Решение № 13247 от 26.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6202/2020 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Общински съвет гр. Самоков подадена против решение 468 от 01.04.2019 г. по адм. дело 1244/2018 г. на Административен съд София област, с което по протест на прокурор от Окръжна прокуратура София е отменена изцяло Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Самоков, приета с решение 1060 на Общински съвет Самоков по протокол 29 от заседанието, проведено на 20.07.2017 г., изменена и допълнена с решение 1446 по протокол 41 от 17.05.2018 г. С доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и твърдения за необоснованост, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предложения първо и трето АПК, от касатора, чрез пълномощника адвокат Е. Вададжийска се претендира отмяна на първоинстанционното решение и се иска постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде отхвърлен като неоснователен протестът на Окръжна прокуратура София. Претендират се разноски. Ответникът по касация Окръжна прокуратура София, не изразява становище. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), състав на шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежно легитимирана страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея. Разгледана по същество е неоснователна За да отмени изцяло Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Самоков, първоинстанционният съд е приел протеста за допустим и основателен. Установил е от представените по делото доказателства, че процедурата по приемането на процесната наредба е иницирана от кмета на Община Самоков с докладна записка до Общински съвет Самоков. Наредбата е приета от Общински съвет Самоков с необходимия кворум 25 гласа за, против и въздържали се - няма. Първоинстанционният съд е посочил, че липсват подробни мотиви за приемането на наредбата, а изложените такива в доклада представляват бланкетно изброяване на текстове от законови разпоредби, с извод, че е налице съответствие с предложения проект. Представена е извадка от официалния сайт на Община Самоков, от която е видно, че на същата е качен проектът на наредба, като от извадката от публикацията на сайта не е видно да са приложени и мотиви на вносителя на проекта за наредба. Първоинстанционният съд е преценил, че представената по делото предварителна оценка за въздействието - поради липса на дата, издател и данни за обсъждането й, не следва да се цени като писмено доказателство, тъй като води до извода, че е съставена с оглед целите на процеса. Основният спор между страните е относно това налице ли са мотиви, съответстващи на изискванията, предвидени в ЗНА, както и били ли са публикувани същите ведно с проекта за наредба, приета от Общински съвет Самоков. Съдът е обосновал извод, че при приемането на Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Самоков е допуснато съществено процесуално нарушение, налагащо отмяната й като незаконосъобразна, тъй като е нарушено императивното правило на чл. 26, ал. 3 (преди ал. 2) и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), изискващо публикуването задно с проекта и на приложени към него ясни мотиви. Неспазването на това изискване, е съществено, тъй като обезпечава правото на пълноценно участие на заинтересованите лица и организации в производството по приемането на подзаконовия нормативен акт и винаги би могло да доведе до друг изход на производството и до друго, различно съдържание на приеманите нормативни разрешения. С Решение 436/13.05.2020 г. по адм.дело 1244/2018 г. по описа на АС София област е допусната поправка на очевидна фактическа грешка, изразяваща се в изписване на номера на решението /1060 вместо1066/, с което е приета наредбата от Общинския съвет Самоков. Решението е правилно. Протестът на прокурора от Окръжна прокуратура София срещу подзаконовия нормативен акт е допустим, съгласно чл. 186, ал. 2 АПК, а оспорването му, според чл. 187, ал. 1 АПК, не е ограничено със срок. Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Самоков е приета от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 21, ал. 1, т. 13 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), като по аргумент на ал. 2 от чл. 21 Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения. Оспорената наредба е приета от Общински съвет Самоков в съответствие с чл. 76, ал. 3 АПК и делегираната му от чл. 22, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) компетентност да приеме наредба, с която да определи условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на отпадъци на своята територия. Решението за приемането й е взето в съответствие с чл. 27, ал. 2 и 3 ЗМСМА, при явно гласуване, с мнозинство от повече от половината от присъстващите съветници. Правилен е изводът на съда за неспазването на административнопроизводствените правила по приемането на наредбата, което съставлява съществено нарушение по смисъла на чл. 146, т. 3 вр. чл. 193, ал.1 АПК. Спазването на определена процедура при издаването на всеки нормативен административен акт е предвидено като изискване в чл. 77 АПК. Компетентният орган следва да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения. Въпреки, че чл. 77 АПК е озаглавен Ред за издаване, той не регламентира конкретни процедурни правила. Приложение намират предвидените в чл. 26 чл. 28 ЗНА правила, с оглед препращането към тях в чл. 80 АПК. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, в приложимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г. в сила от 01.01.2008 г.) изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Както е посочено в мотивите на оспореното първоинстанционно решение, не е спорно между страните по делото, че са спазени част от тези изисквания, а именно публикуване на проекта на наредбата на интернет страницата на общината на 24.04.2017 г. и предоставянето на 14-дневен срок за предложения и становища по същия. Между страните се спори относно това дали докладът, изготвен от кмета на Община Самоков, съдържащ мотивите за приемането на наредбата, е публикуван на интернет страницата на Община Самоков заедно/ведно с проекта за наредба и дали изложените мотиви в докладната записка на кмета отговарят на изискванията, предвидени в ЗНА. Видно от извлечението /разпечатката/ от интернет страницата на Община Самоков от 24.04.2017 г., лист 129 от делото, качен /публикуван/ е файл с наименование проект на наредба за управление на отпадъците на територията на Община Самоков. Представянето на разпечатка от сайта, обаче, съдържащо само заглавието на публикацията, не отразява и не носи данни за съдържанието на самата публикацията в смисъла, в който твърди касаторът, т.е. ведно с включени и мотиви, освен проект за наредба. Не може да се даде категоричен и безспорен отговор от наименованието на публикацията, че към проекта на наредбата, публикуван на 24.04.2017 г., са приложени мотиви за приемането й. По делото не се откриват данни за действителното съдържание на публикацията, направена на сайта на общината на 24.04.2017 г., респ. не са ангажирани доказателства на кого /вероятно лице, занимаващо се с компютърни системи/ е възложено да качи проекта с мотивите към него на сайта, както и не са наведени твърдения за пречки от техническо естество, които да възпрепятстват възпроизвеждането в цялост на текста на публикацията и предоставянето й по делото. На следващо място, не става ясно дали публикацията се отнася за предложението, отправено от кмета до Общински съвет Самоков за приемане на наредбата или за самия проект за наредба, каквото е изискването на закона преди гласуването й от Общинския съвет. В случая, от приложената по делото разпечатка от публикацията на сайта на Община Самоков от 24.04.2017 г. не може да се даде еднозначен отговор дали е спазено изискването на чл. 26, ал.3 от ЗНА. В тази връзка неоснователно е оплакването в касационната жалба, че в първоинстанционното решение съдът не твърди, че са налице нарушения при публикуването на проекта за наредба. На стр. 2 от оспореното пред касационната инстанция решение изрично е посочено, че е видно от извадката от публикацията на сайта на общината, че не са приложени мотиви и доклад на вносителя на проекта. Даденото от съда разрешение на спорния въпрос е правилно и то съответства на императивния характер на чл. 26, ал. 2 (сега ал. 3) ЗНА, тъй като регламентираните с него правила целят да гарантират спазването на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (чл. 26, ал. 1 ЗНА). Изискването за публикуване на доклада, заедно с проекта за подзаконовия нормативен акт, цели да обоснове взетите от вносителя на проекта правни решения, което е важно в процеса на тяхното обсъждане. Неспазването му представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите граждани, органи и организации (чл. 186, ал. 1 АПК) да формират становище относно мотивите на органа, съответно да участват ефективно в производството по приемането на акта, а това от своя страна води до нарушаване на изброените принципи, при спазването на които следва да се приемат нормативните актове. В този смисъл е налице константна практика на ВАС ( 1278/30.11.2019 г. по административно дело 7825/2017 г.; решение 14741/29.11.2018 г. по административно дело 12735/18 г. по описа на ВАС, петчленен състав; решение 35 от 03.01.2019 г. по административно дело 11676/2018 г. на ВАС, петчленен състав; решение 2620 от 19.02.2020 г. по административно дело 12899/2019 г. на ВАС, петчленен състав). Непрецизното позоваване от страна на първоинстанционния съд на разпоредбата на чл. 26, ал. 3 ЗНА (предишна ал. 2, изм. и доп. ДВ, бр. 34 от 2016 г. в сила от 04.11.2016 г.), неприложима към момента на приемане на Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Самоков от 20.07.2017 г., не прави неговото решение материално незаконосъобразно и не налага отмяната му като такова. В тази връзка не се споделят от настоящата инстанция възраженията на касатора, че решението на първоинстанционния съд е необосновано, тъй като съдът не е изложил аргументи за допуснати нарушения на чл. 26, ал.2 от действащия ЗНА, касаещи нарушения при общественото обсъждане на наредбата. Разпоредбата на чл. 22, ал. 3 ЗУО, която задължава общинския съвет да публикува на своята интернет страница и да подложи на обществено обсъждане проекта за наредба по ал. 1, не изключва приложението на чл. 26, ал. 2 ЗНА (ДВ бр. 46/2007 г.), макар да не възпроизвежда неговото изискване за публикуване на проекта заедно с доклада/мотивите към него. Относно оплакването в касационната жалба, че неправилно първоинстанционният съд не е приел като доказателство предварителната оценка на въздействието на предвидената наредба, следва да се има предвид, че Административен съд - София област е изискал представянето по делото на всички доказателства относно изпълнението на особените изисквания на чл. 26 и чл. 28 ЗНА. Видно от наличното на лист 94 по делото на АС София област, писмо с вх.232/17.1.2019 г., председателят на Общински съвет Самоков е заявил, че изпраща цялата административна преписка, а в края на писмото е посочил, че преписката съдържа 116 стр., но в изброените в писмото документи в 17 точки, не е посочено представянето и на предварителната оценка на въздействието. Последната е депозирана от адвоката на касатора едва на 06.02.2019 г. на проведено по делото съдебно заседание. След като по делото са представени от Общински съвет Самоков всички налични доказателства и изрично е заявено на лист 94 от делото, че това е административната преписка в нейната цялост /пълнота/, преценката е за съда /АС София-област/ относно съдържащите се данни за изпълнение на сочените изисквания на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА при приемане на процесната наредба. В тази връзка обосновано първоинстанционният съд е приел в оспореното решение, че предварителната оценка за въздействие на обсъжданата наредба не следва да се взема предвид, тъй като е без достоверна дата и изходящ, респ. входящ номер на администрацията, пред която е била представена и без информация за автора й и дали същата е обсъдена от компетентния орган. Необосновано е твърдението на касатора, че в кориците на делото се намира Докладна записка с номер - 0800-55 от 16.04.2017 г., съдържаща мотиви за приемането на наредбата. На лист 107 от делото е представена Докладна записка на кмета на Община Самоков с изх.0800-81 от 05.05.2017 г. относно предложение за приемане на наредбата, а на лист 152 от делото е представена Докладна записка на кмета на Община Самоков с изх.0800-55 от 16.04.2018 г. относно предложение за приемане на наредба за изменение и допълнение на Наредба за управление на боклуците на територията на Община Самоков. В докладната записка на кмета от 05.05.2017 г. за приемане на нова наредба за управление на отпадъци на територията на общината не са изложени подробни мотиви относно финансовата обезпеченост на проекта, очакваните финансови резултати и целите на наредбата, което се споделя и от настоящата касационна инстанция. Бланкетните и лишени от конкретност позовавания на Закона за управление на отпадъците не могат да бъдат аргумент в защита на изпълнение от страна на касатора на изискванията на чл. 28, ал.2 ЗНА. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят /вкл. и с промяната в нормативната уредба/, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС. Наредбата е отменена не заради обема на изложените в нея мотиви за приемането й, а заради липсата на конкретика в тях. В мотивите относно финансовата обезпеченост в докладната записка на кмета от 05.05.2017 г. се сочи, че за прилагането на наредбата ще е необходимо закупуването на съдове за биоотпадъци. В докладната записка от 16.04.2018 г. относно необходимостта от изменение на вече приетата наредба, в частта за финансова обезпеченост, се сочи единствено, че за предлаганите изменения в наредбата не са необходими финансови или други средства. Това изявление не отговаря на изискуемата мотивировка от финансова страна по смисъла на чл. 28, ал.2 т.3 и т.4 от ЗНА. Без да бъде направен съответният анализ не може да се твърди в мотивите, че във връзка с изменението няма да са необходими финансови и други средства. Споделят се мотивите на решението, според които - финансова обосновка като цяло липсва. Относно изискването за посочване на очакваните резултати от прилагането на наредбата също се установява лаконично споменаване в докладната записка от 05.05.2017 г. за приемане на нова наредба по-голям контрол върху образуването, изхвърлянето, третирането, депонирането и др. дейности, свързани с отпадъците. В докладната записка от 16.04.2018 г. за приемане на изменения и допълнения в приетата вече на 20.07.2017 г. наредба, пак е посочено дословно същото относно очакваните резултати от приеманото изменение и допълнение. Изменението на наредбата е наложено поради някакви конкретни причини. Действащата редакция на Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Самоков от 20.07.2017 г. до изменението й на 17.05.2018 г. е породила правни последици, които могат да бъдат преценени и да послужат като мотиви за обосноваване на изменението. Такива мотиви към проекта за изменението не са изготвяни. Това води до извода, че още при приемането на наредбата, за Общинския съвет не е било категорично ясно в детайли каква законова цел и резултати се преследва с нея. От изложеното по-горе се констатира липса на яснота и обоснованост на мотивите за приемане на процесната наредба, а това /като краен резултат/ не позволява заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще се отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос, заинтересованите лица потенциалните адресати и задължени субекти на Наредбата, не могат да ангажират и да формират информирана и критична позиция по проекта й.