Решение № 38 от 3.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11000/2016 г.

Решение № 38 от 3.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11000/2016 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Амбулатория за първична извънболнична медицинска помощ - групова практика - П. М." ООД, ЕИК *********, подадена от пълномощника адвокат Ж. Д., против решение № 1633 от 19.07.2016 г., постановено по административно дело № 3906/2014 г. по описа на Административен съд - В., с което е: 1) отхвърлена жалбата на "Амбулатория за първична извънболнична медицинска помощ - групова практика - П. М." ООД против писмена покана изх. № 29-05-7560/18.11.2014 г. на директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) - В., с която дружеството е поканено на основание чл. 76, ал. 1 от ЗЗО (Закона за здравното осигуряване) да заплати доброволно неправомерно заплатената от РЗОК сума в размер на 573.06 лв.; 2) осъден жалбоподателят да заплати на РЗОК - В. юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лв. Касаторът навежда доводи, че решението е постановено в нарушение на материалния закон и съдопроизводствените правила, и е необосновано (касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК). Исканията му са съдебният акт да се отмени като неправилен и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд или да бъде постановено решение по съществото на спора, като се отмени потвърдената с него писмена покана. Претендира и присъждане на направените съдебно-деловодни разноски за двете инстанции. Ответникът по касация - директорът на Районна здравноосигурителна каса - В., действащ чрез пълномощника главен юрисконсулт П. И.-С., писмено възразява срещу касационната жалба и аргументира теза за нейната неоснователност и правилност на атакуваното с нея съдебно решението, като моли жалбата да бъде отхвърлена, а решението на съда да се остави в сила. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното с нея решение, за което предлага да бъде потвърдено. Върховният административен съд в настоящия тричленен състав на шесто отделение счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество по реда на чл. 218 от АПК на основанията, посочени в нея, и след проверка на решението за валидност и допустимост, касационната жалба е неоснователна. Проверяваното съдебно решение не страда от твърдяните от касатора пороци, обуславящи наличието на отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Писмената покана, предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд - В. по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 76а, ал. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), обективира волеизявление за възстановяване на суми, представляващи превишение от изпълнителя на медицинска помощ (ИМП) на определените стойности на назначаваните медико-диагностични дейности (бл. МЗ-НЗОК № 4) извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране (съгласно чл. 39 от индивидуалния договор между страните) за второто тримесечие на 2014 г., в размер на 573.06 лв. Решението на Варненския административен съд, с което жалбата до него не е уважена, е постановено при правилно тълкуване и прилагане на материалния закон и обоснована преценка на събраните по делото писмени доказателства. Аргументите на касатора за противното не могат да бъдат споделени. Първоинстанционният съд е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, и е извел правилни изводи, които се възприемат и от касационната инстанция. Атакуваният съдебен акт се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения. Правилно на база събраните доказателства в оспореното решение е прието, че обжалваният пред първоинстанционния съд административен акт е издаден от компетентен орган в кръга на правомощията му и в предвидената от закона форма, като в производството по издаването му не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила (установени в раздел десети от глава втора на Закона за здравното осигуряване) и правилно са приложени относимите материалноправни разпоредби. Развитите в касационната жалба съображения отчасти се припокриват с релевираните доводи за незаконосъобразност на процесната писмена покана пред Административен съд - В., на които последният е дал убедителен отрицателен отговор в мотивите на проверяваното решение, който отговор настоящият съдебен състав напълно споделя и не следва дословно да преповтаря. Обоснована въз основа на надлежно приобщения към делото доказателствен материал е преценката на съда за материална законосъобразност на оспорената пред него писмена покана, издадена от директора на РЗОК - В., за възстановяване от жалбоподателя на неоснователно разходваните от бюджета на касата суми в посочения в поканата размер вследствие на превишение на определените стойности на МДД (бл. МЗ-НЗОК № 4) за второто тримесечие на 2014 г. В хода на съдебно-административното производство пред първоинстанционния съд (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения акт и обуславящите го такива) не е опровергана материалната доказателствена сила на констатациите на проверяващия финансов инспектор (служител в РЗОК - В.) в протокола за неоснователно получени суми. От извършените съдебни експертизи също се потвърждава посоченото в писмената покана превишение през процесния период на допустимите стойности на назначаваните с бл. МЗ-НЗОК № 4 медико-диагностични дейности, като размерът на неоснователно изплатените поради това на изпълнители на медицинска помощ от касата суми е правилно изчислен спрямо стойностите на МДД, назначени над разрешените надвишения и задължението за компенсиране. За да отхвърли жалбата на лечебното заведение Административен съд - В. с основание е кредитирал компетентно изготвените заключения на вещите лица по назначените съдебно-счетоводна и съдебно-икономически експертизи, и е установил верността на констатациите в протокола за неоснователно получени суми. По делото е доказано, че лечебното заведение е извършило превишение на определената и възложена стойност на назначените МДД над разрешените надвишения и задължението за компенсиране, както и, че размерът на превишението се равнява на сумата, изчислена от административния орган, която сума РЗОК поради това неоснователно е изплатила на изпълнители на медицинска помощ, като тези обстоятелства не се оспорват от провереното дружество. Условията, реда и правилата, при които "Амбулатория за първична извънболнична медицинска помощ - групова практика - П. М." ООД е можела през процесния период да назначава СМД и МДД, са уговорени между страните в сключения съобразно чл. 59, ал. 1 от ЗЗО между тях договор № 030491 от 19.02.2014 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ. Съгласно чл. 38 и чл. 39 от този договор са установени правила и рамки, в които това лечебно заведение може да назначава СМД и МДД за сметка на бюджета на НЗОК, като излизането извън тези рамки по силата на чл. 41, ал. 1 от договора е за сметка на изпълнителя на медицинска помощ, защото надвишава обема на медицинските дейности, които НЗОК, респ. РЗОК - В., е приела да финансира. На касатора като изпълнител на първична извънболнична медицинска помощ съгласно подписания индивидуален договор с Националната здравноосигурителна каса са определени с двустранно подписани и своевременно връчени на ИМП протоколи към посочения договор, конкретен брой СМД и стойност на МДД за второто тримесечие на 2014 г., като лечебното заведение е превишило определените му за това тримесечие брой стойности на МДД, а неоснователно заплатените от НЗОК суми са в размер, който е установен от контролния орган при извършената тематична финансова проверка, целяща да установи контрол по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на назначаваните МДД за II-то тримесечие на 2014 г., и приключила с протокол за неоснователно получени суми. Досежно материалноправните предпоставки за издаване на процесната писмена покана, в конкретният случай са приложими специалните правила, предвидени в ЗЗО и индивидуалния договор между страните. Индивидуалните договори, сключвани между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ, не са гражданскоправни по своето естество, тъй като не се сключват между равнопоставени лица. Създаденото правоотношение между държавен орган, натоварен с властнически правомощия, и лечебно заведение със самостоятелен правен статут, се регулира от административното, а не от гражданското право. Събирането на задълженията към бюджета на НЗОК се извършва чрез издаване на индивидуален административен акт (писмена покана), който създава задължения за адресата за плащане и едностранно определя способа на изпълнението. Правилно съдът е приел, че обсъжданата писмена покана е законосъобразна и е отхвърлил жалбата срещу нея. Поканата е издадена по реда на чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО съгласно констатациите от проверката от контролния орган по чл. 72, ал. 2 от същия закон. В резултат на назначаване от страна на жалбоподателя на медико-диагностични дейности над определените стойности за процесния период са извършени непланирани плащания над разрешените бюджетни средства на НЗОК, предвидени в чл. 3 от ЗБНЗОК за 2014 г. Вместването на медицинските услуги в рамките на утвърдените стойности на МДД и брой на СМД обезпечава финансовия ред в сферата на здравното осигуряване. Касае се за съблюдаване на финансовите параметри, определени със Закона за бюджета на НЗОК за 2014 г., за заплащане на специализираните медицински дейности и на медико-диагностични дейности, както и за спазване на установените с договора