Решение № 9225 от 19.10.2022 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от управителя на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), чрез пълномощника Й. Йорданов, срещу решение 1692/15.12.2021 г., постановено по адм. д. 1316/2021 г. по описа на Административен съд - Варна, с което е отменена писмена покана РД-25ПП-86/19.05.2021 г., издадена от управителя на НЗОК на осн. чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО (Закон за здравното осигуряване) за възстановяване на обща сума в размер от 13 287,00 лв., представляваща заплатените от НЗОК/РЗОК суми по отчетените КП 26 и КП 28, получена без правно основание, и е осъдена Национална здравноосигурителна каса - София да заплати на УМБАЛ "Света Марина" ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление в гр. Варна, представлявано от изпълнителния директор проф.д-р С. Андонова-Атанасова, разноски по делото в размер на 150 /сто и петдесет лева/, съставляващи заплатена държавна такса и юрисконсултско възнаграждение. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По съображения, изложени в жалбата, касаторът моли решението на бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против административния акт. Претендира присъждане на направените разноски за заплатена държавна такса и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. При постановяване на решение, с което се оставя в сила първоинстанционното съдебно решение и при направени разноски от ответната страна иска същите да бъдат присъдени в минимален размер. Ответникът по касация - "Университетска многопрофилна болница за активно лечение Света Марина" /"УМБАЛ "Света Марина "/ ЕАД гр. Варна, представлявано от изпълнителния директор проф.д-р С. Андонова-Атанасова, чрез процесуалния представител гл. юрк. П. Радева, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска оспореното решение да бъде оставено в сила като правилно, обосновано и законосъобразно и претендира присъждане на направените съдебно-деловодни разноски, вкл. за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационната жалба, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд - Варна е отменена писмена покана за възстановяване на суми получени без правно основание РД-25ПП-86/19.05.2021 г., издадена от управителя на Националната здравноосигурителна каса, с която УМБАЛ "Света Марина" ЕАД гр. Варна е поканено да внесе доброволно по сметка на РЗОК-Варна сумата от 13 827,00 лв. За да постанови това решение съдът е приел, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в писмена форма, съдържа законоустановените реквизити по чл. 59 от АПК, като изложените фактически и правни основания за издаването му позволяват извършването на съдебния контрол, но процедурата е опорочена, тъй като не са спазени административнопроизводствените правила при издаване на поканата, Първата инстанция е изложила мотиви, че неконкретизирането на задачите, възложени със заповедта за извършване на проверка, изпълва изискването за цялостна проверка на всички, посочени в разпоредбата на чл. 73 от ЗЗО права на контролните органи, включително уреденото по чл. 73, ал. 1, т. 7 правомощие да проверяват съответствието на дейността на изпълнителите с критериите за достъпност и качество на медицинската помощ, регламентирани в НРД в съответствие с чл. 59в от ЗЗО. Посочено е, че тази проверка, съобразно чл. 400, ал. 3 от НРД може да се извършва само от длъжностните лица по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, които имат образователно-квалификационна степен магистър по медицина (лекар), като в процесния случай част от проверяващия екип е контрольор, неотговарящ на това изискване. Според съда видно от протокол РД-25-138/07.04.2021 г., проверката не е целева, по конкретни задачи, т.е. тематична (частична), а комплексна, т.е. пълна проверка - по пълното изпълнение на всички изисквания на сключения от лечебното заведение договор 030811/25.02.2020 г. за оказване на болнична помощ, като посочената задача е контрол по изпълнение на договорите на лечебното заведение за оказване на болнична медицинска помощ в съответствие с НРД за МД за 2020-2022 г. Формиран е и извод, че неправилно в писмената покана административният орган се е позовал на разпоредбата на чл. 72а от ЗЗО, като по този начин е избегнал спазването на процедурата, регламентирана като приложение изрично в хипотезата на установени нарушения на ЗЗО и НРД. Съдът е счел, че констатациите в поканата за установени нарушения на чл. 292, т. 