Решение № 9500 от 11.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 329/2017 г.

Решение № 9500 от 11.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 329/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" чрез процесуалния си представител, срещу решение № 324 от 24.11.2016 г., постановено по адм. дело № 29/2016 г. по описа на Административен съд - Х.. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се, че оспореният пред първата инстанция административен акт е издаден при наличие на фактическото и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), при законосъобразно и добросъвестно упражнена оперативна самостоятелност от страна на органа по назначаването и в съответствие с принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Доводите и възраженията на касатора се поддържат в съдебно заседание чрез процесуален представител. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което оспорването на П. И. И. срещу заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение бъде отхвърлено като неоснователно поради доказано наличие на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна - П. И. И., чрез пълномощника си по делото, оспорва основателността на касационната жалба по съображения, изложени в съдебно заседание. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на направените съдебни разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като разгледа и обсъди доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, за да се произнесе, съобрази следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна, съгласно чл. 210, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: С оспореното решение Административен съд - Х. е отменил като незаконосъобразна заповед № 396/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която служебното правоотношение на П. И. И. - на длъжност "митнически инспектор" в митница С., с ранг V младши, е било прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от 12.01.2016 г. За да постанови този резултат, решаващият състав е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но при неправилно прилагане на материалния закон, превратно упражняване на власт от страна на административния орган и в нарушение на чл. 6 АПК - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. На тези основания заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя П. И. И. е била отменена. До този извод съдебният състав е стигнал, като е съобразил, че към момента на прекратяване на служебното правоотношение с П. И. И. в структурата на Агенция "Митници" е имало свободни щатни бройки за длъжността "митнически инспектор", в четири от териториалните звена на Агенцията - М. С., М. А. С., М. Б. и М. П.. Съдът не установил основание за разграничаването на различни длъжности "митнически инспектор", с което на практика приел, че в системата на митническата администрация съществувало единна длъжност "митнически инспектор", предвидена като нормативна позиция в длъжностните разписания на всички митнически звена и учреждения в структурата на Агенцията, както и като система от функции, задължения и изисквания. На таза основа, формирал становището, че органът по назначаването е нарушил принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, съкращавайки заета щатна бройка вместо някоя от двайсетте щатни бройки, които били вакантни към същия момент. Поради това, въпреки констатацията за намалена численост на щатните бройки за длъжността "митнически инспектор" в цялата структура на Агенция "Митници", съдът мотивирал крайния извод за издаване на оспорената заповед при липса на фактическите основания по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и в несъответствие с целта на закона. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира решението на Административен съд - Х. за постановено в нарушение на материалния закон, по следните съображения: Релевантните към спора факти са били подробно и точно изяснени от съда в съответствие със събрания по делото доказателствен материал. Касационната инстанция, за да се произнесе по наведените твърдения за неправилност на решението, възприема установената от съда фактическа обстановка. По същество тя не се оспорва и от страните по делото. Безспорно установено е, че съкращаването на длъжността на П. И. И. - "митнически инспектор в М. С.", е резултат от настъпилите в Агенция "Митници" структурни промени, считано от 11.01.2016 г., изразяващи се в заличаването на М. С. като териториално структурно звено на Агенцията. Промяната е извършена със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците, съгласно която считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват митническите учреждения към М. С. (общо шест на брой) и се създават нови пет митнически учреждения към структурата на М. Б. и М. П.. В заповедта изрично е регламентирано, че дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения преминават към новосъздадените като част от М. Б. и М. П.. Въз основа на цитираната заповед на министъра на финансите е прието ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което са въведени необходимите изменения и допълнения в Устройствения правилник на Агенция "Митници", при което М. С. вече не фигурира в структурата на Агенцията. Изменението на Устройствения правилник не предвижда промяна в общата численост на персонала на агенцията - 3362 щатни бройки, но се променя съотношението между числеността на персонала в Централното митническо управление - от 600 преди промяната на 640 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. и тази, определена общо за всички митници в страната - от 2762 преди промяната на 2722 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. В резултат на извършеното преструктуриране, директорът на Агенция "Митници", на основание чл. 8, изр. второ от Закона за митниците и чл. 6, т. 10 и т. 16 от Устройствения правилник, е издал изрични заповеди за определяне на структурата и числения състав на всяка митница поотделно (Б., В., Лом, П., Свищов, А. С., Столична, Р., Югозападна), в рамките на общоопределената за тях обща численост, считано от 11.01.2016 г. Неразделна част от заповедите са съответно утвърдените за всяка митница нови длъжностни разписания, считано от 11.01.2016 г., и изготвените въз основа на тях поименни разписания, към дата 11.01.2016 г. Съобразно изяснените по делото факти, правилен е изводът на съда за издаване на процесната заповед от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Като материално незаконосъобразни и необосновани обаче следва да бъдат отхвърлени доводите на съда за противоречие на административния акт с материалноправните разпоредби и целта на закона. Неправилно съдът е приел, че в случая преценката за наличие или липса на действително съкращаване на длъжността следва де се извърши чрез съпоставката на длъжностните разписания на всички митнически учреждения и звена в структурата на Агенция "Митници", действащи към 11.01.2016 г., и предходно действалите такива, включително това на М. С.. За да възприеме това становище, съдът се е мотивирал единствено с аргумента, че мястото на работа не е задължителен елемент от служебното правоотношение на държавен служител. Този довод на съда, като противоречащ на материалния закон и постановената от Върховния административен съд практика, не се споделя от касационната инстанция. В случая, неправилно и необосновано е анализът за осъществяване на предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл да се извършва чрез съпоставка с всички останали длъжности в Агенция "Митници" с наименование "митнически инспектор", без да се държи сметка за конкретно вменените им с длъжностна характеристика задължения и задачи в съответствие с функционалните характеристики на звеното, за което са определени. В случая, релевантно за изясняване на понятието "длъжност в администрацията", освен относимата разпоредба на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и развитата по приложението й практика на Върховния административен съд, е и постановеното в мотивите към Тълкувателно решение № 2 от 16.02.2014 г. по тълк. д. № 2/2013 г. на Върховния административен съд - ОСС на I и II колегии по отношение на понятието "място на работа". В цитираното тълкувателно решение изрично се посочва, че всеки държавен служител бива назначен на длъжност, която е установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура. Всяка структура има своя териториална (пространствена) определеност в закона - в случая Агенция "Митници", съгласно Закона за митниците и Устройствения ? правилник, е структурирана и функционално организирана в Централно митническо управление и митници. Всяко от тези звена има нормативно определени функции и място в системата на централизираната администрация. В тази връзка, в тълкувателното решение се сочи, че предметът на служебното правоотношение трябва да определя както функциите, които служителят ще изпълнява, така и мястото, на което ще ги изпълнява. Мястото на изпълнение на служебните функции, от една страна, означава мястото, което съответната длъжност заема в системата на администрацията, а от друга - териториално определеното пространство, където служителят изпълнява функциите си. Изложеното води на заключението, че с назначаването на едно лице като служител в конкретно структурно звено на Агенция "Митници" (в случая М. С.), като място на изпълнение на длъжността му или още място на работа съгласно чл. 11, ал. 3 ЗДСл се определя именно това звено. От своя страна, мястото на изпълнение на длъжността, посочено в акта за назначаване, съставлява задължителен елемент на служебното правоотношение, противно на възприетото в първоинстанционното съдебно решение (Виж в този смисъл решение № 13037 от 31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г., решение № 14865 от 05.12.2017 г. по адм. дело № 1226/2017 г., решение № 1552 от 05.02.2018 г. по адм. дело № 13622/2016 г. по описа на ВАС). Следователно, изрично посоченото място на работа характеризира по съществен начин заеманата от служителя длъжност, така както тя се индивидуализира и чрез единството от нормативна определеност и система от функции, задължения и изисквания. Предвид гореизложеното, служебното правоотношение на П. И. И. се явява възникнало за точно определена нормативна позиция, за която е налице утвърдена с длъжностна характеристика система от функции, задължения и изисквания, а именно за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториално митническо управление на М. С.. Длъжността на ответника в настоящото производство е била определена със заповед за изменение на служебното му правоотношение № 1373/04.04.2014 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която е определено мястото на изпълнение на длъжността - М. С.. Конкретното звено в рамките на митницата (отдел "Борба с наркотрафика" към Териториално митническо управление С.), в което служителят е изпълнявал служебните си задължения, е отразено в изготвената и връчена му длъжностна характеристика. Същата съдържа подробно описание на специфичните функции и задължения, вменени за изпълнение на така индивидуализираната длъжност, и е била връчена на служителя на 27.12.2014 г. Копие от същата се съдържа на л. 333 от делото. При тези мотиви, необосновано е становището на първоинстанционния съд, че процесното съкращаване следва да се анализира с оглед на всички длъжности "митнически инспектор", предвидени за изпълнение в цялостната структура на Агенция "Митници". Видно от анализа на нормативната уредба и приложените по делото доказателства, е, че не съществува идентичност между длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториално митническо управление на М. С. и длъжностите "митнически инспектор" във всички останали отдели, сектори, пунктове и бюра на митниците в страната. Длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториално митническо управление на М. С. има своето точно определено място в структурата на митническата администрация и своя система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. С оглед на това, проверката за реалното ? съкращаване следва да се извърши по отношение на същата длъжност (като система от функции, задължения и изисквания), утвърдена за изпълнение в съответните учреждения на М. Б. и М. П., притежаващи съпоставими функционални характеристики с тези на отдел "Борба с наркотрафика" към Териториалното митническо управление на М. С.. Съпоставката следва да обхване действалите до 11.01.2016 г. длъжностни разписания на митница С., М. Б. и М. П., от една страна, и длъжностните разписания на М. Б. и М. П., в сила от 11.01.2016 г. Мотивите за това се съдържат на първо място в цитираната по-горе заповед на министъра на финансите, съгласно която вследствие закриването на М. С. нови митнически учреждения се създават единствено в структурата на М. Б. и М. П.. На следващо място, в заключението на приетата и неоспорена по делото експертиза, която касационната инстанция кредитира като обективна, компетентна и изчерпателна, изрично е посочено, че цялата оперативна дейност на М. С. е поета от М. Б. и М. П., като отделите и секторите, които са обслужвали дейността на М. С., са разпределени към митниците Б. и П.. Конкретно, експертизата констатира, че дейността на отдел "Борба с наркотрафика" към ТМУ на М. С. е поета от отдел "Борба с наркотрафика" в М. Б. и отдел "Митническо разузнаване и разследване", сектор "Оперативен контрол и борба с наркотрафика" в М. П.. При направената съпоставка вещото лице е установило действителна съпоставимост на функционалните характеристики на отдел "Борба с наркотрафика" към ТМУ на М. С. и посочените отдели в М. Б. и М. П.., както и съпоставимост на функциите и задълженията на митническия служител на длъжност "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към ТМУ на М. С. с функциите и задълженията на същата длъжност в посочените отдели на М. Б. и М. П.. В съответствие с гореизложеното и въз основа събраните по делото доказателства, настоящият касационен състав установява, че заеманата от П. И. И. длъжност "митнически инспектор" в М. С. продължава да съществува като позиция в действащите към 11.01.2016 г. длъжностни разписания на митниците Б. и П. (съответно в отдел "Борба с наркотрафика" в М. Б. и в сектор "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване" на М. П.). По отношение на длъжността обаче, считано от 11.01.2016 г., е настъпило намаляване на предвидените за изпълнението ? щатни бройки. Съгласно длъжностно разписание на М. С., в сила от 08.01.2016 г., за длъжността са били предвидени общо 23 (двадесет и три) щатни бройки, една от които е заемал ответникът по касация. Утвърдените за същата длъжност в М. Б. и М. П. щатни бройки, съгласно длъжностните им разписания, действали до 11.01.2016 г., са съответно 8 (осем) и 12 (дванадесет), което прави общо за трите митници С., Б. и П. - 43 (четиридесет и три) щатни бройки. След извършване на структурните промени, щатните бройки в М. С. престават да съществуват като конкретна възможност в утвърденото длъжностно разписание на митницата поради заличаването на самата митница. Независимо от това, процесната длъжност като нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията продължава да съществува, като считано от 11.01.2016 г. същата е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители - общо 28 (двадесет и осем). Съгласно новото длъжностно разписание на М. Б., щатните бройки за длъжността се увеличават от 8 (осем) на 14 (четиринадесет), а в М. П. - от 12 (дванадесет) на 14 (четиринадесет). Въпреки настъпилото увеличение в М. Б. и М. П., същото е със значително по-малко щатни бройки (общо 8), отколкото са съкратените в М. С. (23). При тези данни, безспорно установен е фактът на реално настъпило съкращаване на заеманата от П. И. И. длъжност в закритата М. С. посредством намаляване на утвърдените за изпълнението ? щатни бройки. Прекратяването на служебното правоотношение със служителя е било извършено на основание утвърдените структурни и длъжностни промени, касаещи митниците С., Б. и П., в сила от 11.01.2016 г. Считано от тази дата, процесната длъжност е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители в сравнение с предходно действалите длъжностни и поименни разписания на митниците С., Б. и П.. Предвид горното, не може да бъде споделен доводът на първоинстанционния съд за чисто формално изпълнение на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, с което на практика се прикривало превратно упражняване на оперативната самостоятелност на административния орган. Незаконосъобразен е изводът на съда за извършване на процесното съкращаване при недобросъвестно и несправедливо упражняване на правомощията на административния орган, поради това, че към момента на съкращаването в структурата на Агенция "Митници" били налични общо 20 (двадесет) вакантни щатни бройки за длъжността "митнически инспектор". Касационната инстанция намира оспорената заповед за издадена в съответствие с целта на закона. Смисълът на съкращаването чрез намаляване на щатовете за определена длъжност е да се оптимизира работата в съответната администрация, като служебните дейности, функции и задължения, вменени за изпълнение на тази длъжност, се възложат на по-малък брой служители. В случая, така описаната цел е била постигната, тъй като бройките за конкретната длъжност, а именно "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториалното митническо управление на М. С. (23 щатни бройки), са били премахнати, като едва осем от тях са преминали към митниците Б. и П., поели дейността на закритата М. С.. Следва да се посочи, че при реализиране на хипотезата на съкращаване посредством намаляване на щатните бройки за дадена длъжност, фактът, че към момента на прекратяване на служебното правоотношение с определени служители са били налице вакантни щатни бройки за същата длъжност не е от естество да опровергае извода за извършено реално съкращаване на длъжността. В случая, решаващо значение за законосъобразността на оспорената заповед има фактът на действително настъпило намаляване на бройките, установени за изпълнението на процесната длъжност, в резултат на осъществени по надлежния ред структурни и длъжностни промени в администрацията. Обстоятелството, дали към момента на прекратяване на служебните правоотношение със съкратените служители е имало незаети щатни бройки за тяхната длъжност или не, както и дали за същите е бил обявен конкурс или не, няма отношение към преценката за законосъобразност на уволнението. Това е така, тъй като при липсата на установено в закона (ЗДСл) или прието по административен ред задължение за извършване на подбор при съкращаване на бройките за определена длъжност, органът има право да съкрати тези, които той прецени - заети или незаети. В този смисъл е и постановената от Върховния административен съд съдебна практика (Виж решение № 10260 от 28.07.2010 г. по адм. дело № 14734/2009 г., потвърдено с решение № 14231 от 14.11.2010 г. по адм. дело № 10795/2010 г. по описа на ВАС). В допълнение, следва да се има предвид, че от съществуващите към дата 11.01.2016 г. 20 (двадесет) вакантни щатни бройки за длъжности "митнически инспектор" в цялата Агенция "Митници", само осем от тях се отнасят до длъжността "митнически инспектор" в учреждения със сходни функционални характеристики на отдела, в който П. И. И. е изпълнявал своята длъжност. Става въпрос за 3 (три) щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" на М. С. и 5 (пет) щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в сектор "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване" на М. П.. Наличието на свободни щатни бройки в М. С. е ирелевантно за процесния случай, тъй като същата не е засегната от извършената структурна промяна в Агенция "Митници" и към нея не преминават щатни бройки за процесната длъжност вследствие закриването на М. С.. По отношение на вакантните места в М. П., следва да се отбележи още веднъж, че наличието им не е от естество да обоснове извод за съкращаване на процесната длъжност в М. С. вследствие недобросъвестно упражняване на правомощията на административен орган. В случая, за органа по назначаване липсва нормативно установено или вменено по силата на приети вътрешни правила задължение, при съкращаване на длъжността в едно от структурните звена на администрацията, да предлага на съкратените служители сходна или различна длъжност в други нейни звена, нито органът е длъжен да прекрати вече открита конкурсна процедура с цел да преназначи служители от съкратени длъжности. В рамките на оперативната самостоятелност на органа е, при наличие на незаети щатни бройки в други звена на администрацията, за същата или сходна длъжност, да прецени дали да предложи на съкратения служител да заеме някоя от вакантните позиции или не (Виж в този смисъл решение № 7049 от 19.05.2011 г. по адм. дело № 9551/2010 г. по описа на ВАС). Органът има правото да прецени в рамките на оперативната си самостоятелност, кои длъжности да бъдат премахнати, респективно с кои конкретни служители да бъдат прекратени служебните правоотношения. Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав приема, че процесното съкращение е било насочено към правомерна цел, а именно оптимизиране дейността на администрацията. При осъществената реорганизация в Агенция "Митници", директорът се е съобразил с принципите на АПК, като е съкратил част от длъжностите в митническата администрация като цяло (при запазване на общата численост на Агенция "Митници") и е създал нови, при което част от митническите служители от закритите учреждения на М. С. са преминали на същата длъжност в друго структурно звено на митническата администрация, и по-конкретно в митниците Б. и П.. От представените по делото доказателства, безспорно се установи, че заеманата до 11.01.2016 г. от П. И. И. длъжност в М. С. е попаднала сред съкратените длъжности - макар и запазена като система от функции и задължения, считано от 11.01.2016 г. същата е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители. Възприетото в обратен смисъл от първоинстанционния съд не се подкрепя от фактите по делото и приложимата нормативна уредба, с оглед на което доводът за издаване на процесната заповед при превратно упражнена административна власт и в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК следва да бъде отхвърлен като неоснователен. Предвид изложено, постановеният от Административен съд - Х. краен резултат се явява несъответен на доказателствата по делото и материалния закон. Не се доказват основания за отмяна на оспорената заповед № 396/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници". Същата е издадена от компетентен административен орган, в съответствие с изискавнията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при наличие на материалноправните предпоставки, съставляващи основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, посочено в заповедта, и в съответствие с преследваната от закона цел при прекратяване на служебното правоотношение на цитираното основание. Като е достигнал до извод в противоположен смисъл и е отменил оспорената заповед, първоинстанционният състав е постановил неправилен съдебен акт. Конкретни оплаквания и съображения за допуснати съществени процесуални нарушения от първоинстанционния съд не са релевирани в касационната жалба, такива не са констатирани и от настоящата инстанция. При тези мотиви, Върховният административен съд, състав на пето отделение, приема, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното решение. Същото като неправилно следва да бъде отменено, а вместо него - постановено ново по съществото на спора, с което жалбата на П. И. И. срещу заповед № 396/11.01.2016 г., издадена от директора на Агенция "Митници", бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане от процесуалния представител на Агенция "Митници" за присъждане на съдебни разноски, ответникът по касация следва да бъде осъден да заплати такива в полза на Агенция "Митници" в размер на 200 (двеста) лв., юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК, във вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, във вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, пето отделение