Решение № 5205 от 11.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5260/2012 г.

Решение № 5205 от 11.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5260/2012 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Фондация "Семейна алтернатива" - гр. София /юридическо лице с нестопанска цел/, представлявана от управителя Мариета Илиева Димитрова, против заповед № ЛС-04-303/24.02.2012 г., издадена от министъра на правосъдието, с която е отнето разрешението на фондацията за извършване на посредническа дейност при международно осиновяване. В жалбата и в съдебно заседание се излагат съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона, представляващи основания по чл. 146, т. 3 и т. 5 АПК. Жалбоподателят поддържа, че са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила по чл. 26, чл. 34 и чл. 35 АПК, както и на принципите по чл. чл. 6 - 8 АПК. Счита, че разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12 от 2009 г. на министъра на правосъдието е несправедлива и не съответства на духа на закона. Наред с това, счита, че следва да бъде взето предвид обстоятелството, че посочената наредба междувременно е отменена и при последвалото преуреждане на същите обществени отношения с издаването на нова наредба, не е предвидено основание за отнемане на разрешението, идентично на това по чл. 17, ал. 1, т. 4 от отменената наредба. Жалбоподателят поддържа също, че с издадената заповед се причиняват вреди както на фондацията, така и на нейните клиенти, предвид необходимостта от търсенето на друг посредник при международно осиновяване. По подробни съображения, обосноваващи посочените основания, жалбоподателят моли оспорената заповед да бъде отменена. Претендира присъждане на направените разноски по делото. Ответникът по жалбата - министърът на правосъдието, оспорва жалбата. В представените писмени бележки от пълномощника юрисконсулт Диляна Игнатова и в съдебно заседание се излагат подробни съображения за законосъобразност на оспорената заповед. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото и извърши проверка на оспорения административен акт на основанията по чл. 146 АПК, приема следното: Жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е допустима. От фактическа страна по делото безспорно се установява, че Фондация "Семейна алтернатива" - гр. София, вписана в Централния регистър на юридическите лица с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност под № 20031013006, е получила на основание чл. 16, ал. 1 от Наредба № 12/2009 г., разрешение № 118/15.03.2010 г. да извършва като акредитирана организация посредничество при международно осиновяване по отношение на следните държави: Испания, Франция, САЩ, Великобритания. В разрешението е вписано, че същото е валидно до 15.03.2015 г., както и че акридитираната организация е задължена да представя на министъра на правосъдието на всеки шест месеца доклад за осъществяваната през периода посредническа дейност. От фондацията са представяни такива доклади за целия период от издаване на разрешението до датата на издаване на оспорената заповед, които са заведени в Министерство на правосъдието с входящи номера, както следва: № 16-04-26/14.10.2010 г., № 16.04-26/28.03.2011 г., № 16-04-26/20.09.2011 г. и № 16-04-26/09.03.2012 г. От служители в отдел "МОАО" в Министерство на правосъдието е съставен доклад пред Съвета по международно осиновяване /СМО/ по акредитационна преписка № 16-04-26/09 г. на Фондация "Семейна алтернатива" относно актуалност на вписванията в регистрите по чл. 113, ал. 1, т. 2 и т. 4 от Семейния кодекс. В констатациите към доклада е посочено, че фондацията е получила ново разрешение за посредничество при международно осиновяване № 118/15.03.2010 г., като и преди това е осъществявала дейност по международно осиновяване съгласно разрешение № 85/28.06.2006 г., продължено с § 8 ЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 3/2003 г. В раздел II, т. 1 от доклада е посочено, че след получаване на новото разрешение за посредничество при международно осиновяване от или чрез фондацията няма подадени молби за вписване на кандидат - осиновител в регистъра по чл. 113, ал. 1, т. 2 от Семейния кодекс; последните 2 молби са постъпили чрез фондацията през 2008 г.; в раздел II, т. 2 е посочено, че в регистъра няма вписани чрез фондацията преписки на осиновяващи, чакащи предложение за дете; чрез фондацията са отправени 2 предложения към осиновяващи през 2011 г., няма последващи откази. В раздел II, т. 3 от доклада е посочено, че от фондацията са представени 3 доклада, съгласно чл. 18, ал. 2, т. 17 от Наредба № 12/2009 г. за дейността й по посредничество при международни осиновявания, които съдържат посочената в тази разпоредба информация; според раздел II, т. 4, фондацията не е заявила желание да осъществява дейност по реда на чл. 21 от Наредба № 12/2009 г. Според раздели III и IV от доклада, не са извършвани проверки в офиса