Решение № 9719 от 20.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1219/2017 г.

Решение № 9719 от 20.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1219/2017 г., VI о., докладчик съдията Росен Василев Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Я. Г. Ш., чрез пълномощника адвокат Дундов, против Постановление № 291 от 7.11.2016 г. на Министерски съвет на Р. Б., с което е приета Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата (Наредбата; обн. ДВ, бр. 89 от 11.11.2016 г.). Жалбоподателят твърди, че при приемането на Наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила изразяващи се в необсъждане на изпратеното от Ш. становище по предложения за обществено обсъждане на проекта на Наредбата, публикуван на интернет-страницата на МРРБ; заблуждаваща и неясна като съдържание публикация на проекта; непубликуването на проекта на Наредбата, на интернет страницата на Министерството на финансите; проектът на Наредбата е съпроводен от бланкетен доклад, несъдържащ мотиви; към доклада липсва анализ за съответствието на акта с правото на ЕС; към доклада липсва финансова обосновка, съответстваща на факта, че Наредбата има пряко въздействие върху държавния бюджет; проектът на Наредбата е приет от МС без обсъждане. На основание чл. 193, ал. 1 от АПК се иска отмяна на постановлението. Претендират се и разноските, направени във връзка с настоящото производство. Ответникът- Министерски съвет, чрез юрисконсулт А. изразява становище за недопустимост на жалбата и евентуално за неоснователност. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателя разноски с оглед фактическата и правна сложност на делото. При условията на чл. 189, ал. 2 от АПК по делото е допуснато встъпване на страната на Министерски съвет на следните заинтересовани страни: Заинтересованата страна - министърът на регионалното развитие и благоустройството, представляван от юрисконсулт Кованджиев и юрисконсулт Белева, изразява становище за недопустимост, а в условията на евентуалност - за неоснователност на оспорването. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, поискано от жалбоподателя. Заинтересованата страна - Агенция "Пътна инфраструктура", чрез пълномощника юрисконсулт Василева оспорва жалбата, като недопустима и алтернативно като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение и възразява срещу размера и дължимостта на претендираните от жалбоподателя разноски, предвид липсата на доказателства за заплащането им. Заинтересованата страна - министърът на финансите, чрез процесуалния представител юрк. Димитрова оспорва жалбата като недопустима и неоснователна и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбата. Върховният административен съд, шесто отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното: По допустимостта на жалбата: Предмет на оспорване в настоящото производство е Постановление на Министерски съвет (ПМС) за приемане на Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата, което представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК и съгласно чл. 185, ал. 1 от АПК подлежи на съдебен контрол. Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Р. Б., Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. По силата на чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконови нормативни актове не е обвързано със срок. Жалбата е подадена от лице, което има правен интерес от оспорването на ПМС № 291 от 7.11.2016 г., с което е приета Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата, като по този въпрос настоящият състав на Върховния административен съд се е произнесъл с определение от 28.02.2017 г. по адм. дело № 1219/2017 г., поради което е недопустимо в настоящото изложение съдът да се произнася повторно за наличието на правен интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт. С оглед изложеното, настоящият състав намира, че жалбата е процесуално допустима. По основателността на оспорването: Съгласно чл. 76 от АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, като компетентността да се издават нормативни актове, не може да се прехвърля. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 6, т. 1 от ЗНА, Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции. В конкретния случай по силата на чл. 10, ал. 6 от Закона за пътищата (ЗП) размерът на таксите по ал. 1, 4 и 5 се определя от Министерския съвет с тарифа, а условията и редът за тяхното събиране - с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството. С. М. съвет на Р. Б. е овластен от закона административен орган да приеме Наредба за условията и редът за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата, които такси са уредени в чл. 10, ал. 1, ал. 4 и ал. 5 от посочения закон, по предложение на министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството. С оглед изложеното, настоящият състав приема, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, при наличието на изрична законова делегация и в рамките на правомощията му по чл. 10, ал. 6 от ЗП по приемане на наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по посочения закон. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, т. е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове, се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Реда за издаване на нормативен административен акт е регламентиран в чл. 77 АПК, която разпоредба задължава компетентния орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (приложима редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта - чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, с ДВ, бр. 34/2016 г.). Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА (приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, с ДВ, бр. 34/2016 г.) урежда изискванията за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт, заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 от ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентен орган. По делото се установява, че първоначалният проект на Наредбата, заедно с доклада, изготвен от министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството, е публикуван на интернет страницата на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, секция "Нормативни актове" на 17.10.2016 г., както и на Портала за обществени консултации, като е бил на разположение до 31.10.2016 г., т. е. последния ден на 14-дневният срок, предвиден в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в който заинтересованите лица могат да изразяват становища и да правят предложения. В изпълнение на процедурата по чл. 33, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, проектът заедно с доклада е изпратен за съгласуване до всички министерства. Видно от приложената таблица за отразяване на становища, както и от копията на становищата при съгласувателната процедура, същата е приключила на 1.11.2016 г., като предложения са направили министърът на финансите, като от общо три предложения, само едно е прието, министърът на вътрешните работи - две предложения, от които едно е прието, министерство на здравеопазването, чието предложение е прието, от министерство на отбраната - едно предложение, което е прието и едно предложение от Дирекция "Правна" на Министерския съвет - също е прието. Видно от таблицата за отразяване на коментари, получени след публикуване на проекта на ПМС за приемане на Наредбата на Портала за обществени консултации, има едно становище във връзка с чл. 9, ал. 2, т. 1 от проекта на Наредбата, което не е прието от вносителя на предложението за приемане на подзаконовия нормативен акт. Другото становище, което е изпратено до Министерство на регионалното развитие и благоустройството, изхожда от настоящия жалбоподател - Я. Ш., и е изпратено с препоръчано писмо на 31.10.2016 г., т. е. в срока предоставен за становища и предложения по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, но е получено в посоченото министерство на 3.11.2016 г., и не е обсъждано и коментирано, при приемане на ПМС, с което е приета Наредбата. Видно от приложените по административната преписка доказателства, проекта на постановлението за приемане на наредбата е изпратено до главния секретар на Министерски съвет от и. д. главен секретар на Министерство на регионалното развитие и благоустройството с писмо изх. № 03-07-237/01.11.2016 г. и на същия ден е постъпило в администрацията на Министерски съвет. На основание чл. 36, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, е предложено материалът да бъде включен на предстоящото заседание на Министерския съвет на 2.11.2016 г., като са приложени следните документи: съвместен доклад на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на финансите (на хартиен и електронен носител); проект на Постановление на Министерски съвет (на хартиен и електронен носител); проект на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата (на хартиен и електронен носител); финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите; проект на съобщение за средствата за масово осведомяване (на хартиен и електронен носител); таблица за отразяване на становищата от съгласувателната процедура; становища, получени при съгласувателната процедура (в оригинал). Проекта за Постановлението, с което се приема Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата е приет с т. 50 от Протокол № 46 от заседанието на Министерски съвет, проведено на 2.11.2016 г. С писмо от 8.11.2016 г. директорът на Дирекция "Правителствена канцелария" към Министерски съвет е изпратил ПМС № 291/7.11.2016 г. относно приемане на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата, за обнародване в ДВ. От така протеклата процедура и от данните по административната преписка се налага извода, че окончателният текст на наредбата е претърпял изменения, които са в резултат на предложените от министрите, участвали в съгласувателната процедура становища. Безспорно е, че обявеният и одобрен втори проект на Наредбата се различава по съдържание от първоначалния, публикуван на интернет страницата на МРРБ и на Портала за обществени обсъждания. При служебна справка настоящата инстанция констатира, че публикуваният на страницата на МРРБ проект на Наредбата съдържа, чл. 1, ал. 2 със следното съдържание: "За преминаване по републиканските пътища, Министерският съвет може да въвежда само една от таксите по ал. 1, т. 1 и 2 за определена категория пътни превозни средства", а в публикувания в ДВ преработен вариант на Наредбата, няма чл. 1, ал. 2, а съществува чл. 1 с три точки. Констатира се и изменение на съдържанието на чл. 2, чл. 3, чл. 8, чл. 29, ал. 6 и ал. 7 след обнародването в ДВ, като към чл. 29 е създадена нова алинея 8 със следното