Решение № 9844 от 17.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12283/2019 г.

Решение № 9844 от 17.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12283/2019 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. срещу Решение № 36 от 08.08.2019 г. на Административен съд - Русе, постановено по административно дело № 383/2019 г. С обжалваното съдебно решение е отменено Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане №BG05 M90 P001-4. 001-002/6 от 27.05.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. В ЧАСТТА по т. 2. 1, т. 2. 2 и т. 2. 4, с която не са верифицирани разходи в размер на 11 093, 56 лв. по бюджетен ред 1. 1. "Разходи за трудови и други възнаграждения"; 342, 27 лв. по бюджетен ред 1. 4. "Разходи за командировки на лицата, получаващи възнаграждение по т. 1. 1. и 3 840, 00 лв. по бюджетен ред 5. 5. "Разходи, произтичащи от договори за изработка/услуга". Касационният жалбоподател твърди неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за неправилен извода на съда, че актът не съдържа правни и фактически основания съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Видно от съдържанието на оспореното решение, в последното са посочени като правно основание освен разпоредбата на чл. 62, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) и разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Неправилно е определен и предметът на спора. Материалната компетентност да прецени законосъобразността на даден разход, е предоставена на ръководителя на УО по силата на чл. 62 ЗУСЕСИФ. В процеса на верификация са представени два трудови договора, подписани за работодател от различни лица, като единият от тях не е обявен в НАП, каквото е изричното изискване на чл. 62, ал. 3 от Кодекса на труда (КТ). Не е обявен именно договорът, който би доказал допустимостта на разходите за М. З. Незаконосъобразността на трудовия договор, сключен от М. З. като работодател и служител едновременно, е установена с друг, влязъл в сила административен акт – Решение за верификация по искане за междинно плащане №BG05 M90 P001-4. 001-002/5 от 02.10.2018 г. Иска се отмяна на съдебното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата. Претендират се разноски за две съдебни инстанции. В съдебно заседание касаторът се представлява от служител с юридическо образование Д. Д. Ответникът – Община Борово, изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Споделят се изводите на първоинстанционния съд за липса на правни основания в обжалвания административен акт. По отношение действителността на представените трудови договори, органът е пренебрегнал разпоредбата на чл. 74, ал. 3 КТ. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за обезсилване на съдебното решение в частта, с която е отменен оспорвания административен акт по т. 2. 4, в частта за сумата над 2608 лв. и основателност на касационната жалба в останалата й част. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна по следните съображения: В първоинстанционното производство е установено следното: Община Борово е бенефициер по сключен административен договор с ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДПБФП) с регистрационен №BG05 М90 P001-4. 001-0002-C01, по проект "Иновативни подходи за предприемачество и стартиране на самостоятелна заетост в Община Борово", по процедура чрез подбор на проектни приложения по приоритетна ос 4, операция BG05 M90 P001 "Транснационални и Дунавски партньорства за заетост и растеж" на ОПРЧР (Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси") 2014-2020. Бенефициерът е направил искане за окончателно плащане № 3 с представен пакет от изискуеми отчетни документи, чрез ИСУН 2020, с отчетен период 13.03.2018 - 31.12.2018 г., с обща стойност на постъпилото искане за плащане 134 368, 18 лева и обща стойност на отчетените за периода разходи 135 576, 01 лева. Установено е, че М. З. работи по два трудови договора -трудов договор сключен на 31.01.2018 г., на основание чл. 68, ал. 1, т. 2 КТ (подписан за работодателя от М. З. – л. 25 от делото), и по трудов договор сключен на 16.03.2018 г., на основание чл. 110, във вр. чл. 68, ал. 1, т. 2 КТ (подписан за работодателя от М. З. – л. 36 от делото). По делото са представени длъжностна характеристика за длъжността "експерт" по трудов договор от 16.03.2018 г., справка по чл. 62, ал. 5 КТ ведно с уведомление, протокол за извършена работа по трудов договор от 16.03.2018 г. и длъжностна характеристика за длъжността "експерт, бизнес развитие", както и по трудов договор от 31.01.2018 г., справка по чл. 62, ал. 5 КТ, ведно с уведомление, молба за прекратяване на трудовото правоотношение, считано от 08.10.2018 г., заповед за прекратяване на трудовото правоотношение. По отношение на лицето М. З. съществуват два сключени трудови договора – един от 31.01.2018 г. и един от 16.03.2018 г. Посочените трудови договори, са представени два пъти на УО – веднъж с направеното искане за междинно плащане и веднъж с направеното искане за окончателно плащане. Не се спори от жалбоподателя, че решение по искане за верификация на междинно плащане от 02.10.2018 г. е влязло в сила и същото не е обжалвано, както и че в него е отказано верифициране на разходите по отношение на сключени трудови договор за "работодател" и за "работник" от лицето М. З., с мотив от управляващия орган, че е приложен трудов договор между Клуб "Отворено общество- Русе" (работодател) и М. З. (служител) подписан от М. З., в качеството й на "работодател", както и по отношение на лицето Д. Я. – коригиран процент прослужено време. В решението на органа от 02.10.2018 г. са изложени подробни мотиви във връзка с отказа за верификация, по отношение на лицето М. З., че тя се явява лице, което полага труд в изпълнение на трудовите си задължения, не може да се намира в служебна зависимост от самото себе си, т. е. да сключва трудов договор "сам със себе си", което представлява нарушение на националното законодателство – Кодекса на труда, така и за лицето Д. Я. Двата трудови договора с М. З. са подписани отново със същите дати - 31.01.2018 г. и 16.03.2018 г. и изпратени на органа с искане за окончателно плащане, като този път за "работодател" подписът е положен от член на УС на сдружението – М. П., изрично упълномощена от УС на Сдружение "Клуб Отворено общество - Русе". След извършената проверка на документи административният орган е издал оспореното решение, с което верифицира разходи на определена стойност и отказва верификация на разходи на стойност 17 179, 91 лева, от които 14 043. 83 лева по т. 2. 1, 2. 2 и 2. 4. Административният орган не верифицира "11 093, 56 лева предявените разходи за възнаграждения и осигуровки" за М. З., като в тази сума са включени и неверифицирани по отношение на Д. Я. "разходи за допълнително възнаграждение за трудов стаж и професионален опит". Като за лицето Д. Я. (за нея не е уточнена сумата) с мотива, че допълнителното трудово възнаграждение за трудов стаж и професионален опит се заплаща за действително отработено време, а при непълно работно време – по всеки отделен трудов договор, а за М. З., тъй като счита че са налични два трудови договора с идентично съдържание, подписани с различни лица за "работодател", както и че при направената служебна проверка в НАП е установено, че за лицето няма регистрирани два трудови договора, както и няма прекратяване. Изтъква съображения, че УО не придобива увереност относно достоверността на представените документи. Административният орган не верифицира "разходи за командировки" на М. З., поради неверифициране на разходите по трудово правоотношение, като не верифицира 2 608 лева повторно предявени разходи към "договор за транспорт и настаняване за 6 лица участвали в работно посещение", между които и М. З., поради неверифициране на разходите по трудово правоотношение с М. З. При така установената фактическа обстановка, от правна страна съдът е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на изискването за форма и съдържание на акта и на материалния закон. Съдът е счел, че актът не съдържа задължителните елементи по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а именно съдържа кратки фактически основания, но не и правните основания, въз основа на които е отказано верифициране на разходи. В мотивите на акта е посочено единствено правното основание на чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Решаващият съд е приел, че управляващият орган не е изпълнил задължението си, произтичащо от разпоредбата на чл. 74, ал. 3 от КТ, като липсват доказателства в тази насока. При липсата на влязъл в сила съдебен акт, който да обяви недействителност на сключения трудов договор, решението на ръководителя на Управляващия орган е незаконосъобразно. По отношение неверифицираните разходи за допълнително възнаграждение за трудов стаж на Д. Я., съдът е приел, че тъй като са посочени в общата графа за трудови възнаграждения с тези на М. З. в размер на 11 093, 56 лева, а не са поотделно, то както за съда, така и за бенефициера остава неизяснена каква точно е неверифицираната сума по отношение на всяко едно от лицата. По изложените съображения съдът е отменил обжалваното решение в частта му по т. 2. 1, т. 2. 2 и т. 2. 4, изпратил е преписката на административния орган за ново произнасяне в тази част и е присъдил разноски с оглед изхода на спора. С оглед разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК, съдът следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на съдебното решение с материалния закон. На стр. 1 от жалбата, подадена до първоинстанционният съд, изрично е отбелязано, че се оспорва Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане №BG05 M90 P001-4. 001-002/6 от 27.05.2019 г. в частта му по т. 2. 4. относно отказ за верификация на разходи за транспорт и настаняване на М. З. (във вероятен размер 2 608 лв.), като всички доводи на жалбоподателя са в тази насока. С т. 2. 4. от обжалвания административен акт е отказана верификация на 3 840, 00 лв. по бюджетен ред 5. 5. "Разходи, произтичащи от договори за изработка/услуга", от които: 2 608, 00 лв. повторно предявени разходи към договор за транспорт и настаняване на 6 лица участвали в работно посещение (фактура № 0000000042 и № 0000000043), на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Не се верифицират разходите за М. З. поради неверифициране на разходите по трудово правоотношение; 150 лв. – за осигуряване на зала от заявка 05 (за гр. Борово) и 1 082, 00 лв., на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във връзка с раздел 6 от Приложение I Формуляр за кандидатстване от административния договор. Превишен е максималният размер на сумата по съответното бюджетно перо. Като е отменил изцяло акта в частта му по т. 2. 4., а не само в частта й за сумата до 2 608, 00 лева и е върнал преписката в тази й част, първоинстанционният съд е постановил недопустим съдебен акт. Съдът се произнесъл въпреки липсата на надлежно упражнено право на жалба, т. е. произнесъл се е свръх петитум. Това произнасяне винаги е недопустимо и касационната инстанция следва да обезсили решението и прекрати производството в тази му част. В останалата, допустима част, решението е правилно. В оспорвания административен акт, в частта му по т. 2. 1. относно М. З., т. 2. 2. и т. 2. 4. в частта за сумата до 2 608, 00 лв., както правилно сочи касаторът, като правно основание да не се верифицират разходи, е посочена разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, съгласно която разходите се считат за допустими, ако са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. В случая, в посочените части от обжалвания административен акт, органът не е посочил коя разпоредба от приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство е нарушена, за да бъде определен разходът като недопустим. Следователно, административният акт, в тази му част, няма годно правно основание, въз основа на което органът е отказал верификация на процесните разходи. Липсата на правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи, е порок който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Липсата на правно основание не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Той може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. В случая липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, тъй като не е налице пълна липса на правни основания, за да се приеме, че е нарушено изискването за форма на акта по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а сочените за правни основания разпоредби не са годни да постигнат разпореденото. Тези пропуски в съдържанието на оспореното решение са съществени и обуславят неговата отмяна само на това основание. Неправилно административният орган е приел, че с предходния отказ за верификация, който е влязъл в сила, незаконосъобразността на трудовия договор, сключен от М. З. като работодател и служител едновременно, е установена. Както правилно сочи съдът в съответствие с чл. 74, ал. 3 КТ, в случаите, когато контролен или друг компетентен орган сметне, че трудовият договор е недействителен на някое от основанията, посочени в ал. 1, той незабавно сезира съда, за да се произнесе по действителността на трудовия договор, като трудовият договор се обявява за недействителен от съда по реда на глава осемнадесета - чл. 74, ал. 2, изр. първо КТ. Предходният влязъл в сила административен акт е неотносим към настоящия спор, тъй като трудовите договори, подписани от М. П. са представени именно във връзка с указанията на административния орган. Правилно първоинстанционният съд е приел, че тези указания не са съответствали със закона, тъй като още първия път са били представени трудови договори в писмена форма, съдържащи подписи на страните и уредба на елементите на трудовото правоотношение. Нещо повече, Върховния касационен съд в практиката си приема, че неподписването на трудовия договор от една от страните не води до неговата недействителност, тъй като този порок може да се отстрани по всяко време (в този смисъл Решение № 21 от 23.02.2012 г. на ВКС по гр. д. № 595/2011 г., III г. о., ГК, Решение № 1214 от 20.03.1995 г. на ВКС по гр. д. № 747/94 г., III г. о.). Следователно, подписаните от М. П. трудови договори не са различни от първоначално представените, а валидират волята на работодателя, която е останала неясна за административния орган. Ето защо няма как тези договори отново да бъдат регистрирани в НАП, в каквато насока са доводите на касатора. В частта от акта по т. 2. 1, по отношение на неверифицираните изплатени суми за процент прослужено време на Д. Я., е посочена нарушената норма от българското законодателство – чл. 12, ал. 8 от Наредбата за структурата и организацията на работната заплата (НСОРЗ), съгласно която допълнителното трудово възнаграждение за трудов стаж и професионален опит се заплаща за действително отработено време в рамките на съответната месечна продължителност на работното време само по основното трудово правоотношение, а при непълно работно време - по всеки отделен трудов договор, до допълването им до съответната месечна продължителност на работното време. Не става ясно обаче, каква част от общия размер на неверифицираните средства, посочени в т. 2. 1. - в общ размер от 11 093, 56 лв., се отнася за тази част от оспорваното решение и както правилно приема решаващият съд, както за съда, така и за бенефициера остава неизяснена каква точно е неверифицираната изплатена сума за процент прослужено време на Д. Я. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение