постановено друго по същество на спора, с което да се отмени Решение 150/20.04.2023 г. на Комисията за защита от дискриминация. Подробни съображения в подкрепа на твърдението и исканията са изложени в касационната жалба и в пледоария в открито съдебно заседание. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответната страна Комисията за защита от дискриминация (КЗД/Комисията), редовно уведомена за настоящото производство не е изпратила представител в открито съдебно заседание, но е ангажирала становище за неоснователност на касационната жалба в писмено становище. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на претендираните от касатора разноски. Ответникът министърът на културата, редовно уведомен за настоящото производство, не е изпратил представител в открито съдебно заседание и не е изразил становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховната прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение 893/05.07.2023 г., постановено по адм. д.718/2023 г. по описа на АССО е отхвърлена жалбата на кмета на община Правец против Решение 150/20.04.2023 г. на КЗД, с което е установено, че с включването в конкурсната процедура за длъжността директор на Историческия музей - Правец на изискване кандидатът да не е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст съгласно Кодекса за социално осигуряване (КСО) е нарушена разпоредбата чл. 4, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр) по признак възраст от страна на кмета на Община Правец и това представлява нарушение на чл. 12 и чл. 26 от ЗЗДискр, както и е препоръчано на основание чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр с превантивна цел на кмета на Община Правец занапред при стартиране на конкурсна процедура за длъжността директор на Историческия музей Правец да не допуска поставянето на изисквания, свързани с признаците по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр, както и да не поставя изисквания кандидатът да не е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, съгласно КСО. Административният съд е приел за установено, че оспореното пред него решението на КЗД е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при напълно изяснена фактическа обстановка, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, при съобразяване с материалния закон и след подробен анализ на представените по преписката становища. Така постановеното решение е валидно, но частично недопустимо и частично неправилно. На основание чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на обжалваното решение с материалния закон. Решението е валидно като постановено от родово и компетентен съд в законен състав, но е частично недопустимо като постановено против частично недопустима жалба. Обжалваното пред АССО решение на КЗД съдържа и препоръка към кмета на Община Правец, с която на основание чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр му е препоръчано с превантивна цел занапред да не предприема конкретни действия при организиране на конкурсни процедури. Съгласно чл. 68 от ЗЗДискр решенията на комисията подлежат на обжалване по реда на АПК в 14-дневен срок от съобщаването им на заинтересуваните лица, от което следва, че на основание чл. 158 от АПК административният съд е бил длъжен да извърши служебна проверка относно допустимостта на жалбата на кмета на Община Правец включително и от гледна точка характера на оспореното решение на КЗД. Според практиката на Върховния административен съд нарушаването на забрана за пряка и непряка дискриминация е факт, който подлежи на доказване във всеки отделен случай. КЗД преценява доколко неблагоприятното третиране е в резултат на конкретен акт и може да установи нарушение; да разпореди предотвратяване и преустановяване на нарушението и възстановяване на първоначалното положение; да наложи предвидените санкции и прилага мерки за административна принуда; да даде задължителни предписания с оглед спазването на ЗЗДискр или други закони, уреждащи равенство в третирането; обжалва административните актове, постановени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, завежда искове пред съда и встъпва като заинтересувана страна по дела, заведени по този закон или други закони, уреждащи равенство в третирането; да прави предложения и препоръки до държавните и общинските органи за преустановяване на дискриминационни практики и за отмяна на техни актове, издадени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането; да прави препоръки по всички въпроси, свързани с дискриминацията. Според установената непротиворечива съдебна практика предложенията и препоръките за разлика от другите мерки нямат задължителен характер. Волеизявлението на Комисията по втория диспозитив от оспореното пред АССО решение има препоръчителен характер (в случая дори превантивната му цел е изрично формулирана), с него не се създават права или задължения, нито се засягат права, свободи или законни интереси на адресата, като дали и доколко последният ще се съобрази с препоръката зависи само от неговата воля. За разлика от задължителните предписания по чл. 47, т. 4 от ЗЗДискр, които представляват принудителни административни мерки, препоръките по чл. 47, т. 6, т. 8 и т.11 от ЗЗЗДискр нямат правнообвързващ ефект и изпълнението им не е скрепено с държавна принуда. Следователно по правната си същност дадената препоръка е израз на хоризонтални публични отношения, на координация между публичноправни органи и не подлежи на съдебен контрол. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че жалбата на кмета на Община Правец до АССО в частта против решението на Комисията, което няма характер на административен акт, независимо от неговото наименование, е недопустима, защото оспореното решение в тази част не подлежи на оспорване. Налице е абсолютна процесуална пречка за образуване на съдебно производство, за която съдът следи служебно, поради което като е разгледал недопустима жалба АССО е постановил недопустимо съдебно решение в тази част, подлежащо на обезсилване, а на основание чл. 221, ал. 3 от АПК частта от производството по делото, образувано по недопустимата жалба трябва да бъде прекратено. Решението в тази част не подлежи на обжалване на основание чл. 208 от АПК. В останалата част съдебното решение е допустимо, защото кметът на Община Правец е страна в производството пред КЗД и адресат на т. 1 от решението на КЗД, с което се установява нарушение на чл. 4, ал. 2, чл. 12 и чл. 26 от ЗЗДискр по признак възраст в документацията, подадена от него до министъра на културата за съгласуване. Обжалваното съдебно решение в допустимата му част е неправилно по следните съображения: По делото не е налице спор относно фактите, които са правилно установени от първата инстанция, а именно, че производството през КЗК е образувано въз основа на сигнал, озаглавен жалба и допълнение към него, подадени от министъра на културата. Повод за сезиране на КЗД е иницииран от кмета на Община Правец конкурс за директор на Историческия музей Правец, чийто условия на основание чл. 8, ал. 5 от Закона за закрила и развитие на културата подлежат на съгласуване с министъра на културата. В тази процедура министърът на културата е отказал да съгласува предложените от кмета на Община Правец конкурсни условия и е сезирал КЗД, която се е произнесла с решение на основание чл. 65, т. 1 от ЗЗДискр (и на основание чл. 47, т.11 от ЗЗДискр, но в частта, която не подлежи на обсъждане по същество от касационната инстанция). На основание чл. 65, т. 1 от ЗЗДискр Комисията установява извършено нарушение. В случая от установените от КЗД и първата инстанция факти не е възможно да се обоснове извод за извършено нарушение на забраната за дискриминация, защото условията на конкурса, които са анализирани от тях дали съдържат изискване към кандидатите в нарушение на чл. 4, ал. 2, чл. 12 и чл. 26 от ЗЗДискр, не са съгласувани от министъра на културата, респективно не са породили и не са в състояние да породят никакво действие спрямо нито един правен субект. Комисията за защита от дискриминация е независим специализиран държавен орган за предотвратяване на дискриминация, защита от дискриминация и осигуряване равенство на възможностите. Тя осъществява контрол по прилагането и спазването на този или други закони, уреждащи равенство в третирането. Тези правомощия се упражняват в различни процедури, приключващи с различни по своя характер актове, включително с препоръки, предложения, становища като израз на превантивните функции на КЗД, които съществено се различават от решенията по чл. 6, т.1, т. 2, т. 3 и т. 4 от ЗЗДискр. За издаване на решенията по чл. 65, т. 1 от ЗЗискр е необходимо да бъде установено извършено нарушение, а в случая е налице само спор между два публичноправни органа относно тълкуването на закона и неговото правилно приложение към конкретен фактически състав, който обаче не е завършен именно поради възникналото противоречие в становищата на министъра на културата и кмета на Община Правец. Този спор не подлежи на разрешаване с решение по чл. 65, т. 1 от ЗЗДискр, както е направено в случая с първия диспозитив на оспореното пред първата инстанция решение на КЗД. Като е достигнал до противоположен правен извод за извършено нарушение от кмета на Община Правец АССО е постановил решение в противоречие с материалния закон, което трябва да бъде отменено, а вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменен първия диспозитив на Решение 150/20.04.2023 г. на Комисията за защита от дискриминация. С оглед пререшаване на спора по същество и частичното обезсилване на съдебното решение, подлежи на отмяна и частта от обжалваното съдебно решение относно разноските, а те трябва да бъдат определени с настоящото съдебно решение и за двете съдебни инстанции. По водене на делото кметът на Община Правец е направил разноски в общ размер на 3070 лв. за двете съдебни инстанции, които с оглед изхода на спора и направеното искане, има право да му бъдат възстановени съразмерно (1535 лв.) с основателната част от жалбата от бюджета на КЗД, а КЗД има право на разноски в размер на 50 лв. за юрисконсултско възнаграждение за пред първата инстанция в частта по делото, образувана по недопустима жалба. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение