Решение № 2488 от 5.3.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4658/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Д. Златева-Найденова срещу решение 2158/03.04.2023 г., постановено по адм. д. 1773/2023 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ). Касаторът оспорва съдебното решение като твърди, че е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила, както и е необосновано - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Излага доводи за нищожност на оспорения пред първата инстанция административен акт, който е издаден при неизяснена фактическа обстановка с оскъдни мотиви, съдържащи несъответствие между фактическо и правно основание, както и твърдения, че тези нарушения неправилно не са констатирани от първата инстанция. В касационната жалба се иска да бъде отменено обжалваното решение и да бъде отменена Заповед РОБ23РД09-028/27.01.2023 г. на кмета на Район Оборище - Столична община, а в допълнително писмено становище се иска обявяване на нищожността на тази заповед с позоваване на съдебна практика. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в касационната жалба и писмено становище с характер на писмена защита. Претендира заплащане на разноски. Ответникът кметът на Район Оборище -Столична община оспорва касационната жалба по съображения в писмен отговор. Претендира разноски. Прокурорът от Върховната прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение 2158/03.04.2023 г., постановено по адм. д. 1773/2023 г. по описа на АССГ е отхвърлена жалбата на Д. Златева-Найденова против Заповед РОБ23РД09-028/27.01.2023 г. на кмета на Район Оборище - Столична община, с която й е отказано изплащане на средства за компенсиране на допустимите разходи, пряко свързани с отглеждането и обучението на детето й Б. Найденов за периода 01.11.2022 г. - 31.12.2022 г. Административният съд е приел, че оспореният административен акт е действителен, издаден в съответствие с материалния закон и при спазване на принципите в чл. 3, ал. 2, т. 1- 4 от Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО). Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо, но неправилно. Административният съд е постановил съдебно решение в законен състав, по допустима жалба срещу подлежащ на оспорване административен акт от лице, за което е налице правен интерес от оспорването. Законосъобразно и обосновано първоинстанционният съд е приел за установено, че заповедта на кмета на Район Оборище Столична община е действителен административен акт като издаден от компетентен орган. Изложените от първата инстанция мотиви са в съответствие с част от формираната съдебна практика по приложението на чл. 8 , ал. 4 от Наредба за условията и реда за предоставяне и изплащане на средства от държавния бюджет за компенсиране на разходите, извършени от родителите за отглеждането и обучението на децата, които не са приети в държавни или общински детски градини или училища поради липса на свободни места, приета с ПМС 76 от 05.03.2021 г. (Наредбата, Обн. ДВ. бр.20 от 9 март 2021 г., изм. и доп. ДВ. бр.79 от 21 септември 2021 г.), която е цитирана в обжалваното съдебно решение и се споделя от настоящия съдебен състав. Общите правила относно разпределението на функциите между кмета на общината и кметовете на кметствата и районите, формулирани в Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и издадената въз основа на тях конкретна Заповед СОА21-РД-09-414/16.03.2021 г. на кмета на Столична община определят като компетентен кмета на Район Оборище - Столична община да издава актове по приложение на Наредбата. В тази наредба като специален подзаконов нормативен акт не е изключено изрично приложението на общите правила относно организацията на работата на органите на местно самоуправление, а и не е необходимо изрично да бъде предвидена възможност за делегиране (възлагане) на правомощия от кмета на общината на кметовете на кметства и райони поради регламентацията на този правен институт в общия закон (ЗМСМА) по отношение на всички функции на кмета на общината като различен от обикновеното упълномощаване на длъжностно лице да изпълни конкретно правомощие вместо органа на власт. Като допълнение към мотивите на АССГ, които в тази част изцяло се споделят от касационната инстанция, трябва да бъде посочена формулировката, която е използвана в аналогичните правни норми в други нормативни актове със сходен предмет на регулиране, а именно Постановление 213/01.08.2022 г. за определяне на реда и условията за предоставяне на средствата от държавния бюджет за компенсиране през 2022 г. на разходите за отглеждане, възпитание и обучение на деца, които не са приети поради липса на места в общински детски ясли или яслени групи в общински и държавни детски градини (в сила от 05.08.2022 г.,Обн. ДВ. бр.62 от 5 август 2022 г., попр. ДВ. бр.69 от 26 август 2022г., доп. ДВ. бр.99 от 13 декември 2022 г., изм. ДВ. бр.18 от 24 февруари 2023 г.) и в Наредбата за условията и реда за предоставяне и изплащане на средствата от държавния бюджет за компенсиране на разходите, извършени от родителите за отглеждане, възпитание и обучение на децата, които не са приети в общински детски ясли или яслени групи в общински или държавни детски градини поради липса на свободни места (в сила от 27.10.2023 г., приета с ПМС 206 от 23.10.2023 г., Обн. ДВ. бр.90 от 27 октомври 2023 г.). В тези два нормативни акта изрично е предвидена възможността дори за упълномощаване на друго длъжностно лице, което да изпълнява правомощията на кмета за компенсиране на подобни разходи т.е. очевидно е разбирането за липса на каквато и да е изключителност на тези правомощията на кмета на общината или незаменимост при упражняването им. Налага извод, че правилно АССГ е приел за действителна оспорената пред него заповед, издадена от кмета на район Оборище -Столична община като компетентен орган въз основа на делегирани (възложени) му за изпълнение на основание чл. 44, ал. 1, т. 9 от ЗМСМА правомощия от кмета на Столична община. По изложените съображения се явява неоснователно първото основно възражение в касационната жалба за неправилност на извода да АССГ относно компетентността на кмета на Район Оборище - Столична община за издаване на акт по чл. 8, ал. 4 от Наредбата. Основателно е второто оплакване в касационната жалба за необоснованост на съдебното решение като постановено при неизяснена фактическа обстановка. Въз основа на всички събрани по делото доказателства АССГ е приел за установено само, че детето Б. Найденов (родено през [година] ) е кандидатствало за детска ясла/градина през шест поредни учебни години: 2017/2018 г., 2018/2019 г., 2019/2020 г., 2020/2021 г., 2021/2022 г. и 2022/2023 г. като за първи път е класирано на 16.09.2022 г. в ДГ 100, за което неговата майка е уведомена по електронната поща на същия ден и й е предоставен срок за записване на детето от 19.09. до 23.09.2022 г. с указания да представи необходимите документи за записване, които е посочила при кандидатстване. На 23.09.2022 г. отново по електронна поща Д. Златева-Найденова е уведомена, че в системата е отразен отказ от записване поради нередовни документи. По делото липсват повече данни относно незаписването на детето в ДГ 100, но няма спор, че то не е започнало да посещава тази детската градина, а е подадено заявление за изплащане на компенсация за извършени разходи за обучение в частна детска градина за периодите 01.11.2022 г. - 30.11.2022 г. и 01.12.2022 г. - 31.12.2022 г. с представени документи в подкрепа на твърденията, че такива са направени. С атакуваната пред първата инстанция заповед е отказано плащане на компенсации като е прието, че не е налице изискването на чл. З, ал. 1, т. 2 от Наредбата, защото детето е било класирано в ДГ 100, независимо, че в мотивите на акта изрично е посочено, че детето Б. Найденов не е записано в тази детска градина. Съгласно тази цитирана в административния акт разпоредба родителите имат право да получат средства за компенсиране на разходите им, пряко свързани с отглеждането и обучението на децата им, ако детето да не е записано в целодневна, полудневна или почасова организация на предучилищното образование в нито една държавна или общинска детска градина или училище. Това противоречие между фактическо и правно основание в административния акт не е констатирано от АССГ в обжалваното решение, в което са изложени аргументи за липса на друго от кумулативните условия за придобиване право на компенсация на разходи по чл. 3 от Наредбата, а именно това по чл. 3, ал. 1, т. 1, според което детето трябва да е кандидатствало за прием съгласно съответните изисквания, определени по реда на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО, в целодневна или полудневна организация на предучилищното образование в държавна или общинска детска градина или училище, в чийто прилежащ район се намира настоящият адрес на детето, и да не е прието поради липса на свободни места за съответната учебна година. АССГ е приел за достатъчно за отхвърляне на жалбата на