Решение № 13341 от 19.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9561/2010 г.

Решение № 13341 от 19.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9561/2010 г., V о., докладчик председателят Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "ЧЕЗ Електро България" АД, гр. София, против т. II, т. III, т. IV 4 и 4.1 на решение № Ц-030 от 28.06.2010 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР). Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалноправните норми на Закона за енергетиката (ЗЕ) и Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ), на предписаната от закона форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона. Моли решението в обжалваната му част да бъде отменено и преписката върната на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, както и да му бъдат присъдени направените по делото разноски. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалния си представител, изразява становище за недопустимост на жалбата, в условие на евентуалност и за нейната неоснователност. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на жалбата. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, пето отделение, приема за установено следното: Със заявление вх. № Е-13-47-8/30.03.2010 г. "ЧЕЗ Електро България" АД е подало заявление за утвърждаване на цени за снабдяване с електрическа енергия за третия ценови период от втория регулаторен период. С писмо вх. № Е-13-47-8/28.04.2010 г. дружеството е депозирало заявление за актуализиране на предходното заявление по повод приети от ДКЕВР решения, с които считано от 01.04.2010 г. се утвърждават цени на електрическа енергия, произведена от възобновяеми енергийни източници и произведена по комбиниран начин. С това заявление "ЧЕЗ Електро България" АД е коригирало необходимите годишни приходи за третата ценова година от втория регулаторен период и цени на електрическата енергия, които да действат, считано от 01.07.2010 г. Към заявленията са приложени документи, обосноваващи предложението и предвидените от дружеството стойности на цени за снабдяване с електрическа енергия. По повод постъпилите заявления за утвърждаване на цени на електрическата енергия е изготвен доклад от директори на дирекции "Електроенергетика", "Икономически анализи и работа с потребители" и "Правна" на ДКЕВР. В доклада са обсъдени заявленията и предложените цени, като е направен анализ на предложенията и основните ценообразуващи елементи. Посочено е, че на основание § 4 от ПЗР на НРЦЕЕ за енергийните предприятия, извършващи дейност по снабдяване с електрическа енергия на потребители, присъединени към разпределителната мрежа на съответната територия се прилага метода "Горна граница на приходи". Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ, ДКЕВР утвърждава необходимите приходи за първата година от регулаторния период и ги изменя в края на всяка година от регулаторния период. Предвидените изменения на необходимите приходи са във връзка с променената цена на електрическата енергия, произвеждана в страната, вкл. достъп и пренос до електропреносната мрежа и корекции с индекс на инфлация, която влияе на разходите, коефициент на ефективност, корекция за неизпълнение на целевите показатели за качество и корекция за разлика между прогнозни и действителни разходи за закупуване на електрическа енергия, както и разходи, предизвикани от промяна на броя на потребителите. В доклада е посочено, че в необходимите годишни приходи на крайните снабдители за третия ценови период са отразени прогнозните разходи за закупуване на електрическа енергия за снабдяване, изчислени на основата на годишната прогноза за потребление и средно претеглена цена на енергия, като е посочен начина на формирането й. По отношение на величините, характеризиращи инфлацията и повишаването на ефективността е приложен коефициент на ефективност, гарантиращ относително поевтиняване на услугата адекватно на отчетената инфлация. Отразен е факторът Z, изчислен въз основа на представената от заявителя информация, обхващащ периода 01.07.2009 г. - 30.04.2010 г. и прогноза за месеци 05-06.2010 г. Посочено е, че необходимите приходи ще бъдат коригирани с фактора Y (корекция за неизпълнение на показателите за качество на енергията, обслужването и инвестициите) след приемането на новата "Методика за отчитане на изпълнението на целевите показатели и контрол на показателите за качество на електрическата енергия и качество на обслужването и крайни снабдители на мрежовите оператори, обществените доставчици" и отчитане на целевите стойности на показателите за качество на електроснабдяването и обслужването за ценовата година от регулаторния период. В цените не са включени разходи за енергийна ефективност по индивидуалните цели за енергийни спестявания. На закрито заседание, проведено на 26.05.2010 г. ДКЕВР е приела доклада на експертите и е насрочила открито заседание за разглеждането му на 01.06.2010 г., след което същият е публикуван на страницата на комисията в интернет. На проведеното открито заседание на 01.06.2010 г. е разгледан доклада на работната група и е насрочено закрито заседание на 07.06.2010 г. за приемане на проект за решение относно утвърждаване на цени на електрическата енергия, считано от 01.07.2010 г. и насрочване на обществено обсъждане на проекта. На това заседание представителят на жалбоподателя е възразил срещу определените на дружеството цени, а преди това е депозирал и писмено възражение вх. № Е-13-47-20/04.06.2010 г., в което е посочил, че предложените от ДКЕВР цени не отговарят на реалното икономическо функциониране на дружеството. "ЧЕЗ Електро България" АД е изразило несъгласие с размера на определените необходими приходи, инфлационния индекс, коефициент за ефективност, който дружеството не е приложило в подаденото заявление, не са взети предвид разходите, произтичащи от законовите задължения на жалбоподателя за енергийна ефективност и отварянето на пазара. Изразено е несъгласие относно определения размер на оборотния капитал, както и невключване в необходимите приходи на несъбираемите вземания, съгласно т. 37 от Указанията за образуване на цените на електрическата енергия, по които крайните снабдители продават електрическа енергия при регулиране чрез метода "Горна граница на приходи" за втория регулаторен период. На проведеното на 07.06.2010 г. закрито заседание комисията е приела проекта за решение и е насрочила общественото му обсъждане на 11.06.2010 г., което е обявено на страницата на комисията в интернет и на което са поканени представители на заинтересованите страни (протокол № 83/07.06.2010 г.). На проведеното обществено обсъждане на проекта за утвърждаване на цени на електрическата енергия са присъствали представители на министерства, ведомства, обществени и синдикални организации, на които е дадена възможност да изразят становище в 14-дневен срок от обсъждането (протокол от 11.06.2010 г.). На проведеното на 28.06.2010 г. закрито заседание ДКЕВР е взела предвид изготвените до момента доклади, становища, данните от общественото обсъждане и възраженията на заинтересованите страни и след обсъждане е приела решение № Ц-030/28.06.2010 г., с което е утвърдила, считано от 01.07.2010 г. цени на електрическата енергия, като с т. II, предмет на оспорване, е утвърдила цени без ДДС, по които "НЕК" ЕАД, в качеството му на обществен доставчик, продава електрическа енергия на крайните снабдители и електроразпределителните дружества; цена без ДДС, по която дружеството в качеството му на преносно предприятие пренася електрическа енергия през електропреносната мрежа и добавки към тази цена за зелена енергия и за високо ефективно комбинирано производство. С т. III е утвърдила цена на "Електроенергийния системен оператор" за достъп до електропреносната мрежа. С т. IV. 4, са определени необходимите годишни приходи за третия ценови период на "ЧЕЗ Електро България" АД в размер на 868 600 хил. лв., а с т. IV. 4.1 са утвърдени цени без ДДС, по които "ЧЕЗ Електро България" АД, продава електрическа енергия на битови потребители и на предприятия с по-малко от 50 души нает персонал и с годишен оборот до 19,5 млн. лв. Мотивите към решението са приети на закрито заседание, проведено на 08.07.2010 г. (протокол № 99/08.07.2010 г.) ДКЕВР регулира цените, по които крайните снабдители продават електроенергия на предприятия с по - малко от 50 души нает персонал и с годишен оборот до 19.5 млн. лева и на битови потребители по метода "Горна граница на приходите". Необходимите годишни приходи за втората година от регулаторния период са формирани на база ценообразуващите елементи съгласно информацията, съдържаща се в заявлението на енергийните дружества и конкретно в заявлението на "ЧЕЗ Електро България" АД. Необходимите годишни приходи за третия ценови период от втория регулаторен период са в размер на 868 600 хил. лв. за дружеството - жалбоподател, а цените са утвърдени при прилагане на метода "Горна граница на приходите" със следните ценообразуващи елементи: разходи за закупена електроенергия (изчислена на база утвърдените цени от 01.04.2010 г. на електрическа енергия, произведена от ВЕИ и утвърдените цени на производителите, НЕК, ЕСО в т. ч. и централите с комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, считано от 01.07.2010 г. ); административни и с общо предназначение разходи (утвърдени за предходния ценови период с решение № Ц-23/2009 г. -18 042 хил. лв., коригирани с инфлация 1.8% и коефициент за подобряване на ефективността "Х" също 1.8%); регулаторна база на активите, равна на определената такава за предходните два ценови периода от втория регулаторен период; възвращаемостта на капитала, равна на определената такава за предходните два ценови периода; Z-фактор, изчислен без прилагане на Р корекция; общо необходими годишни приходи и прогнозни количества електрическа енергия за трети ценови период. Тези обстоятелства се установяват от представените писмени доказателства и от заключението на вещото лице по изслушаната съдебно - икономическа експертиза. Последното съдът кредитира като неоспорено от страните и като взе предвид, че липсват доказателства, които да го опровергават. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата в частта, в която се оспорва т. II и III от решението, е недопустима. С тези точки ДКЕВР е утвърдила цени без ДДС, на които "НЕК" ЕАД, в качеството му на обществен доставчик, продава електрическа енергия на крайните снабдители и електроразпределителните дружества; цена без ДДС, по която дружеството в качеството му на преносно предприятие пренася електрическа енергия през електропреносната мрежа и добавки към тази цена за зелена енергия и за високо ефективно комбинирано производство; цена на "Електроенергийния системен оператор" цена за достъп до електропреносната мрежа. По несъмнен начин по делото е установено, че при определяне цените на дружеството ДКЕВР е изчислила разходите за закупуване на електрическа енергия на база утвърдените цени от 01.04.2010 г. на електрическа енергия, произведена от ВЕИ и утвърдените цени на производителите, НЕК, ЕСО в т. ч. и централите с комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, считано от 01.07.2010 г. Ето защо решението в тази му част не засяга права и не създава задължения за жалбоподателя, поради което за него не е налице правен интерес от оспорването му. С оглед на изложеното и на основание чл. 159, т. 4 от АПК жалбата в тези й части е недопустима, поради което същата следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото в тази му част да се прекрати. В частта, в която се оспорва т. IV. 4 и т. IV. 4.1 от решение № Ц-030/28.06.2010 г. жалбата на "ЧЕЗ Електро България" АД е допустима. Същата е подадена в законоустановения срок, против акт, които подлежи на съдебен контрол (чл. 13, ал. 7 от ЗЕ) и който засяга права и законни интереси на оспорващия. В тази връзка доводите на ответната страна за недопустимост на жалбата и в тази й част, са неоснователни. Фактът, че с решение № Ц-22/29.06.2011 г. ДКЕВР е утвърдила нови цени на електрическа енергия, считано от 01.07.2011 г. не води до недопустимост на жалбата. Касае се за ново решение за друг ценови период. Налице е нов индивидуален административен акт (чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ), който не отменя предходния. Ето защо в тази част жалбата следва да бъде разгледана по същество. Жалбата е неоснователна. Решението в оспорената част е издадено от компетентния орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 30, ал. 1, т. 6а във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ и в предвидената от закона форма, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК и чл. 34, ал. 3 от НРЦЕЕ. В този смисъл нормативно установената форма за издаване на решението е спазена, а доводите за липса на такава - са неоснователни. Оспореното решение съдържа мотиви, обосноваващи заключението на административния орган. Посочени са правните и фактически основания, за издаване на административния акт (такива се съдържат и в съпровождащите го документи - доклад, указания, протоколни решения), обсъдени са предложенията на енергийните дружества, като са изложени съображения, обосноваващи възприетия от комисията начин на формиране и определяне на цените и техните стойности. Решението на ДКЕВР в оспорената част е постановено при спазване на административнопроизводствените правила. Като орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените, по които крайните снабдители продават електрическа енергия и природен газ на битови потребители и предприятия с по-малко от 50 души нает персонал и с годишен оборот до 19,5 млн. лв. - чл. 21, ал. 1, т. 6 вр. чл. 30, ал. 1, т. 6а от ЗЕ, съобразно правилата на раздел IV "Ценово регулиране" от глава трета на ЗЕ и НРЦЕЕ. В случая предвидената в чл. 27 - 34 от наредбата процедура е спазена. Съгласно чл. 27 от НРЦЕЕ жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, като е представил информацията и приложенията, предвидени в чл. 28 от наредбата. В съответствие със задължението по чл. 30 от наредбата комисията е насрочила дата за открито заседание за обсъждане на заявлението, което е оповестила по предвидения ред и е публикувала заявлението заедно с доклада на специалистите (чл. 30, ал. 2 от НРЦЕЕ). На закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявлението, който е подложен на обществено обсъждане (чл. 31 от НРЦЕЕ). Общественото обсъждане е проведено съгласно изискванията на чл. 14 от ЗЕ - за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества, на които е предоставен 14-дневен срок за становища. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица на закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и е публикувано по реда на чл. 34, ал. 4 от наредбата. Комисията е извършила корекция на цените за третия ценови период от регулаторния период чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензията, като е приложила метода за регулиране "Горна граница на приходите", действащ от 01.01.2005 г. за енергийните предприятия, получили лицензия за снабдяване с електрическа енергия на потребители, присъединени към разпределителните мрежи на съответната територия (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ). Описаният механизъм на утвърждаване на цени налага извода, че само ДКЕВР като регулаторен орган разполага с правомощието да определя цените. Решението в оспорената му част е постановено и при спазване на материалноправните разпоредби. Утвърдените от ДКЕВР цени са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31, т. 1 от ЗЕ - същите се основават на обективни критерии и са определени, съобразно предварително зададени изисквания. В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ и чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ комисията е формирала цените по предварително утвърдени указания, които съдържат необходимата за ценообразуването информация, която енергийните дружества представят, общите и специални изисквания на комисията, метода и начина на регулиране и образуване на цените. Възражението за нарушение на принципа по чл. 31, т. 2 от ЗЕ е неоснователно. Съгласно посочената норма определените цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружествата информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите (чл. 23, ал. 1, т. 2 от ЗЕ), т. е. комисията е утвърдила ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. При утвърждаване цените на електрическа енергия за електроснабдителните дружества ДКЕВР е използвала регулаторния метод "горна граница на приходите" (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ), който е свързан с качеството и ефективността на управление на електроснабдителното дружество. Необходимите приходи за ценовия период са определени на база необходимите приходи за предходния период съгласно формула, определена в чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ, като в тези приходи на дружеството, утвърдени от комисията, са включени разходите за закупуване на електрическа изчислена на база утвърдените цени от 01.04.2010 г. на електрическа енергия, произведена от ВЕИ и утвърдените цени на производителите, НЕК, ЕСО в т. ч. и централите с комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, считано от 01.07.2010 г., като са отчетени количествата в прогнозните данни на дружеството. (заключение на вещото лице по изслушаната съдебно-икономическа експертиза). Съблюдаването на принципа на чл. 31, т. 2 от ЗЕ има отношение към определянето на цените, както са били утвърдени с решение № Ц-021/26.06.2008 г. за целия регулаторен период, но не й към тяхното изменение за ценови период като част от регулаторния период. При извършване на годишни корекции по време на регулаторния период не се разглеждат каквито и да е било разходи по видове и по същество. В съответствие със законовата регламентация ДКЕВР е коригирала предложените от енергийното предприятие цени в изпълнение на правомощието си да утвърди размери на ценообразуващите елементи, каквито счита за икономически обосновани. Утвърдените от комисията цени са формирани на база на необходимите годишни приходи, определени по предвидената в чл. 10 от НРЦЕЕ формула, въз основа на следните елементи: регулаторна база на активите и норма на възвращаемост на капитала, определени при утвърждаване на цените от първия ценови период, като следва да се има предвид, че НРЦЕЕ не изисква при утвърждаване на цените за всеки ценови период да се извършва нова оценка на регулаторната база на активите, а в случая се извършва годишна корекция в рамките на регулаторния период. При формиране на цената се взети предвид разходите на дружеството от наложени задължения към обществото, произтичащи от изкупуването на електрическа енергия от възобновяеми източници. По този начин е приложен избрания от комисията метод на регулиране, в съответствие с