за осъществяване на дейността, както и финансови проверки; няма подадени сигнали във връзка с дейността на организацията. Докладът, наред с доклади относно дейността на други акредитирани организации за международно осиновяване, е обсъден на заседание на Съвета по международно осиновяване, съгласно протокол № 207/17.01.2012 г. На това заседание са приети съответни решения, като по т. 3 е прието решение да се предложи на министъра на правосъдието да бъде отнето разрешението за посредничество при международно осиновяване на Фондация "Семейна алтернатива", поради наличието на основание по чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. - невписване на нито един кандидат - осиновител в регистъра по чл. 113, ал. 1, т. 2 СК в продължение на една година. От заместник-министъра на правосъдието и председател на Съвета по международно осиновяване /съгласно заповед № ЛС-04-17/13.01.2012 г. на министъра на правосъдието/ Велина Тодорова е направено предложение до министъра на правосъдието да се отнеме издаденото разрешително за осъществяване на посредничество при международно осиновяване № 118/15.03.2010 г. на Фондация "Семейна алтернатива", поради наличие на основание по чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. От министъра на правосъдието е издадена оспорената пред съда заповед № ЛС-04-303/24.02.2012 г., с която е отнето разрешение № 118/15.03.2010 г. за посредничество при международно осиновяване по отношение на Испания, Франция, САЩ и Великобритания, издадено на Фондация "Семейна алтернатива". В заповедта е посочено, че се издава на основание чл. 121, ал. 4 СК и чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12 от 30.09.2009 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване дейността на акредитираните организации и предложението на Съвета по международно осиновяване. В мотивите на заповедта е изложено, че при извършен през месец януари 2012 г. преглед относно актуалност на информацията и вписванията във водените в Министерство на правосъдието регистри по чл. 113, ал. 1, т. 2 и 4 СК е констатирано, че повече от една година не е извършено вписване в регистъра по чл. 113, ал. 1, т. 2 СК на осиновяващи, подали молба чрез акредитираната организация; последно е извършено вписване на осиновяващи чрез фондацията през 2008 г. и затова е налице основанието за отнемане на разрешението по чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба 12/2009 г. Предвид установените релевантни факти и обстоятелства, които за безспорни между страните по делото, оспорената пред съда заповед е законосъобразна. Заповедта е издадена от министъра на правосъдието, който е компетентен орган да отнема разрешение за посредничество при международно осиновяване, съгласно чл. 115, т. 5, вр. чл. 121, ал. 4, вр. ал. 1 СК, както и според чл. 17, ал. 1 от Наредба № 12 от 30.09.2009 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване дейността на акредитираните организации. Наредбата е издадена от министъра на правосъдието въз основа на законовата делегация по чл. 116, ал. 3 от Семейния кодекс, според която същият определя с наредба условията и реда за издаване и отнемане на разрешение и за дейността на акредитираните организации, включително за прекратяването й. Съгласно чл. 121, ал. 1 СК разрешение за посредническа дейност се издава от министъра на правосъдието, а според ал. 4 - разрешението се отнема по мотивирано предложение на Съвета по международно осиновяване. Заповедта е издадена в писмена форма и отговаря на всички изисквания за съдържание на административен акт, предвидени в чл. 59, ал. 2 АПК, включително изложение на фактическите и правни основания за издаването й. При издаването на заповедта не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила, които да обуславят нейната незаконосъобразност. Вярно е твърдението на оспорващата фондация, че същата не е уведомена за започване на административното производство, съгласно изискването по чл. 26, ал. 1 АПК, както и че не й е осигурена възможност да участва в административното производство, както и да изрази становище и да направи искания и възражения, съгласно изискванията по чл. 34, ал. 1 и 3 АПК. Тези нарушения обаче не са съществени в случая, тъй като не са повлияли върху съдържанието на акта. Фактическите констатации, които са послужили като основание за издаване на административния акт са изведени от съдържанието на докладите по чл. 18, ал. 2, т. 17 от Наредба № 12/2009 г., които са представени пред министъра на правосъдието от самата фондация. Съгласно посочената разпоредба, акредитираната организация е длъжна да представя на министъра на правосъдието доклад за своята дейност по посредничество при международни осиновявания на всеки шест месеца; докладът е за предходното шестмесечие и съдържа: информация за чуждестранни акредитирани организации, с които е в договорни отношения; брой подадени молби за вписване в регистъра по държави и статуса им; брой предложения за дете и етап от процедурата, който е достигнат; брой съдебни процедури и състоянието им; брой преписки, по които тече следосиновително наблюдение, и брой на тези, по които е приключило. В конкретния случай, както факта на подаването на посочените по-горе декларации след издаване на разрешение № 118/15.03.2010 г., така и тяхното съдържание, не са спорни между страните. Относно съществения релевантен за случая факт - че през периода от издаване на разрешението до изготвяне на доклада и предложението на СМО, няма нито едно вписване в регистъра по чл. 113, ал. 1, т. 2 СК на кандидат - осиновяващи, които са подали молба чрез Фондация "Семейна алтернатива", няма никакъв спор, включително и в съдебното производство. Други релевантни факти или обстоятелства не са установявани в административното производство, а след като фондацията не оспорва този факт, уведомяването й за започване на административното производство и участието и в него, не биха довели до установяване на различна фактическа обстановка от тази, която е приета за установена от административния орган. Следователно, макар и да са допуснати твърдяните нарушения на процесуалните правила по чл. 26, ал. 1 и чл. 34, ал. 1 и 2 АПК, тези нарушения не са съществени, тъй като не са обуслови съдържанието на административния акт. Нарушение на правилото по чл. 35 АПК не е допуснато, поради това че административният орган е изяснил всички факти и обстоятелства, които имат значение за издаване на конкретното властническото волеизявление. Оспорената заповед е издадена в съответствие с материалния закон. В разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г., посочена като правно основание за издаване на заповедта, в редакцията, която е действала към момента на издаване на заповедта, съгласно ДВ, бр. 80 от 2009 г., в сила от 1.10.2009 г., е предвидено, че министърът на правосъдието отнема разрешението за извършване на посредничество при международно осиновяване при невписване на нито един кандидат - осиновител в регистъра по чл. 113, ал. 1, т. 2 СК в продължение на една година. Наличието на посоченото основание е установено от съдържанието на представените шестмесечни доклади на Фондация "Семейна алтернатива" пред министъра на правосъдието, съгласно чл. 18, ал. 2, т. 17 от Наредба № 12/2009 г., констатирано е в доклада пред СОМ и както вече се посочи, не се оспорва от жалбоподателя. Липсата на вписване на кандидат-осиновители в списъка по чл. 113, ал. 1, т. 2 СК чрез фондацията е констатирано за целия период от издаването на разрешението за посредническа дейност до издаване на заповедта, т. е. за период от почти две години, докато изискването по чл. 17, ал. 1, т. 4 от наредбата е да няма нито едно такова вписване за период от една година. Следователно, оспорената заповед е издадена при наличието на посоченото в нея материалноправно основание за издаването й. Разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. е отменена с решение № 2892/27.02.2014 г. по адм. дело № 12741/2012 г. на Върховния административен съд, осмо отделение, поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, който предвижда, че преди внасянето на проекта за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите и предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Решението на тричленния състав на Върховния административен съд е оставено в сила с решение № 8156/16.06.2014 г. на Върховния административен съд, петчленен състав. Решението на тричленния състав е обнародвано в ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г., в съответствие с изискването по чл. 194 АПК. В чл. 195, ал. 1 АПК е предвидено, че подзаконовият акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение, което в настоящия случай е настъпило в деня на обнародването на решението, с което подзаконовия нормативен акт, респективно съответна част от него, е отменен. Решението, с което чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. е отменен има действие занапред, от което следва, че към датата на издаване на оспорената пред съда заповед № ЛС-04-303/24.02.2012 г., посочената правна норма е била част от действащото право. Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Поради това, че оспорената пред съда заповед е издадена на 24.02.2012 г. и към този момент разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. е действала, то заповедта е издадена на действително правно основание. Следва в тази връзка да се отбележи, че настоящият съдебен състав, не намира основание да остави неприложена разпоредбата на чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. на основание чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове, тъй като не се установява несъответствие на тази разпоредба с норма от по-висок по степен нормативен акт към датата на издаване на процесната заповед. Обстоятелството, че в сега действащата Наредба № 2 от 24.10.2014 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за посредничество при международно осиновяване и за осъществяване и прекратяване на дейността на акредитираните организации /обн., ДВ, бр. 91 от 4.11.2014 г., в сила от 4.11.2014 г./, с която е отменена Наредба № 12/2009 г., не е предвидено основание за отнемане на разрешението за посредничество при международно осиновяване, идентично на това по чл. 17, ал. 1, т. 4 от отменената Наредба № 12/2009 г., не дава основание да се игнорира приложението на правната норма, която е действала към момента на издаване на заповедта. Преценката за справедливостта на правната регламентация, такава каквато е предвидена в чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г., не може да послужи като основание за неприложение на тази норма, след като не се установява противоречие с норма от по-висок по степен нормативен акт. Всички съображения, които са изложени в жалбата и които са свързани с несправедливостта на нормата и с липсата на житейска и правна обоснованост на такава правна регламентация, не следва да бъдат обсъждани от настоящия състав, тъй като същият не е сезиран с жалба против подзаконов нормативен акт, в частност против посочената разпоредба от наредбата, а инцидентно оспорване на подзаконов нормативен акт, е недопустимо. Настоящият съдебен състав приема, че оспорената заповед съответства на целта на закона. Следва да се отбележи, че при издаването на заповед с правно основание чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. министърът на правосъдието действа при условията на обвързана компетентност, поради което не може да става въпрос за нецелесъобразен акт по смисъла на § 1, т. 3 ДР АПК. От данните по делото не може да се направи обоснован извод за упражняване на административното правомощие на министъра на правосъдието по чл. 17, ал. 1, т. 4 от Наредба № 12/2009 г. за цели, различни от предвидените в закона или при превратно упражняване на това правомощие. Целта на предоставеното правомощие на министъра е да се насърчи активността и ангажираността на акредитираните организации при изпълнение на техните права и задължения при посредничеството при международно осиновяване, като при констатация за липса на активност с реални измерения /в случая - вписване на поне един кандидат - осиновител в съответния регистър в продължение на една година/ да се отнеме възможността за извършване на посредничество при международно осиновяване. Това правомощие на министъра съответства на предвиденото в чл. 11, с) от Конвенцията за защита на децата и сътрудничество в областта на международното осиновяване /ратифицирана от Народното събрание и обнародвана в ДВ, в сила за Република България от 01.09.2002 г./, изискване акредитираните организации да подлежат на контрол от страна на компетентните органи в съответната държава по отношение на своя състав, дейност и финансово положение. Не може да се приеме за обоснован доводът в жалбата, че заповедта не съответства на целта на закона, тъй като с издаването й се нарушавал принципа по чл. 6 АПК за съразмерност. Твърденията за евентуални вреди на потенциални /бъдещи/ клиенти на Фондация "Семейна алтернатива" от отнемането на разрешението на фондацията за посредничество при международно осиновяване, не са доказани, нито фактически обосновани. Затова не може да се приеме, че със заповедта се причиняват вреди, които са явно несъизмерими с преследваната цел. По изложените съображения, настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че заповед № ЛС-04-303/24.02.2012 г. на министъра на правосъдието е законосъобразна и оспорването на Фондация "Семейна алтернатива" следва да бъде отхвърлено. Следва да се има предвид, че в същия смисъл е налице съдебна практика по сходни правни спорове, изразена например в решение № 14447/02.12.2014 г. по адм. дело № 3761/2012 г. на ВАС, шесто отделение, оставено в сила с решение № 4925/30.04.2015 г. по адм. дело № 2537/2015 г. на петчленен състав на ВАС, както и в решение № 13980/21.11.2014 г. по адм. дело № 4762/2012 г. на ВАС, шесто отделение, невлязло в сила към настоящия момент. При този изход на спора искането на ответната страна за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно. Оспорването се отхвърля от съда, административният орган е представляван от юрисконсулт, а искането е направено своевременно, поради което и на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, приложим субсидиарно на основание чл. 144 АПК и предвид тълкувателно решение № 3/813.05.2010 г. по т. д. № 5/2009 г. на ОСК на ВАС, на Министерството на правосъдието следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение. Дължимият размер на възнаграждението се определя на 300 лв., съгласно чл. 7, ал. 1, т. 4, във връзка с § 1 от ДР на Наредба № 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения и следва да бъде присъден в този размер. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,