Д. Златева-Николова обстоятелството, че детето й е прието в общинска детска градина на 16.09.2022 г.. Не е изследвана причината, поради която е отказано то да бъде записано, независимо, че в хода на съдебното производство са дадени изрични указания на ответната страна, че това обстоятелство е в нейна тежест на доказване. Съдът правилно е цитирал Наредбата за прием на децата прием на деца в общинските самостоятелни детски ясли, детски градини и в подготвителните групи в общинските училища на територията на Столична община (отм., но действаща към обсъждания период), но не е съобразил установената в този нормативен акт връзка между класиране и записване. В процеса по записване на детето в детската градина съответният директор е длъжен да провери доколко са доказани заявените от родителя при кандидатстване критерии, въз основа на които детето е класирано да заеме едно от обявените за свободни места в общинските детски градини. При невъзможност да бъдат доказани заявените критерии, въз основа на които детето е получило точки за класиране, то не се записва т.е. осъществява се последващ контрол по документи на основанията за заемане на място в детска градина и на практика в определени случаи се коригира класирането - не се признават всички точки, генерирани от ИСОДЗ и ПГУ при регистрацията на детето. Следователно от съществено значение за спора е изясняване на причината за незаписването на детето Б. Найденов в ДГ 100, включително и доколко признатите му по документи точки са били достатъчни за заемане на свободно място. Следователно изводът на първата инстанция за липса на едно от кумулативните условията, изброени в чл. 3 от Наредбата и то различно от посоченото в оспорената пред АССГ заповед, е необоснован и формиран при неизяснена фактическа обстановка. Настоящият съдебен състав намира за основателно оплакването в касационната жалба и за допуснато нарушение на съдопроизводствените правила, което не е изрично формулирано, но е възможно да бъде извлечено от общо изложените твърдения по същество на спора. Съгласно чл. 168, ал. 1 и ал. 2 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК като съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. Законосъобразно АССГ е приел, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен орган, но освен действителността на акта е обсъдил само съобразяването му с материалния закон и не е изложил абсолютно никакви мотиви относно другите основания по чл. 146 от АПК, а именно спазването на формата на акта, изискванията на административнопроизводствените правила и съобразяването с целта на закона. Действително относно формата на акта не е налице спор между страните по делото и липсват касационни доводи в тази насока, но по отношение спазването на чл. 35 и чл. 36 от АПК и целта на закона в жалбата, с която е сезиран АССГ се съдържат оплаквания, които могат да бъдат квалифицирани като наведени основания по чл. 146, т. 3 и т. 5 от АПК, за които съдът и служебно е бил длъжен да провери, но не го е направил. При неизяснена фактическа обстановка в резултат от допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в несъбиране на всички относими към спора доказателства (за които правилно са дадени указания) и необсъждане на всички доводи на страните, АССГ е обосновал правен извод за правилно приложение на материалния закон, който не е възможно да бъде проверен коректно от касационната инстанция с оглед ограниченията по чл. 220 от АПК. Липсата на мотиви, отговарящи на изискванията на процесуалния закон, лишава касационната инстанция от възможността да провери законосъобразността на оспорената заповед, а решаването на спора по същество от касационния съд би лишило страните от възможността да реализират правата си пред две съдебни инстанции. Допълнителна пречка пред решаване на спора от настоящата инстанция е и забраната за установяване на нови фактически обстоятелства (чл. 220 от АПК), която съчетана с липсата на установени от първата инстанция факти, прави невъзможно правилното приложение на материалния закон. Допуснатите нарушения обуславят необходимостта от отмяна на постановеното първоинстанционно решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав при съобразяване с мотивите относно тълкуването и прилагането на закона, изложени в настоящото съдебно решение. С оглед изхода на спора разноски не следва да бъдат присъждани, а направените трябва да бъдат взети предвид при условията на чл. 226, ал. 3 от АПК. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение