Решение № 8747 от 18.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4820/2012 г.

Решение № 8747 от 18.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4820/2012 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Светла Цанкова Ангелова, едноличен търговец с фирма ЕТ "Гея - Светла Ангелова" и седалище в гр. София, срещу заповед № 238 от 21.03.2012 г. на министъра на труда и социалната политика, с която на основание чл. 13, т. 2 във връзка с чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (Наредба за посредническа дейност) е прекратена регистрацията й за извършване на посредническа дейност по наемане на работа в чужбина.

Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и е допустима, а разгледана по същество е основателна, но по съображения, различни от изложените в нея.

I. Между страните няма спор по фактите:

1. ЕТ "Гея - Светла Ангелова", гр. София, е лице по чл. 27, ал. 2, т. 2 от Закона за насърчаване на заетостта (ЗНЗ), на което е признато правото да извършва посреднически услуги по заетостта за времето от 18.04.2011 г. до 18.04.2016 г. - удостоверение за регистрация под № 1309 от 18.04.2011 г. на л. 16 от делото.

1. На 05.07.2011 г. инспектори в Дирекция "Инспекция по труда" - гр. София са извършили проверка по спазване на трудовото законодателство и на нормативните актове в областта на заетостта и безработицата (чл. 399 и сл. от Кодекса на труда, респ. чл. 75 и сл. ЗНЗ), при която била направена констатация, че ЕТ "Гея - Светла Ангелова" при извършване на посредническа дейност на 23.06.2011 г. е сключил договор с Виолета Маринова Петкова за посреднически услуги по наемането й на работа в чужбина (Германия) без да има сключен посреднически договор с чуждестранен работодател. Въз основа на тази констатация е направен извод за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 2 ЗНЗ и с протокол от 15.07.2011 г. на ЕТ "Гея - Светла Ангелова" е дадено задължително предписание "да преустанови предоставянето на посреднически услуги... на търсещи работа лица за чужбина, без преди това да е сключил посреднически договор с чуждестранен работодател, съгласно изискванията на чл. 28, ал. 3, т. 2 ЗНЗ".

По делото няма данни това предписание, представляващо принудителна административна мярка по чл. 78, ал. 1, т. 1 ЗНЗ, да е било оспорено пред съда (чл. 78, ал. 2 ЗНЗ).

1. Едновременно със задължителните предписания, инспекторите, извършили проверката, са съставили и акт № 22-2202923 от 15.07.2011 г. за установяване на административно нарушение, с който описаното нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 2 ЗНЗ е квалифицирано и като административно нарушение по по чл. 81, ал. 2 във връзка с чл. 28, ал. 3, т. 2 ЗНЗ.

На 08.08.2011 г. е издадено наказателно постановление № 22-2202923, с което за това административно нарушение на ЕТ "Гея - Светла Ангелова" е наложена имуществена санкция в размер на 1500 лв.

По делото липсват данни кога е било връчено наказателното постановление, но с писмо изх. № 0104-5128 от 09.03.2012 г. директорът на Дирекция "Международна трудова миграция" при Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" е уведомил заместник изпълнителния директор на Агенцията по заетостта, че то е "влязло в сила на 28.02.2012 г., съгласно чл. 64, буква "Б" от Закона за административните нарушения и наказания" (според чл. 64, б. "б" ЗАНН влизат в сила наказателните постановления, които не са били обжалвани в законния срок).

1. На 11.11.2011 г. и на 30.01.2012 г. ЕТ "Гея - Светла Ангелова" е регистрирала в регистъра по чл. 11, ал. 1, т. 2 от Наредбата за посредническа дейност два договора за посреднически услуги (рег. № 332 от 11.11.2011 г. и рег. № 338 от 30.01.2012 г.), сключени с работодатели в Германия със срок на действие до 18.04.2016 г. (за срока на удостоверението за регистрация - виж по-горе).

1. С оспорената сега заповед, издадена на 21.03.2012 г., министърът на труда и социалната политика на основание чл. 13, т. 2 във връзка с чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за посредническа дейност е прекратил регистрацията на ЕТ "Гея - Светла Ангелова" с удостоверение № 1309 от 18.04.2011 г. за извършване на посредническа дейност по наемане на работа в чужбина.

II. Спорът между страните е правен и е по въпроса дали направената от ЕТ "Гея - Светла Ангелова" регистрация на два договора с германски работодатели (рег. № 332 от 11.11.2011 г. и рег. № 338 от 30.01.2012 г. - виж по-горе т. I. 4) е факт, който изключва правомощията на министъра на труда и социалната политика да прекрати регистрацията й като лице с право да извършва посредническа дейност при наемане на работа.

1. Процесуалният представител на ЕТ "Гея - Светла Ангелова" е изразил становище, че в случая министърът на труда и социалната политика е допуснал:

а) Съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 26 АПК (според което за започване на производството по издаване на индивидуален административен акт се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации освен заявителя) и на чл. 34, ал. 3 АПК (според което административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като определя срок не по-дълъг от 7 дни; страните могат да правят писмени искания и възражения). Ако министърът на труда и социалната политика бе изпълнил тези правила, той е щял да стигне до различни правни изводи и не би прекратил регистрацията на ЕТ "Гея - Светла Ангелова".

б) Нарушение на материалния закон, какъвто е разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за посредническа дейност, според която регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът нарушава изискванията на чл. 28, ал. 3, т. 1 и 2 ЗНЗ. Употребата на глагола "нарушава" в сегашно, а не в минало свършено време, води до извода, че законодателят е имал предвид регистрацията да бъде прекратявана при систематични нарушения, а не при еднократно, още повече единствено нарушение, каквото е допуснатото от ЕТ "Гея - Светла Ангелова" в процесния случай. А в правната теория и съдебната практика трайно е установено правилото, че системност е налице при три и повече пъти извършено нарушение.

в) Нарушен е и принципа, че за едно нарушение се налага само една санкция. В случая на ЕТ "Гея - Светла Ангелова" е била наложена имуществена санкция в размер на 1500 лв. Поради това прекратяването на регистрацията се явява втора и недопустима административна санкция.

1. Процесуалният представител на министъра на труда и социалната политика е изразил становище, че в хипотезата на чл. 13, т. 2 от Наредбата за посредническа дейност министърът действа при условията на обвързана компетентност и няма правомощие да преценява дали да прекрати регистрацията. В случая задължението за прекратяване на регистрацията произтича от факта на установеното нарушение и влязлото в сила наказателно постановление, а действията, които жалбоподателят е извършил в изпълнение на указанията на ИА "Главна инспекция по труда", са ирелевантни.

1. По делото не участва прокурор.

III. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че с оспорената от ЕТ "Гея - Светла Ангелова" заповед министърът на труда и социалната политика не е наложил административно наказание, а е приложил една принудителна административна мярка, предвидена в хипотезата на чл. 13, т. 2 от Наредбата за посредническата дейност за преустановяване на продължаващо нарушение от изброените в чл. 15, ал. 1, т. 3 от същата наредба.

Според чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) принудителните административни мерки се прилагат за:

• предотвратяване и

• преустановяване на административните нарушения, както и

• за предотвратяване и отстраняване на вредните последици (от тях).

Обстоятелството, че ЕТ "Гея - Светла Ангелова" е изпълнила дадените й задължителни предписания (които са също принудителна административна мярка) преди да бъде приложена новата принудителния административна мярка с оспорената заповед е релевантно, а не ирелевантно обстоятелство. Това е така, защото наличието на два договора с германски работодатели обезсмисля прилагането на принудителна административна мярка. От съдържанието на чл. 22 ЗАНН се вижда, че принудителни административни мерки се прилагат за предотвратяване на нарушението (т. нар. превантивни принудителни административни мерки), за неговото преустановяване, ако то все още се извършва, напр. при противоправно и вредоносно бездействие (т. нар. преустановителни принудителни административни мерки) и/или за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от нарушението (т. нар. поправителни принудителни административни мерки). Валидната регистрация на два валидни договора с чуждестранни работодатели със срок на действие 2016 г. е обстоятелство, при чието наличие не може да бъде извършено нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 2 ЗНЗ и следователно е безпредметно да се прилага мярка за предотвратяване на такова нарушение, а още по-малко за неговото преустановяване или за поправяне на породените от него вредни последици (всъщност тук има място за размисъл дали нарушението е по чл. 28, ал. 3, т. 2 ЗНЗ, а не на чл. 28, ал. 4, изр. 2-ро ЗНЗ, според който лицата по чл. 27, ал. 2, т. 2 извършват услугата по чл. 26, т. 5 - насочване и подпомагане за започване на работа, включително... в други държави - след регистрация в Агенцията по заетостта на посреднически договор, сключен с чуждестранен работодател).

Ако все пак се приеме, че прекратяването на регистрацията по чл. 13, т. 2 от Наредбата за посредническа дейност е вид административна санкция (а както се посочи по-горе, настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че такова становище не може да бъде подкрепено, защото видовете административни санкции са изчерпателно изброени в чл. 13 ЗАНН за физическите лица и в чл. 83, ал. 1 ЗАНН за юридически лица и еднолични търговци), то следва да се приеме и че министърът на труда и социалната политика може да избира коя от двете санкции за такова нарушение ще наложи - тази по чл. 81, ал. 2 ЗНЗ или тази по чл. 13, т. 2 от Наредбата за посредническа дейност. Налагането на две санкции е пряко нарушение на принципа non bis in idem (не два пъти за едно и също нещо, т. е. не могат да бъдат наложени две административни наказания за едно и също административно нарушение) и поради това недопустимо. Затова при наложена имуществена санкция по чл. 81, ал. 2 ЗНЗ, втората административна санкция е била недопустима.

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че оспорването, направено с жалбата на ЕТ "Гея - Светла Ангелова", е основателно, поради което заповед № 238 от 21.03.2012 г. на министъра на труда и социалната политика следва да бъде отменена.

При този изход на делото и по силата на чл. 143, ал. 1 АПК на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените от него разноски по делото. Че се присъждат само направените вече разноски, се вижда от текста на чл. 143, ал. 1 АПК, според който "държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт". Бъдещи, макар и уговорени с договор, разноски, несъмнено няма как да бъдат възстановени, защото не са направени. В случая обаче възнаграждението за един адвокат се доказва с фактура без приложено към нея платежно нареждане, с каквото е уговорено да бъде изплатено договореното адвокатско възнаграждение. Както вече се каза, уговореното, но незаплатено адвокатско възнаграждение, не представлява направен и вече съществуващ разход, поради което няма как да бъде възстановено от бюджета на административния орган. На ЕТ "Гея - Светла Ангелова" следва да бъдат присъдени внесените от нея 50 лв. държавна такса по делото. В останалата му част по приложения списък искането за разноски е неоснователно, поради което не следва да бъде уважено.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,