правомощието на административния орган в края на втория ценови период да измени необходимите годишни приходи, съответно на формиращите ги цени, вече утвърдени за действащия регулаторен период. В този смисъл са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ. Неоснователни са доводите на жалбоподателя, че комисията е следвало да отчете разходите на дружеството, необходими за подготовката му за участие в либерализирания пазар, както и несъбираемите вземания. При извършване на годишни корекции по време на регулаторния период, не се разглеждат каквито и да било разходи по видове, е се коригират, утвърдените за предходния ценови период. Предложените от "ЧЕЗ Електро България" АД ценообразуващи елементи са образувани съгласно процедурата за извършване на регулаторен преглед по реда на глава II от Указанията за образуване на цени на електрическа енергия, по които крайните снабдители продават електрическа енергия при регулиране чрез метода "горна граница на приходи" за втория регулаторен период. Следователно комисията правилно не е възприела ценообразуващи елементи, които са извън формулата по чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ и не е уважено искането за включване на несъбираеми вземания, което съгласно т. 37 от Указанията може да се направи по време на регулаторен преглед. Компенсирането на тези разходи се извършва в рамките на друг вид производство, образувано въз основа на заявление, с приложени към него доказателства за тяхното основание и размер. Неоснователни са доводите в жалбата, че комисията неправилно е запазила постоянните разходи на нивото от първата ценова година на втория регулаторен период, без да ги индексира с инфлационния индекс, определен от Националния статистически институт за 2009 г. Както се посочва в приетата и неоспорена от страните експертиза разходите на дружеството са коригирани по формулата по чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ. При изчисляване на разходите за закупуване на електрическа енергия не следва да се извършва корекция с инфлация, тъй като се залагат покупни цени, които ще бъдат в сила за предстоящ ценови период, тоест тези цени са актуални и се счита, че в тях е отразена инфлацията. Останалата част от необходимите годишни приходи е коригирана с индекс инфлация и с коефициент за подобряване на ефективността, които взаимно се неутрализират, като корекцията е в съответствие с формулата по чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ. При определяне на цените е взет предвид и фактора - Z, който е определен при спазване на изискванията на чл. 4, ал. 1, т. 1, б. "б" от НРЦЕЕ. При постановяване на оспорения акт не са допуснати нарушения и на разпоредбите на чл. 31, т. 5 и т. 6 от ЗЕ. Нормата на § 1, т. 31 от ДР на ЗЕ определя понятието "кръстосано субсидиране" между отделните групи потребители като включването в цените за група потребители на по-голям размер разходи от необходимите за индивидуалното й снабдяване или на по-малък размер разходи от допълнителните разходи, които предизвикват съвместното й снабдяване с останалите групи. Следователно увеличаването на цената за стопански потребители при едновременно намаление на цените за битови потребители не води до извод, че е налице кръстосано субсидиране. В този смисъл настоящият състав на ВАС не възприема заключението на назначената по делото съдебно-икономическа експертиза, тъй като единствено разликата в продажната цена на електрическата енергия не може да обоснове наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на закона. В разглежданата хипотеза ДКЕВР е действала съобразно изискванията на НРЦЕЕ, като цените са определени по методиката, описана по - горе, като са взети предвид и данните за количествата електроенергия за периода 01.07.2010 г -30.06.2011 г., предоставени от дружеството, по нива на напрежение, групи потребители и зони в денонощието. С оглед на изложено настоящият съдебен състав приема, че утвърдените от ДКЕВР цени са формирани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по снабдяване с електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребители и създаване на стимули за ефективна дейност. По този начин са осъществени и целите на ЗЕ, предвидени в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 - качествено и сигурно задоволяване на потребностите от електроенергия; енергийно развитие при ефективно използване на енергията и създаване на конкурентен и финансово стабилен енергиен пазар. Ето защо доводите на жалбоподателя за несъответствие на решението в атакуваната част с целта на закона са неоснователни. Решението на ДКЕВР в оспорената му част е законосъобразно, поради което и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,