Решение № 507 от 12.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6019/2010 г.

Решение № 507 от 12.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6019/2010 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от Артур Сергеевич Польшиков против заповед № РД 09-148/04.03.2010 г. на министъра на здравеопазването, с която на жалбоподателя е отказано признаване на професионална квалификация "лекар". Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Моли заповедта да бъде отменена и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Доводите на ответника за просрочие на жалбата, са неоснователни. Видно от приложените по делото доказателства е, че решението е съобщено на лицето, посочено за контакт от жалбоподателя на 16.03.2010 г. Жалбата е изпратена по пощата като пощенското клеймо е с дата 30.03.2010 г. Следователно същата е депозирана в законоустановения срок от лице с правен интерес от оспорването и е допустима. За да се произнесе по съществото на жалбата настоящият състав на Върховния административен съд взе предвид следното: Процедурата по признаване на професионална квалификация "лекар" е започнала по заявление на Артур Сергеевич Польшиков от 11.09.2009 г. Видно от представените към заявлението документи, е че жалбоподателят е завършил висше образование в Тверската държавна медицинска академия и е получил професионална квалификация "лекар". Със заповед № РД 09-168/11.04.2008 г. на основание чл. 77, ал. 2, 79 и 84, ал. 3 вр. § 4, ал. 2 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) и § 3а от ПЗР на ПМС 254/2005 г. министърът на здравеопазването е определил комисия за признаване на професионални квалификации в т. ч. и за професията "лекар". В т. IV от заповедта е разпоредено комисиите да разглеждат документите за признаване на професионални квалификации и по регулирана медицинска професия и представят на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или отказ за признаването им. Назначената комисия е провела заседания на 25.09.2009 г. и на 18.12.2009 г., на които е взела решения да изиска допълнителни документи от заявителя. Д-р Колева, чл. на комисията за признаване на професионална квалификация е изразила становище, като е предложила на комисията да обсъди възможността за признаване на професионалната квалификация на заявителя. Посочила е, че по-същественото несъответствие между преминатото от заявителя обучение и изискванията в Република България е по-малкия хорариум по Вътрешни болести и терапия, клинична лаборатория и имунология и педиатрия, но следва да се има предвид, че имунологията е изучавана в учебната дисциплина Микробиология с вирусология и имунология, а не във Вътрешни болести. Останалите различия не са съществени и не могат да обосноват отказ за признаване на професионалната квалификация. Заявителят е изучавал и допълнителни учебни дисциплини. Практическата подготовка на Польшиков съответства на изискванията. Същият е положил два държавни изпити, като липсват положени по Вътрешни болести, Акушерство и гинекология, Детски и болести и Инфекциозни болести и епидемиология, като част от държавния изпит по Хигиена, инфекциозни болести, епидемиология и социална медицина. В становището е посочено, че липсата на част от държавните изпити не следва да се оценя механично и отделно от цялостното проведено обучение, тъй като учебната дисциплина Акушерство и гинекология е изучавана от заявителя в по-голям обем от предвидения в Република България. Същото се отнася и за дисциплината Епидемиология, инфекциозни болести, медицинска паразитология и тропическа медицина. Учебните дисциплини Вътрешни и Детски болести са изучавани в по-малък обем и по тях не са положени държавни изпити. Дадено е и становище от члена на комисията проф. д-р Методиев. В него е посочено, че от приложената справка за хорариума е видно, че Артур Польшиков има общо за шестте години 5735 часа, към които се добавят четиринадесет седмици практически стажове. Според държавните изисквания в Република България завършващите медицина трябва да имат 4965 часа за курсовете от първи до пети включително и минимум 1320 ч. - шести курс (стажант лекар) или общо 6285 часа. Направен е извод, че не е налице съществена разлика в изискуемите се часове (теория и практика) за обучението по медицина, като за някои дисциплини заявителят има повече часове от изискуемите се у нас, но е налице съществена разлика в практическите стажове и държавните изпити. Направено е заключението, че следва да се откаже признаването на професионалната квалификация. На заседание, проведено на 22.01.2010 г. комисията за признаване на професионална квалификация "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" е приела да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "лекар", придобита в Руската федерация през 1994 г. на Артур Польшиков, гражданин на Руската федерация. С оспорената заповед министърът на образование е отказал да признае професионална квалификация "лекар" на жалбоподателя. Като правно основание са посочени чл. 84, ал. 4 вр. чл. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 от ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за отказа са изложени следните обстоятелства: заявителят е гражданин на трета държава, поради което е приложим чл. 8, ал. 2 от ЗППК, съгласно който когато професионалната квалификация за упражняване на регулирана професия не е придобита в държава членка, тя се признава на граждани на трети държави, ако те са придобили право да упражняват същата професия в държава, с която Република България има сключен международен договор за или включващ клаузи за взаимно признаване на професионална квалификация по тази професия при договорените условия. Посочено е, че е налице подписано Споразумение между правителството на Народна Република България и правителството на Съюза на Съветските Социалистически Републики за еквивалентността на документите за образование, научните степени и звания, издавани или присъждани в Народна Република България и Съюза на Съветските Социалистически Републики, в сила от 21.03.1972 г., необнародвано и нератифицирано, приложимо в случая при спазване на изискването на чл. 77, ал. 2, т. 4 от ЗППК. В заповедта е посочено несъответствието в хорариума по отделни дисциплина и липсата на три държавни изпита. Прието е, че несъответствията не могат да бъдат компенсирани с преминаването на допълнително обучение, полагане на изпити и провеждане на стаж, защото от една страна са значителни, а от друга такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. С оглед на така установената фактическа обстановка Върховният административен съд, състав на пето отделение, направи следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентен орган съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от ЗППК, в предписаната от закона форма, но в противоречие с материалноправните изисквания на ЗППК и при съществени нарушения на процесуалните правила. Предметът на искането в административното производство определя като приложим към процедурата за признаване на професионалната квалификация ЗППК, регламентиращ условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (чл. 1 във връзка с чл. 9 от ЗППК ). Съгласно императивното правило на чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. Следователно доводите на ответника, че законът е неприложим за граждани на трети държави не намира законова опора. В нарушение на закона административният орган се е позовал на междудържавно споразумение, което не е ратифицирано и обнародвано. Съгласно правилото на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Следователно позоваването на административния орган на Споразумението е незаконосъобразно. Оспорената заповед е постановена при съществени нарушения на процесуалните правила. В нарушение на чл. 35 от АПК министърът на здравеопазването не е установил фактите и обстоятелствата от значение за случая. При две коренно противоположни становища на членовете на комисията, едното с предложение да се признае професионалната квалификация, другото с предложение да не се признае, нито комисията, нито органът по признаването са изложили фактически обстоятелства, обосноваващи защо приемат едното становище, а другото отхвърлят. Неизлагането на съображения в тази насока е достатъчно основание за отмяна на акта. Обжалваната заповед е постановена в нарушение на материалноправните норми на ЗППК. След като органът е приел, че е налице съществено несъответствие, то същият е бил длъжен да приложи нормата на чл. 29 от ЗППК. Направения в заповедта извод за значителни несъответствия, които не могат да бъдат преодолени не намират опора в събраните в административната преписка доказателства. Неправилно е и позоваването на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК, тъй като тези норми са относими към доказателствата за професионална квалификация, издадени в трета държава на гражданин на държава членка и за доказателства за професионална квалификация за професиите по чл. 4, т. 1, издадени в трета държава на български граждани. Придобиването на професионална квалификация "лекар" от Артур Польшиков в трета държава определя приложението на Общата система за признаване на професионални квалификации, регламентирана в чл. 24 и сл. на Глава първа на Част трета на закона, на основание чл. 24, ал. 2, т. 2 от ЗППК. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е уредена в глава V-та на ЗППК - чл. 77 и следващите. Законът за признаване на професионални квалификации транспонира Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации, приета за постигане на една от целите на Договора за създаване на Европейската общност - премахването между държавите - членки на пречките за свободното движение на хора и услуги / т. 1 от преамбюла/. В т. 10 от преамбюла Директива 2005/36/ЕО предвижда, че тя не е пречка държавите - членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, като това във всички случаи се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Според нормата на т. 19 от преамбюла на Директивата свободата на движение и взаимното признаване на удостоверения за професионални квалификации на лекари "...трябва да се основават на фундаментален принцип на автоматично признаване на удостоверения .....". Като доразвитие на посоченото чл. 13 от Директива 2005/36/ЕО задължава държавите членки да предоставят достъп и упражняването на регламентирана професия в приемаща държава - членка за молителите при същите условия, които се прилагат за нейните граждани, като в същата разпоредба конкретизира тези условия. В случаите, когато молителят не отговаря на установените в приемащата държава изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директиватапредоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят е възприел предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации с достатъчна категоричност задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1 да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. В случая при наличие на две коренно противоположни становища на членове на комисията за признаване на професионалната квалификация дори не може да се приеме, че е налице съществено несъответствие по смисъла на закона. От тук следва, че в административното производство не е установено по несъмнен начин и наличието на съществено несъответствие между съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Доказателства за установяване на съществено различно съдържание на обучението по т. 2 на ал. 1 на чл. 29 ЗППК не са събрани и в съдебното производство, поради което не може да се направи категоричен извод за наличие на съществени несъответствия в обучението на Польшиков по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Ето защо оспорената заповед е постановена в нарушение на материалноправните норми на ЗППК. Следователно обжалваната заповед е издадена в противоречие с материалноправните норми на ЗППК и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което същата следва да бъде отменена, а преписката върната на административния орган за произнасяне. С оглед изхода на делото следва да се осъди министерство на здравеопазването да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски. Видно от представения договор за правна защита и съдействие е, че уговореното адвокатско възнаграждение е в размер на 600 лв., като изрично е отбелязано, че същото е заплатено. Жалбоподателят е заплати и 10 лв. държавна такса, поради което следва да му се присъди сумата 610 лв., разноски по делото. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,