6, б. "б." във връзка с чл. 354, ал. 1 от НРД за МД 2020-2022 г. и на чл. 55, ал. 2, т. 2 и 3 от ЗЗО обуславят спазването на реда, предвиден в разпоредбата на чл. 76б от ЗЗО, тоест предпоставка за събиране на сумите, чрез изпращане на писмена покана е влязлата в сила заповед за налагане на санкция. Направен е извод, че липсата на такава заповед е съществено нарушение на административнопроизводствените правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна на обжалваната писмена покана. По гореизложените съображения съдът е отменил процесната писмена покана. Така постановеното решение е неправилно. В развилото се съдебно производство от фактическа страна е установено, че между страните е действал сключен договор 030811 от 25.02.2020 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки. Със заповед РД-25-138 от 17.03.2021 г. управителят на НЗОК е наредил да се извърши медицинска проверка на УМБАЛ "Света Марина" ЕАД гр. Варна, със задача: "контрол по изпълнение на договора на лечебното заведение за оказване на болнична медицинска помощ в съответствие с НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г." Периодът за извършване на проверката е от 22.03.2021 г. до 26.03.2021 г. включително. На 07.04.2021 г. е съставен констативен протокол РД-25-138-1. На същата дата е съставен и протокол РД-25-138-2 за неоснователно получени суми с правно основание чл. 76а от ЗЗО. Лечебното заведение е депозирало възражение с вх. 20-03-201 от 21.04.2021 г. срещу протокола за неоснователно получени суми. Въз основа на това управителят на Националната здравноосигурителна каса е издал писмена покана РД-25ПП-86 от 19.05.2021 г., с която е наредил възстановяването на неоснователно получени суми в размер на 13 287.00 лв. Правилно първоинстанционният съд е приел, че процесната писмена покана е издадена от компетентен административен орган - управителя на НЗОК, в кръга на правомощията му, както и в законоустановената форма. В разпоредбата на чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО е предвидено, че в случаите, когато изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон, и това е установено при проверка от контролните органи по чл. 72, ал. 2, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. Съгласно ал. 2 на чл. 76а, ал. 3 ЗЗО, констатациите на финансовите инспектори се отразяват в протокол за неоснователно получени суми, срещу който проверяваното лице има право да представи писмено възражение. След изтичане на срока за възражение по ал. 2 управителят на НЗОК издава писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, която се връчва на изпълнителя на медицинска и/или дентална помощ. В обжалваното първоинстанционно решение съдът е приел, че при констатирано неспазване на КСО и/или НРД задължително административният орган следва да приложи процедурата по чл. 76б от ЗЗО. Настоящият състав на Върховния административен съд не споделя този извод на съда за нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на процесната писмена покана, тъй като същата е следвало да се издаде по реда на чл. 76б от ЗЗО, а не по реда на чл. 76а от ЗЗО, и счита, че същият е резултат от правнотехническо смешение. Практиката на Върховния административен съд, обективирана например в решение 13040 от 26.10.2018 г. по адм. д. 11251/2017 г., решение 37 от 03.01.2018 г. по адм. д. 1407/2017 г., решение 8271 от 19.06.2018 г. по адм. д. 6856/2017 г. и решение 12546 от 08.12.2021 г. по адм. д. 7360/2021 г. и др., всичките по описа на VІ отд. на ВАС, е направила подробен сравнителен анализ на нормите на чл. 76а и чл. 76б от ЗЗО, вследствие на който е достигнато до правните изводи, че хипотезата на чл. 76б от ЗЗО е разширена спрямо хипотезата на чл. 76а ЗЗО, като и двете съществуват като възможности за органа за издаване на административен акт по чл. 76а или по чл. 76б. Когато органът се е отказал да издаде заповед за налагане на санкции или няма такава възможност с оглед настъпили правопреустановяващи факти, или е счел, че е налице маловажен случай или давност, което е и по-благоприятен вариант за нарушителя, но не се отказал да издаде заповед за възстановяване на сумите, няма пречка да предпочете да издаде писмена покана на основание чл. 76а от ЗЗО, без да изпълнява производството по чл. 76б от ЗЗО. Няма законово задължение в ЗЗО когато при проверката се констатира нарушение на ЗЗО и/или НРД органът да изпълни задължително процедура по чл. 76б от ЗЗО, още повече, че няма забрана да се възползва