между изпълнителя на медицинска помощ и НЗОК правила и рамки, в които изпълнителят на медицинска помощ може да назначава специализирани медицински дейности и медико-диагностични дейности за сметка на НЗОК. Определянето с протоколите към договора на брой СМД и стойности на МДД е финансов механизъм за разпределение на лимитирани бюджетни средства за специализирана извънболнична медицинска помощ и медико-диагностична дейност. Възложените бройки СМД и стойности на МДД задължават изпълнителя на медицинска помощ да издаде определен брой направления или да назначи медико-диагностична дейност в рамките на определена стойност. Приемането от изпълнителя на медицинска помощ на задължението да назначи специализирана медицинска дейност и медико-диагностична дейност в рамките на определените съответно брой и стойности се удостоверява с подписването на протоколите към договора за определяне на броя на назначаваните СМД и стойността на МДД. Излизането извън рамките на определените бройки назначени СМД и стойности на МДД трябва да бъде за сметка на ИМП, защото надвишава обема на медицинските дейности, които НЗОК е приела да финансира. Налице е щета за НЗОК, доколкото е извършено плащане от бюджета й над определените средства, поради което за изплатените неоснователно суми отговорност носи жалбоподателя и те подлежат на връщане в бюджета на касата от него, съгласно чл. 41, ал. 1 от договора. По силата на чл. 41, ал. 2 от индивидуалния договор между страните и на основание чл. 76а, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване е отправена оспорената пред административния съд писмена покана за възстановяване на суми, представляващи превишение на определените в протокола към индивидуалния договор стойности на медико-диагностични дейности за второто тримесечие на 2014 г. В този смисъл първоинстанционният съд правилно е тълкувал и приложил относимите разпоредби на Закона за здравното осигуряване и индивидуалния договор между ИМП и НЗОК (представлявана в случая от директора на РЗОК - В.), а доводите за нарушение на материалния закон, поддържани като касационно основание, не могат да бъдат споделени. Касаторът не е изпълнил задълженията си, които е поел с индивидуалния договор. След като се е отклонил от правилата на договора за предоставяне на първична извънболнична медицинска помощ по обем, съответстващ на договорения, и е причинил надвишения над договорения обем, в резултат на което е заплатена от РЗОК/НЗОК в противоречие с нормативно установената база недоговорена дейност, направеното от касата плащане се явява без правно основание и съответно недължимо, поради което надплатените средства по аргумент от чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО подлежат на възстановяване от касационния жалбоподател. Въпросите във връзка с изпълнението на бюджета на РЗОК - В. за второто тримесечие на 2014 г. и за цялата 2014 г. са неотносими към конкретния спорен предмет за отговорността на изпълнителя на първична извънболнична медицинска помощ съгласно сключения индивидуален договор с НЗОК. Противно на твърдяното от касатора, директорът на РЗОК - В. е обсъдил възражението му срещу протокола за неоснователно получени суми, като се е позовал на разпоредбите на индивидуалния договор, който единствено урежда последиците за лечебното заведение при неизпълнение на поетото от него задължение да назначава СМД и МДД в рамките на определените на изпълнителя на медицинска помощ. Това, жалбоподателят не е съгласен с мотивите на административния орган, не означава, че актът на последния е немотивиран. Касаторовият довод, че с непосочването в заповедта, с която е наредено да се извърши проверката, на срок, в който същата следва да бъде извършена, е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, също не може да бъде споделен. Съгласно чл. 72, ал. 2 от ЗЗО непосредствен контрол по изпълнението на договорите с НЗОК за оказване на медицинска помощ се осъществява чрез проверки, извършвани от длъжностни лица от РЗОК - финансови инспектори и лекари-контрольори, въз основа на заповед на директора на РЗОК. Разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от Инструкция № РД-16-6 от 22.02.2010 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2 и ал. 3 от ЗЗО предвижда, че контролът се извършва чрез проверки въз основа на заповед на директора на РЗОК, в която се посочват правните и фактическите основания за издаването й, определят проверяващото лице/лица, обектът - наименование и месторазположение на ИМП и/или ИДП, видът и задачата на проверката. Заповедта на директора на РЗОК - В. 23.10.214 г., с която е наредено извършването на процесната проверка, отговаря на тези изисквания, а видно от посочената норма, когато проверката се извършва по разпореждане на директора на РЗОК, липсва нормативно задължение да се посочи срок за извършването й. От друга страна, липсата на такъв срок в обсъжданата заповед по никакъв начин не е ограничило или нарушило правото на защита на жалбоподателя. Непосочването на времеви период за приключване на проверката в заповедта за започване на същата не е нарушение, тъй като директорът на РЗОК - В. е разпоредил в съответствие с правомощията му по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО извършването на проверка в ревизираното дружество за второто тримесечие на 2014 г., защото нормотворецът е предвидил изискване за посочване на срок единствено по отношение на проверяваният времеви период, който в случая е безспорно установен. Освен това непосочването на срок за извършване на проверката не е повлияло върху фактическите установявания, прилагането на материалния закон и правото на защита на проверяваното лице, така че дори е да бе процесуално нарушение, няма как да е от категорията на съществените такива, наличието на каквито би обусловило отмяна на постановения акт. Неоснователни са и развитите от касаторовия повереник съображения в насока, че контролът по отношение на установеното превишение на МДД е извършен незаконосъобразно. Съгласно чл. 41, ал. 3 от индивидуалния договор между страните контрол по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на назначените МДД се осъществява при изчерпване на определения брой СМД и стойност на МДД, след разпределение и преразпределение на допълнителен брой на СМД и стойност на МДД в рамките на определените брой на СМД и стойност на МДД на РЗОК за съответното тримесечие. Ответникът е представил по първоначалното дело (и е прието като доказателство от съда) утвърдено от директора на РЗОК В. разпределяне и преразпределяне на допълнителен брой на СМД и стойност на МДД в рамките на определените брой на СМД и стойност на МДД на РЗОК - В. за второ тримесечие. Видно от него, няма неразпределен остатък в частта бл. МЗ-НЗОК № 4, защото след разпределение и преразпределение на допълнителните стойности на МДД в рамките на определените на РЗОК - В. е изчерпана общата стойност на МДД, каквото е и изискването на цитирания по-горе чл. от договора за осъществяване на контрол. Това е потвърдено и от заключенията на две от вещите лица по възложените им съдебни експертизи, които категорично посочват, че неусвоен ресурс в смисъла на неразпределени регулативни стандарти в частта бланка МЗ-НЗОК № 4 в бюджета на РЗОК - В. не е констатиран към релевантния период. В тази връзка следва да се има предвид и това, че остатък от един вид медицинска дейност не може да бъде използва/прехвърлян за назначаване на друг вид медицинска дейност. Нормативно такова прехвърляне е недопустимо. Определянето, назначаването и контролът по изпълнението се прави отделно за всеки от видовете медицински дейности - СМД в частта бл. МЗ-НЗОК № 3, СМД в частта бл. МЗ-НЗОК № 3а и МДД в частта бл. МЗ-НЗОК № 4, съгласно "Правила за реда за определяне на броя на назначаваните специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности към договорите с изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ за 2014 г.", приети с решение № РД-НС-04-6/23.01.2014 г. на Надзорния съвет на НЗОК. Ежегодно приеманите от НЗОК правила за реда за определяне на броя на СМД и стойността на МДД за назначаване от изпълнители на първична и на специализирана медицинска помощ не допускат едностранно компенсиране на допуснато превишение на издадените направления за СМД с неусвоени стойности за МДД от определените на същия ИМП, както и обратното - компенсиране на допуснато превишение на индивидуално определените стойности на МДД с неусвоени направления за СМД. Такава компенсация е допустима само в рамките на една и съща финансова сметка - или само на направления за СМД, или само на стойности на МДД, на един и същ изпълнител на извънболнична медицинска помощ. Предвид изложеното тезата, която се силаеше да докаже касатора, за неправилност на първоинстанционното съдебно решение и незаконосъобразност на потвърдената с него писмена покана, не може да бъде кредитирана. Като е отхвърлил подадената до него жалба поради неоснователност, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, трябва да бъде оставен в сила. При този изход на спора неоснователна се явява акцесорната касаторова претенция за присъждане на сторените деловодни разноски за производството пред двете съдебни инстанции, а искането на ответника по касация за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно и следва да бъде уважено в размер от 150 лева, определен по реда на чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ, с чл. 24 от Наредбата на заплащането на правната помощ и с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 1 и ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,