Решение № 7834 от 20.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10926/2016 г.

Решение № 7834 от 20.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10926/2016 г., V о., докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК. Образувано е по жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Главна инспекция на труда" срещу решение № 80 от 11.08.2016 г. по адм. д. № 65/2015 г. на Административен съд Л., с което е отменена негова заповед № ЧР-83/16.02.2015 г. за прекратяване на служебното правоотношение на К. Н. С. като директор на Дирекция "Инспекция по труда" със седалище Л., към Главна дирекция "Инспектиране на труда" в ИА "Главна инспекция по труда", считано от 17.02.2015 г., на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл., поради получаване от държавния служител на възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността. Излагат се касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, за нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Съдът не посочил законосъобразно ли е прието в административния акт, че държавният служител не е изпълнил преобладаващата част от целите заложени в индивидуалния работен план. Счита, че неправилно съдът приел, че не могат да се различават мотивите на оценяващия ръководител в различни етапи от процедурата по оценяване на държавния служител. Към 16.07.2014 г. оценяващият ръководител не установил, че се извършват по- малко проверки за периода, пропорционално на заложените 180 за годината и при положение, че до 16.07.2014 г. са извършили проверки пропорционални по брой, възможно е за останали шест месеца да са извършили по-малко от 180 проверки за годината. Същото се отнася и за цел 3, по която през 2014 г. е следвало да се извършат проверки в 14 рискови предприятия, дори и към момента на извършване на проверката към 16.07.2014 г. предвидената цел да се е изпълнявала. Относно цел № 4- извършване на 30 % последващи проверки от общия брой - от представените протоколи може да се установи, че към момента на междинната среща не е било необходимо да се вземат мерки по отношение на този показател за оценка. По отношение на цел № 6 държавният служител към 16.07.2014 г. участвал във всички пресконференции, не е участвал в проведените конференции след м. септември 2014 г. до края на годината, общо в три пресконференции. Ответната страна е представила писмен отговор. Претендира разноски. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна. За да отмени оспорения акт съдът е приел, че представеният формуляр за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и контролни функции /приложение № 2/ независимо, че формално регистрира съобразяване с трите етапа от процедурата, не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на оценявания служител. Като най-съществено нарушение е отчетено констатираното противоречие с коментара на оценяващия ръководител при междинната среща на 16.07.2014 г. и определената крайна годишна оценка, тъй като обратът в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата не е обоснован. Съдът посочил, че видно от формуляра за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и контролни функции /приложение № 2/, при междинната среща на 16.07.2014 г. коментарът на оценяващия ръководител е положителен. Отбелязано е, че г-н С. изпълнява целите от работния план. На междинната среща са направени единствено препоръки относно административнонаказателната дейност на Дирекция "ИТ" - Л., неотносими към индивидуалния работен план, който съдържа шест цели, но нито една от тях не е относно административнонаказателната дейност. Освен, че не съответства на поставените шест цели в индивидуалният работен план, коментарът на оценяващия ръководител при междинната среща е да предприеме мерки относно взискателността на инспекторите по труда за повишаване на констатираните нарушения и съставените АУАН. Неправилно констатацията относно административнонаказателната дейност на Дирекция "ИТ" - Л. е послужила като мотив на оценяващия ръководител за определяне на годишната оценка. Мотивите във формуляра в тази насока са: "Съставени са общо от ДИТ - Л. 180 акта за установени административни нарушения. Относителният дял на съставените АУАН през 2014 г. в сравнение със същия период на 2013 г. намалява с 33 %. Средният брой на установените нарушения за един акт е 32,6 при 25,0 средно за страната. Занижена е взискателността на инспекторите от ДИТ Л. относно съставените АУАН. Средният размер на наложената глоба е 895 при 1230 средно за страната". Съдът изложил съображения, че подобни цели /брой АУАН, брой констатирани нарушения с един АУАН, размер на налагани санкции/ не са поставяни в индивидуалния работен план, поради което не могат да се сочат и коментират както на етап междинна среща, така и на етап заключителна среща и определяне на годишна оценка. От друга страна тази коментари на оценяващия ръководител не отговарят и на изискванията на чл. 18, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация и чл. 76, ал. 6 и ал. 7 от ЗДСл. Неправилно е да се съпоставя броя на констатираните административни нарушения в О. Л. с тези в други области предвид спецификата на всеки район. При проведената междинна среща на 16.07.2014 г. не е отчетено от оценяващия ръководител неизпълнение на някоя от поставените с индивидуалния работен план цели, поради което е необосновано при определяне на крайната оценка след около 6 месеца да се постави най-ниска годишна оценка. Няма доказателства дадената крайна оценка да обхваща целия атестиран период, както и да съответства на всяка от шестте поставени цели с индивидуалния работен план. На междинната среща не са констатирани конкретни препоръки относно неизпълнение на н целите на индивидуалния работен план, нарушени са разпоредбите на чл. 8, ал. 1, т. 2, чл. 12, чл. 13 и чл. 18 от Наредбата. Съдът изложил мотиви, че заключителната среща и оформянето на крайната обща оценка е проведено формално. Оценяващият ръководител не поискал мнение за работата на оценявания от други служители и мнението на външни потребители. /чл. 18, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата/. Контролиращият ръководител също подходил формално, като не потърсил допълнителна информация от оценяващия ръководител и допълнително мнение от други служители. /съгласно чл. 21, ал. 1 от Наредбата/. Съдът намерил за основателно възражението на оспорващия, че незаконосъобразно в мотивите на оценяващия ръководител за определяне на най-ниската годишна оценка се сочи нарушение на заповед № З-0318/1.10.2012 г., тъй като евентуално нарушение би представлявало основание за ангажиране на дисциплинарна отговорност на служителя. Незаконосъобразно е да се смесва фактическият състав по чл. 107, ал. 2 /посочен като правно основание за прекратяване на служебното правоотношение в оспорената заповед/ с този за дисциплинарната отговорност на служителите. Отделно установено е по делото, вкл. с гласни доказателства, че не е налице нарушение на посочената заповед, тъй като проверка на "К. Б. М." на 16.09.2014 г. в гр. Л. е извършена от двама инспектори при ДИТ - Л.. Съдът направил извод, че посочените нарушения на Наредбата в своята цялост са съществени, тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и компетентно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван, с оглед обективно установени факти и обстоятелства - не отразява изпълнението на целите и задачите, както и професионалните компетентности на служителя за целия период на оценяване. Съдът отменил заповедта с мотиви, че при липса на доказателства, че нормативно установената процедура за атестация на държавните служители е спазена, изготвената с формуляр /Приложение № 2/ оценка не може да бъде материалноправно основание за постановяване на заповед с посоченото правно основание - чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Решението е правилно като правен резултат. Правилно е прието от съда, че при междинната проверка на 16.07.2014 г. не е установено неизпълнение на работния план, посочено е, че държавният служител изпълнява целите си по работния план. Препоръчано е да предприеме мерки относно взискателността на инспекторите по труда към Д ИТ Л. за повишаване на констатираните нарушения и съставените АУАН. Поставената годишна оценка за неприемливо изпълнение е въз основа на неизпълнени четири от шестте поставени цели в ИРП от страна на служителя. Изпълнението и на четирите поставени цели е свързано с преценка на годишна база: Цел № 1 - да се извършват не по-малко от 180 проверки от един инспектор през 2014 г., Цел № 3- да се извършват проверки в рисковите предприятия, съгласно утвърдения график за 2014 г., Цел № 4 - да се извършват 30 % последващи проверки от общия брой за 2014 г., Цел № 6 - да участва в съвместните пресконференции с Д БТ, Д СП и A3. I. В коментара на контролиращия ръководител по мотивите за обжалване на оценката е посочено: Неизпълнение на цел 1: трима инспектори от Д ИТ Л. не са достигнал нормата от 180 проверки - Е. И.-179 проверки; М. М. - 120 проверки и Г. В. -83 проверки. Неизпълнение на цел 3 и Неизпълнение на цел 4: Не са направени последващи проверки веднага след изтичане на сроковете на дадените предписания в проверените рискови производства и дейности. Не е извършен последващ контрол в предприятията, в т. ч. и рискови производства и дейности, извършващи дейности с повишен риск за здравето и живота на работещите, в които са установени повече от 4 нарушения. Липсата на последващ контрол в предприятията по т. 3 от индивидуалния работен план води до извод за намаляване на качеството при осъществяване на контролната дейност. В предприятия допуснали повече нарушения на трудовото законодателство не е осъществен последващ контрол /ЕТ "Т. - С. С.", "А. 2" ООД и др./ Не е организирал последваща проверка и в "С. П." ЕАД - Я., за неизплатените заплати на служителите в предприятието въпреки, че срокът за изпълнение на предписанието е изтекъл на 1.12.2014 г. Неизпълнение на цел 6: От месец септември 2014 г. до 31.12.2014 г. г-н С. не е участвал в съвместните пресконференции с АЗ и АСП и не е запознал медиите и обществеността с резултатите от инспекционната дейност. Относителният дял на съставените АУАН през 2014 г. в сравнение със същия период на 2013 г. намалява с 33 %. II. В жалбата до административния съд държавният служител сочи, че броят на последващите проверки според приетото от оценяващият ръководител е 448. Съпоставено в проценти, каквото е изискването на работния план, с общия брой на 1480 проверки за 2014 г., този факт сочи преизпълнение на т. 4 от индивидуалния план, т. е. над 30 % последващи проверки. Оценяващия орган е приел, че общия брой проверки, извършени от повечето от служителите на Д "ИТ" със седалище Л. е 180 и над 180 и относно служителя, който показал резултати, по-ниски от планираните 180 проверки годишно на оценяващия орган е предоставен годишния план за инспекционна дейност на дирекцията Л., утвърден от ИД на ГИТ съгласно който, норматива за този служител поради преназначаване е 120 проверки и този брой е постигнат. Оценяващия ръководител приел доклад във връзка с оценяването, подробно разкриващ дейността на инспекторите от Д "ИТ" със седалище Л., със следните данни: "От 9 служители с инспекторски права в Д "ИТ" Л., четирима са извършили над 180 проверки за 2014 г, двама са извършили по 180 проверки, един - 179, а преназначените инспектори М. М. -120 проверки (при норматив 120 проверки) и Г. В. - 83 проверки (при норматив 80 проверки)". При планирани всичко за годината 1460 проверки са извършени 1480, което е с 20 над годишната задача. От април 2014 г. до декември 2014 г. се е провело едно заседание на Областния съвет по труда и Директора на Д "ИТ" със седалище в Л. и служителят е присъствал на него, за което е представен протокол от заседанието на съвета. III. В становището на органа по назначаването по жалбата подадена пред съда е посочено, че в точка първа от работния план е заложена цел свързана с организация и контрол върху инспекторите по труда за извършване на не по-малко от 180 проверки годишно. Трима от общо девет инспектори в Д "ИТ" Л. са извършили по-малко от 180 проверки за 2014 г.: Е. И. - 179 проверки; М. М. - 120 проверки и Г. В. - 83 проверки. От справката в информационната система на ИА ГИТ се установяват 14 броя извършени проверки в рискови производства, като само в едно от предприятията е извършен последващ контрол. Извършените проверки за изпълнение на дадени предписания са под заложените 30 %. В посочената електронна информационна система фиктивно са отбелязвани проверките като последващи. При внимателен преглед на всички протоколи, които са отбелязани в системата АСИАК като последващи се установява, че не са извършвани по повод проверка да дени задължителни предписания. Цел № 6 е свързана с участие съвместни пресконференции с Д БТ, Д СП и A3 за запознаване на медиите и обществеността с резултатите от инспекционната дейност и важни промени в нормативната уредба. За критерий на изпълнението са определени копия от публикации в медиите. В периода от месец септември 2014 г. до 31.12.2014 г. оценяваният служител не участвал в съвместни пресконференции с посочените институции, като такива са извършвани от тях. Органът по назначаването посочил, че от заложените седем цели пълно неизпълнение се отчита по отношение на четири, което отговаря на хипотезата на неизпълнение на преобладаващата част от задълженията си на нивото на изискванията за обем, качество и срокове. IV. Според касационния жалбоподател оценяващият ръководител във формуляра за оценка посочил по отношение на цел № 4, че през 2014 г. са извършени общо 1480 проверки, като 448 от тях са проверки за изпълнение на дадените предписания или по-малко от заложените в цел № - 30 % последващи проверки, броят на извършените проверки през 2014 г. от страна на инспекторите, четирима са извършили над 180 проверки, двама инспектори са достигнали норматива от 180 проверки и един инспектор не е го е достигнал и че от месец септември 2014 г. служителят не е участвал в съвместни пресконференции с Д БТ, Д СП и A3. Излага доводи, че контролиращият ръководител има право, но не и задължение да изиска допълнителна информация и аргументация за оценките, както и да поиска допълнително мнение на други служители за работата на оценявания. В случая не е било необходимо тъй като оценяването е извършено въз основа на официални данни за резултатите на дирекцията, поради което неизползването на правото по чл. 21 от Наредбата не довело да незаконосъобразност на оценката. V. Установява се, че държавният служител е посочил обективни причини за неизпълнението на двама от инспекторите за изискането на 180 проверки годишно, те са спазили индивидуалния си норматив, на които доводи оценяващият и контролиращият ръководител не са отговорили, следователно не е налице изпълнение на тази цел 1 заложена в работния план. Държавният служител е посочил във възражението си за оценка относно проверките в рисковите предприятия, че съгласно утвърдения график за 2014 г. от планираните 14 броя проверки са извършени 15 броя проверки. Доводите на органа по назначаването пред съда, че е извършена една проверка в рисковите предприятия, касае последващи проверки, а не планираните проверки и не е определено като критерий по посочената цел 3. Относно изискването на 30 % последващи проверки, от посочените бройки е видно, че на брой този процент е спазен, общо 1480 проверки, като 448 от тях проверки за изпълнение на дадените предписания, съотношението между посочените цифри е 30 % и във формуляра за оценка не е посочено неизпълнение 30 %, а че не е извършен последващ контрол в три предприятия, в които е установено повече от 4 нарушения. Доводите на органа по назначаването пред съда, че част от протоколите не са отразявали последващи проверки може да са вярни, но не са доказани. В мотивите на оценяващият ръководител не е посочено неизпълнение на цел 4. Относно изискването за участие в пресконференции, не е установено пълно неизпълнение на цел 6, тъй като е безспорно, че държавният служител е участвал в пресконференция през м. септември 2014 г. Данните от инспекционната дейност са, че е участвал в едно заседание на Областния съвет по труд /ОСУТ/ за 6-те месеца на 2014 г. и друго заседание не е имало. Жалбоподателят пред съда е твърдял, че РД "АЗ", който кани Д "ИТ" Л. по електронната поща на инспекцията след август 2014 г. е престанала да организира пресконференции. Органът по назначаването не е доказал друго. Следователно не са установени обстоятелствата, на които оценяващият и контролиращия ръководител са основали оценката си. Съгласно чл. 18, ал. 1 от Наредбата оценката следва да почива на обективно установими факти. Тъй като пред съда не е доказано наличието на обстоятелствата, послужили като основание за даване на незадоволителна оценка на държавния служител, правилно като краен резултат заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е била отменена. Оценките на оценяващият ръководител и на контролиращият ръководител не са формални, изложени са конкретни мотиви. Правилно е прието от съда, че препоръките в междинната оценка не съответстват на задачите в работния план, както и изводите в оценката на оценяващия ръководител относно занижаване на административнонаказателната дейност, след като не е поставяна и не може да се поставя задача за брой на издадени актове за установяване на административно нарушение и за брой на издадени наказателни постановления, както може да се поставя изискване за броя на извършените проверки. Този мотив на оценяващия ръководител, който не се основава на работния план, се е отразил на крайната оценка, поради което правилно е прието от съда, че това е довело до незаконосъобразност на крайната оценка. Може да се иска повишаване на взискателността към инспекторите в междинната оценка, но не е посочено нарушение на работния план от държавния служител. Оценката на крайния етап може да е различна от оценката на междинния етап, но трябва да се мотивира с обективни факти заложени в индивидуалния план. В работния план не е заложено да се извършват последващи проверки в предприятия с повече нарушения, което е констатирано от оценяващия ръководител, а че ще се се извършват 30 % последващи проверки от общия брой за 2014 г., за което нарушение не е констатирано. Правилно е прието от съда, че нарушението на заповед може да доведе до дисциплинарна отговорност, а не и да даде отражение на оценката на служителя и че това нарушение не е доказано. Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение