Решение № 4672 от 20.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10523/2015 г.

Решение № 4672 от 20.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10523/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на юрисконсулт Евелина Найденова, в качеството й на процесуален представител на министъра на околната среда и водите, срещу решение № 6753 от 9.06.2015 г. по адм. дело № 3596 по описа за 2014 г. на Върховния административен съд, III отделение. С него по жалба на Петко Илиев Петков, Тодор Атанасов Тодоров, Ирина Янева Кирязова, Георги Христов Димов и Константин Георгиев Стаматов, в лично качество, жители на гр. Царево, "Сор" ООД и Национална асоциация "Българско Черноморие", е отменена заповед № РД-113 от 11.02.2014 г. на министъра на околната среда и водите. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушаване на материалния и процесуалния закони, което съставлява отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на друго по съществото на спора с отхвърляне на жалбата и присъждане на съдебни разноски. Ответната страна по касационната жалба - Петко Илиев Петков, Тодор Атанасов Тодоров, Ирина Янева Кирязова, Георги Христов Димов и Константин Георгиев Стаматов, в личното им качество, не ангажират становище по нея. Ответната страна по касационната жалба - "Сор" ООД оспорва същата като неоснователна чрез адв. Емил Ценов. Представя писмена защита и претендира присъждане на съдебни разноски. Ответната страна по касационната жалба - Сдружение с нестопанска цел Национална асоциация "Българско черноморие" не ангажира становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура прокурор Мери Найденова дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, I колегия, петчленен състав, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е основателна. Върховният административен съд, III отделение е бил сезиран с жалба от Петко Илиев Петков, Тодор Атанасов Тодоров, Ирина Янева Кирязова, Георги Христов Димов и Константин Георгиев Стаматов, в лично качество, жители на гр. Царево, и както и в качеството им на председател, зам. -председател, касиер и чл. на Инициативен комитет Царево, от "Сор" ООД, от Национална асоциация "Българско Черноморие" и от "Прайм Пропърти БГ" АДСИЦ срещу заповед № РД-113 от 11.02.2014 г. на министъра на околната среда и водите. Жалбите са оставени без разглеждане по отношение на посочените лица в качеството им на членове на Инициативен комитет Царево, както и тази на "Прайм Пропърти БГ " АДСИЦ, порад недопустимостта им, а производството по делото е било прекратено по отношение на тези жалбоподатели. Решението в тази част с характер на определение е влязло в сила. Решението в частта, в която е отменена оспорената заповед по жалбите на същите физически лица, но в личното им качество, както и от "Сор" ООД и Национална асоциация "Българско Черноморие", е предмет на касационен контрол. Обжалваната пред тричленния съдебен състав заповед № РД-113 от 11.02.2014 г. на министъра на околната среда и водите е издадена на основание чл. 160, ал. 1, във връзка с чл. 158, т. 3 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) и чл. 123, във връзка с чл. 121, ал. 2 и чл. 122, ал. 1, т. 2 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР). Както беше посочено е отменена с решението, което е предмет на контрол сега. С нея е наложена принудителна административна мярка - "спиране реализацията на ОУП на община Царево, област Бургас, одобрен със заповед № РД-02-14-776 от 13 август 2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството до провеждане на процедура по изменение на ОУП за цялата територия на община Царево, разрешено със заповед № РД-02-15-17 от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие, съвместена с изискващата се процедура по екологична оценка и, приключване на тези процедури с окончателни, влезли в законна сила актове по специалните закони". В производството по делото е взето предвид, че процесната заповед (заповед № РД-113 от 11.02.2014 г.) е издадена на основание чл. 160, ал. 1, във връзка с чл. 158, т. 3 от ЗООС и чл. 123, във връзка с чл. 121, ал. 2 и чл. 122, ал. 1, т. 2 от ЗБР. Това означава, че спирането е във връзка с провеждане на висяща процедура по изменение на ОУП за цялата територия на община Царево. Както беше посочено това изменение е разрешено със заповед № РД-02-15-17 от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие, съвместена с изискващата се процедура по екологична оценка, в т. ч. оценка за съвместимост с предмета и целите на опазване на защитените зони, включени в плана. Също така е констатирано, че с тази последна заповед № РД-02-15-17 от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие, на основание чл. 19, ал. 2 от Закона за устройство на Черноморското крайбрежие (ЗУЧК), чл. 124, ал. 2 от ЗУТ, във връзка с чл. 134, ал. 1, т. 1 от ЗУТ и § 2 от ДР на ЗУЧК, е разрешено изработване на проект за изменение на ОУП за цялата територия на община Царево и екологична оценка, одобрено е заданието за проектиране по чл. 124б, ал. 1 от ЗУТ и на основание чл. 136, ал. 6 от ЗУТ е спряно прилагането на ОУП. Както беше посочено, той е одобрен със заповед № РД-02-14-776 от 13.08.2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство. Тази заповед от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие е била предмет на съдебно обжалване, като е постановено определение № 6443 от 14.05.2014 г. по адм. дело № 2781 по описа за 2014 г. на Върховния административен съд, второ отделение. С него е прието, че съдебен контрол за законосъобразност и валидност на тази заповед е недопустим, поради изричната разпоредба на чл. 124б, ал. 4 от ЗУТ, в приложимата редакция (ДВ, бр. 82/2012 г.), която е такава от специалния закон - Закон за устройство на територията. Прието е също, че е недопустимо оспорването на заповедта и в частта, с която на основание чл. 136, ал. 6 от ЗУТ, е спряно прилагането на действащия ОУП, одобрен със заповедта от 13.08.2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство. Според този решаващ съдебен състав в случая не се касае за допуснато предварително изпълнение по реда на чл. 60 от АПК от административния орган или разпоредено от него правно действие, а е пресъздадена законовоуредената в чл. 135, ал. 6 от ЗУТ последица - спиране прилагането на действащите устройствени планове в частите, за които се отнасят мотивираните предписания по ал. 3 и ал. 5, т. е. прилагането на действащия ОУП спира по силата на закона. Това определение е оставено в сила с определение № 9381 от 4.07.2014 г. по адм. дело № 8551 по описа за 2014 г., на Върховния административен съд, II колегия, петчленен състав. Преценката за основателност на жалбата на посочените лица в качеството им на физически лица, на "Сор" ООД и на Национална асоциация "Българско Черноморие", направена от решаващия съдебен състав на ВАС, III отделение, срещу заповедта на министъра на околната среда под № РД-113 от 11.02.2014 г., се обосновава преди всичко с извод за постигане на желаната от административния орган, законово уредена цел, а именно спиране действието на Общия устройствен план (ОУП) на община Царево, област Бургас, с оглед на предотвратяване възможността да възникне непосредствена опасност за замърсяване или увреждане на околната среда или за увреждане на здравето или имуществото на хората. Това е станало с налагане на процесната принудителна мярка. Същевременно предотвратяване възможността за нарушаване на екологичното законодателство или отстраняване на вредни последици от това, може да бъде налице, само ако се изпълнява одобрения ОУП. Към датата на постановяване на процесната заповед това изпълнение е спряно на цялата територия на община Царево със заповедта от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие, която е влязла в сила като неподлежаща на обжалване. Наличието на такъв стабилен административен акт, с който се постига ефектът на процесната принудителна административна мярка, още повече, че е бил известен на същия този административен орган, прави тази мярка незаконосъобразна като противоречаща на материалния закон. Според съда това се изразява в липсата на материалноправните предпоставки за налагането й, понеже спреният ОУП няма как да създаде непосредствена опасност за замърсяване или увреждане на околната среда или за увреждане на здравето или имуществото на хората. Така съображенията на съда основно са две, а именно постигнатата цел на спиране действието на ОУП чрез издадената от министъра на министъра на регионалното развитие и обективната невъзможност да настъпят вредни последици по отношение на околната среда или хората от действието на ОУП, след като той не се изпълнява. Настоящият съдебен петчленен състав на Върховния административен съд намира, че обжалваното решение е неправилно постановено. Първото и основно съображение за това е свързано с преценка на компетентността на административния орган - министърът на околната среда и водите да спира реализацията на планове и проекти, което е уредено в специална норма, тази по чл. 122, ал. 1 от ЗБР, съпоставима с общата норма на чл. 135, ал. 6 от ЗУТ. Извод за такъв характер на правна разпоредба може да се обоснове и по отношение на нормата на чл. 158, т. 3 от ЗООС, другият специален закон. Преценката относно компетентността от своя страна се свърза с предмета на процесната заповед, а не само с кръга на обществените отношения, които регулират тези два закона (Закона за биологичното разнообразие и Закона за опазване на околната среда). Този предмет се явява второто основно съображение на настоящата инстанция при формирането на изводите й. Предметът на заповедта е налагане на принудителна административна мярка, която по своя характер е вид административна принуда. Същата е трайно квалифицирана като държавна принуда, която се използва в определени от закона случаи като крайно средство за осъществяване на различни правоотношения. Така с оглед на различността на правоотношенията които се регулират от посочените два специални закона, от тези регулирани от Закона за устройството на територията, при формирането на извод за правилността на съдебния акт или не, определящо се явава произнасянето по това дали съдът, който го е издал, е направил преценка на приложените от административния орган правни разпоредби. Обосноваването само със спиране действието на ОУП, чрез което на практика се предотвратява възможността за настъпване на вредни последици за природата и хората не се явява достатъчно. Това е и първият касационен довод в жалбата, а именно, че решаващият съдебен състав е допуснал нарушаване на материалния закон - чл. 82, ал. 1 и ал. 4 от ЗООС, според които норми екологичната оценка по чл. 81, ал. 1, т. 1 от с. закон следва да се съвмести изцяло с процедурата за изготвяне и одобряване на плана/програмата и завършва със становище или решение на компетентния орган. Конкретно не е съобразено, че заповедта от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие чрез която е разрешено изработване на проект за изменение на ОУП за цялата територия на община Царево и екологична оценка, одобрено е заданието за проектиране по чл. 124б, ал. 1 от ЗУТ и е спряно прилагането на ОУП, се съвместява с изискващите се процедури по екологична оценка и оценка за съвместимост. Както посочва и касаторът ефектът на спиране действието на ОУП чрез издаване на заповедта от 7.02.2014 г. не се покрива с целта на наложената принудителна административна мярка чрез процесната заповед - също спиране реализацията на ОУП, одобрен със заповедта от 13.08.2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Този извод следва от мотивите в самия оспорен административен акт и от данните по делото, а именно, че към датата на издаване на същия този акт липсва екологична оценка на плана, изискваща се съгласно чл. 81, ал. 1, т. 1 от ЗООС, в това число и оценка за съвместимост на плана, която съгласно чл. 31 от ЗБР се съвместява с процедурата по реда на глава шеста от ЗООС. Ноторен факт е, че към датата на издаване на процесната заповед на министъра на околната среда и водите заповед № РД-02-14-776 от 13.08.2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство е действаща в хипотезата на оттеглено становище по ЕО № 1-2 от 2008 г. на министъра на околната среда и водите, с което е съгласувано изменението на ОУП на община Царево, станало с тази последна заповед. Това е направено в производството по адм. дело № 12421 по описа за 2008 г. на ВАС, V отделение (протокол от 28.09.2009 г. за проведено открито съдебно заседание по това дело), по което в хронологична последователност са постановени определение № 7060 от 30.05.2009 г., отменено с определение № 9127 по адм. дело № 9127 по описа за 2009 г. на ВАС, II колегия, петчленен състав. В изпълнение на това определение е постановено решение № 15765 от 21.12.2009 г. от същия съдебен състав на пето отделение. Впоследствие по повод осъществен касационен контрол по реда на чл. 208 и сл. от АПК по адм. дело № 3673 по описа за 2010 г. на ВАС, II колегия, петчленен състав, това съдебно решение е обезсилено като недопустимо поради оттегляне на становище по ЕО № 1-2 от 2008 г. на министъра на околната среда и водите. Отделно от това следва да се посочи, че самата заповед от 13.08.2008 г. е била предмет на съдебен контрол по адм. дело № 14767 по описа за 2008 г. на ВАС, II отделение и адм. дело № 13729 по описа за 2013 г. на ВАС, II колегия, петчленен състав. Така посоченото становище на министъра на околната среда и водите, както и двата административни акта (заповед № РД-02-14-776 от 13.08.2008 г. и заповед № РД-02-15-17 от 7.02.2014 г.) на министъра на регионалното развитие и благоустройството и на регионалното развитие са били предмет на съдебен контрол и по тях има произнасяне относно характеристиката им и подлежат ли на такъв контрол. Именно това обстоятелство на липса на екологична оценка, съвместна с оценка за съвместимост на ОУП не е било правилно преценено от решаващия съдебен състав и както твърди касаторът то съставлява самостоятелно основание за налагане на принудителна административна мярка по реда на специалните закони, а именно ЗООС и ЗБР, независимо от основанията за спиране на ОУП по реда на ЗУТ - чл. 135, ал. 6 от ЗУТ. На последното правно основание се е позовал другия административен орган - министърът на регионалното развитие при постановяване на обсъжданата предшестваща по време заповед № РД-02-15-17 от 7.02.2014 г. След като по реда на ЗУТ е допуснато изработване изменение на ОУП за цялата територия на община Царево, то е налице забрана за прилагане на действащия план чрез спирането му по силата на закона и не могат да се извършат тези мероприятия, които в зависимост от новите предвиждания на проекта се засягат. Както беше посочено по-горе спирането на реализацията на ОУП, одобрен със № РД-02-15-17 от 7.02.2014 г., което е направено с процесната заповед имат за цел постигане на съответствие на процедурата по изменение на ОУП на община Царево с изискванията на екологичното законодателство. Това е конкретно формулираната от касатора защитна теза, която изцяло се приема от настоящия съдебен състав. В същата тази заповед от 11.02.2014 г. изрично е посочен срокът на действие на принудителната мярка - до провеждане на процедура по изменение на ОУП на община Царево, разрешено със заповедта от 7.02.2014 г. на министъра на регионалното развитие, съвместена с изискващите се процедури по екологична оценка и оценка за съвместимост и приключване на тези процедури с окончателни, влезли в законна сила актове. Налице е материалноправната предпоставка за налагане на ПАМ по чл. 158, т. 3 от ЗООС и чл. 122, ал. 1, т. 2 от ЗБР, поради което и процесната заповед се явява материално законосъобразна. Другото основно касационно възражение за неправилност на съдебното решение се обосновава отново със същия този ноторен факт на оттеглено становище на министъра на околната среда и водите по екологична оценка, съответна на оценка за съвместимост. Липсата на становище на този орган обосновава и възникването на непосредствена опасност за замърсяване или увреждане на околната среда или за увреждане на здравето или имуществото на хората. Процедурата по ЕО на планове и програми е превантивен инструмент за оценяване на евентуалните значителни въздействия върху околната среда в резултат на прилагането на планове и програми от национално, регионално и местно равнище. Конкретно действието на ОУП предполага големи територии да бъдат урегулирани и върху тях да се извършва строителство, което без екологична оценка, съответна на оценка за съвместимост може да доведе до значителни вреди, още повече, че в границите на община Царево изцяло или отчасти попадат защитени зони от екологичната мрежа Натура 2000, по който факт няма спор. Поради спецификата на обществените отношения, които регулират тези два закона (ЗООС и ЗБР) следва да се отчете, че налагането на ПАМ се обосновава не само при констатирано нарушаване на правилата и нормите, които те съдържат, но и при данни за съществуваща опасност от увреждане на околната среда. По изложените съображения обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено и понеже спорът е изяснен от фактическа страна следва да се постанови решение по съществото му, като се отхвърли жалбата срещу оспорения административен акт като неоснователна. При този изход от спора на касатора следва да се присъдят съдебни разноски на основание чл. 143 от АПК и чл. 8 от Наредба № 1/9.07.2004 г. на ВАС за минималните размери на адвокатски възнаграждения в размер на 600.00 лв. Съобразно изложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, I колегия, петчленен състав