съдържание: "Контролът на пътните превозни средства, които се движат по републиканските пътища, осъществяван от Министерство на вътрешните работи, може да се извършва и със съдействието на Агенция "Пътна инфраструктура". Видно от съгласувателната процедура становищата за преработка на проекта касаят чл. 3, чл. 8 и чл. 29, ал. 6 от първоначалния проект на Наредбата, но видно от изложеното по-горе се установява, че има преработване и по други разпоредби. Тези данни се потвърждават и от приложените писма от министерствата, с които се приема без забележки "преработения проект" на Постановлението за приемане на Наредбата. Доколкото няма данни да е провеждано ново обществено обсъждане на изменения проект на Наредбата, който текст не е публикуван на страницата на МРРБ и по него не са приемани и обсъждани становища, спорен в настоящото производство е въпроса дали приемането на оспорения акт в различен вариант от публикувания за обсъждане, съставлява съществено нарушение на административно-производствените правила. От доказателствата по делото се установява, че писмото от главния секретар на МРРБ, както и единственото становище във връзка с качения "непреработен проект" на Постановлението за приемане на Наредбата, не са изпращани за обсъждане на заседанието на Министерски съвет, проведено на 2.11.2016 г. В допълнение следва да се добави, че и изпратеното в срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, становище с препоръчано писмо, също не е обсъдено, поради незабавното внасяне на проекта в заседанието на Министерски съвет, като не е предоставено технологично време за реално обсъждане на това становище. С оглед на така установеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че при приемане на оспорената наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Както бе посочено по-горе, първоначалният проект на Наредбата, приета с Постановлението на МС № 291/7.11.2016 г. (ДВ, бр. 89 от 2016 г.) е публикуван на интернет страницата на Министерството на регионалното развитие и благоустройството на 17.10.2016 г., заедно с доклада към него, като същия този първоначален проект е представен от административния орган с административната преписка. По този проект е била приложена и съгласувателна процедура и са постъпили становища със съответните корекции и предложения за изменение на определени текстове от нормативния акт. По делото е приложено и Постановление на Министерски съвет № 291 от 7.11.2016 г. за приемане на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата. При съпоставката на публикувания на интернет страницата на министерството проект на нормативния акт и този приет с ПМС № 291/7.11.2016 г. и изпратен за обнародване в ДВ е видно, че последният коренно се различава от първоначално предложеният на обсъждане проект като в него изцяло липсват отделни разпоредби и съответно те изобщо не са подлагани на обществено обсъждане - чл. 1, ал. 2 не фигурира в обнародваната Наредба, чл. 2, чл. 3, чл. 8, чл. 29, ал. 6 и ал. 7 са изменени (някои от тях по повод приети предложения и корекции при съгласувателната процедура), създадена е нова ал. 8 към чл. 29 от подзаконовия нормативен акт, която не фигурира в качения на интернет страницата на министерството проект. В случая проектът е преминал през пълноценна междуинституционална съгласувателна процедура и са разгледани и обсъдени постъпилите по проекта предложения и становища на заинтересованите лица, но са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до ограничаване на правото на участие на засегнатите лица или нарушаване на основните принципи на чл. 26 от ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Съгласно императивното правило на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая по отношение на приетия проект на наредбата това законово изискване не е спазено, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушение на административнопроизводствените правила. Заинтересованите лица не са могли да представят своите предложения и становища, а още по-малко те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, поради обстоятелството, че някои от разпоредбите са въведени впоследствие, а други са отпаднали или изменени, преди да бъдат окончателно приети с министерското постановление. Целта на разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чийто правомощия е да приеме или не дадения проект. Това изискване на закона в настоящия случай не е спазено и съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорената наредба. Следва да се има предвид, че за да се обезпечи правото на възражение на засегнатите лица, трябва или административният орган да приема проекта такъв, какъвто е бил публикуван, или да отлага решението си до изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА при всяко направено предложение за изменение в проект. Обратното би означавало, че органът може всеки път по своя преценка да публикува за обсъждане проект на нормативен акт с оскъдно съдържание, което впоследствие да бъде коренно изменено или съществено допълнено, като промените, без да бъдат оповестявани или подлагани на обсъждане, ще могат да бъдат приемани от съответния административен орган, без общността да е запозната с тях. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА също така следва да бъде тълкувана и в съответствие с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. В позитивното право няма дефиниция на понятията "съществено" и "несъществено" нарушение, поради което проявлението им се преценява във всеки конкретен случай. Съобщаването на проекта и мотивите му има за цел да осигури реализирането на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Процедурата по приемането на нормативния административен акт е императивно посочена в защита на публичния интерес, поради което допуснатото в настоящия случай нарушение, според настоящия състав, следва да бъде определено от категорията на съществените. В допълнение на горното следва да се отбележи, че е основателно и възражението на жалбоподателя, по отношение на това, че изпратеното по пощата становище на 31.10.2016 г. (последният ден от 14-дневния срок по чл. 26, ал. 2 от ЗНА), не само, че не е обсъдено, а заседанието на МС, на което е взето решение за приемане на процесното постановление се е провело (2.11.2016 г.) преди пристигането на становището (3.11.2016 г.) в Министерство на регионалното развитие и благоустройството. Очевидно технологичното време за пристигане, възприемане и разглеждане на постъпили предложения и становища от заинтересовани лица от издателя на нормативния акт, какъвто е случаят с подаденото в срок, но пристигнало три дни по-късно становище на Я. Ш., въобще не е съобразено при изпращането на Постановление № 291/7.11.2016 г. на МС за обнародване в ДВ. Освен изложеното, настоящият състав констатира, че при изпращането на проекта за постановлението, с което се приема процесната наредба в Министерски съвет с писмо изх. № 03-07-237/1.11.2016 г., като приложение, не е изпратено единственото становище, направено на Портала за обществени консултации след публикуване на проекта. Тези данни водят до извода, че вносителят изобщо не е уведомил Министерски съвет, че има предложение, направено в рамките на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, което следва да се обсъди и да се вземе предвид при вземане на решението за издаване на постановлението. Горното мотивира настоящият състав да приеме, че не са положени минимални усилия за спазване на изискванията по чл. 2, ал. 7 от ЗА, според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество. В действителност по административната преписка, не е приложен пълния стенографския протокол от заседанието на Министерски съвет, на което е взето решението по т. 50 от Протокол № 46, въпреки указаната с определението от 28.02.2016 г. доказателствената тежест на административния орган, за да се установи, дали изобщо е имало обсъждане от Министерски съвет на предложения от министъра на регионалното развитите и благоустройство и министъра на финансите проект, но от посоченото по-горе писмо изх. № 03.07-237/01.11.2016 г. на главния секретар на МРРБ с категоричност се установява, че в приложенията към проекта фигурират само становищата от съгласувателната процедура. От изложеното се налага извод, че издаването на наредбата е протекло чисто формално, без реално да са взети предвид принципите, посочени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, което налага отмяната на Постановлението на МС, с което е приета Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по Закона за пътищата. С оглед изхода на спора направеното от жалбоподателя Я. Ш., чрез пълномощника му адв. Дундов искане за разноски е основателно. На основание чл. 143, ал. 1 от АПК следва да се осъди Министерски съвет на Р. Б., да му заплати направените по делото разноски. Същите, видно от представения по делото списък по чл. 80 от ГПК, както и останалите доказателства - договор за правна защита и съдействие, квитанция за платена държавна такса и вносен документ за заплатена такса за обнародване на оспорването в Д. вестник, са в размер на 3030 лева, от които 10 лева държавна такса, 20 лева - обявление в Д. вестник и 3000 лева - адвокатски хонорар. Не се приема възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение, нито поради фактическата и правна сложност на делото, нито по отношение на недоказаността на заплащането му. В чл. 2 от договора за правна защита и съдействие е посочено, че възнаграждението, дължимо на адвоката за извършени услуги пред първата инстанция, възлиза на 3000 лв., които са заплатени авансово (към момента на сключване на договора - 4.01.2017 г.) в брой, което обосновава тяхната дължимост. При заплащането в брой не се изискват доказателства за заплащането на разноските, освен посочване в договора, че адвокатското възнаграждение е платено. Изрично доказателство е необходимо, когато плащането на адвокатското възнаграждение е извършено по банков път. По отношение на възраженията, че делото не съставлява фактическа и правна сложност, настоящият състав, намира също за неоснователно. Предметът на спора е подзаконов нормативен акт, като това оспорване и като значимост и като проучване изисква задълбочено проучване на фактите и правото. В настоящата инстанция процесуалният представител на Я. Ш. е проявил активно участие, като е изготвил подробна и мотивирана жалба, като е изложил допълнителни аргументи и в съдебно заседание. С оглед горното в тежест на Министерски съвет следва да се възложат направените от Я. Ш. разноски пред настоящата инстанция в общ размер на 3030 лева. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,