от основанието по чл. 76а от ЗЗО. Посочено е също така, че това са равнозначни възможности за действие на административния орган, които той може да проведе, или не, което е предоставено на неговата преценка. В решение 2577 от 18.03.2022 г. по адм. д. 12138/2021 г., VІ отд. на ВАС, са изведени мотиви в тази насока, че в случаите на чл. 76б се налага и имуществена санкция, което е утежняващо правно положение за изпълнителите на медицинска и/или дентална помощ. На административния орган е предоставена възможност да прецени дали ще налага санкция и ще издава писмена покана, или само ще търси възстановяване на неоснователно получените суми, без да налага санкция. Принципно, нарушенията на ЗЗО и НРД са налице почти винаги, тъй като клаузите на индивидуалните договори са почти идентични с разпоредбите на ЗЗО и НРД. Това би означавало да се задължи органът винаги да установява има ли нарушение на ЗЗО и НРД, ако да налага санкции и след това да издава писмени покани, каквато не е целта на закона, в който съществува и разпоредбата на чл. 76а като самостоятелна процедура, независимо от процедурата по чл. 76б от ЗЗО. В процесния случай при извършената проверка от контролните органи не са констатирани административни нарушения, за които да е съставен акт за установяването им, чрез който административният орган да е надлежно сезиран за образувано административно-наказателно производство, за да се приложи реда и процедурата по чл. 76б от ЗЗО. Изрично в протокола за неоснователно получени суми е посочено правното основание по чл. 76а от ЗЗО, като възражението срещу същия е разгледано от административния орган съобразно приложимата процедура по чл. 76а, ал. 2 и ал. 3 от ЗЗО. В констативния протокол от извършената проверка също не се сочат установени нарушения, водещи до ангажирането на друг вид отговорност. В случая съдът следва да разгледа по същество жалба срещу писмена покана, издадена по реда на чл. 76а от ЗЗО като годен административен акт за оспорване за законосъобразност вследствие материалните предпоставки по чл. 76а от ЗЗО. В това производство съдът следва да установи налице ли са неоснователно получени суми, които във всички случай на хипотезите по чл. 76а и чл. 76б от ЗЗО следва да бъдат възстановени. Съгласно чл. 72, ал. 2 от ЗЗО контролът по изпълнение на договорите с НЗОК за оказване на медицинска и/или дентална помощ, се осъществява чрез проверки, извършени от длъжностни лица - служители на НЗОК, определени със заповед на Управителя на НЗОК или от оправомощено от него длъжностно лице, и от длъжностни лица от РЗОК - контрольори. Касационната инстанция не споделя извода на първоинстанционния съд за процесуално нарушение при извършване на проверката от екип, в който има само един лекар. Съгласно чл. 5, ал. 1 и ал. 2 от Инструкция за реда и условията за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО контролните органи по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО имат правата по чл. 73 от ЗЗО, като при осъществяване на контрол върху изпълнителите на медицинска помощ длъжностните лица по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, които нямат образователно-квалификационна степен магистър по медицина (лекар), нямат правомощията по чл. 73, ал. 1, т. 7 от ЗЗО. Разпоредбата на чл. 73, ал. 1 от ЗЗО предвижда, че контролните органи по чл. 72, ал. 2 от същия закон имат право да проверяват съответствието на дейността на изпълнителите с критериите за достъпност и качество на медицинската помощ, регламентирани в НРД в съответствие с чл. 59в от ЗЗО. Нормата на чл. 59в от ЗЗО посочва критериите за достъпност и качество на медицинската помощ, както следва: обезпеченост на лечебното заведение по чл. 9 от Закона за лечебните заведения с медицински специалисти на основен трудов договор; спазване на изискването по чл. 59, ал. 10, освен в случаите по чл. 59, ал. 12 и 12а; наличие на нормативно определената и технически изправна медицинска апаратура и техника на територията на съответното лечебното заведение; осигуряване от лечебното заведение по чл. 9 от Закона за лечебните заведения на непрекъснато 24-часово изпълнение на медицинска помощ при спешни състояния и предоставянето на медицинска помощ в съответствие с утвърдените медицински стандарти и Правила за добра медицинска практика. Подробно описаните в съставения протокол за неоснователно получени суми (и в писмената покана) неизпълнения на ДЛА по КП не се отнасят до достъпността и качеството на медицинската помощ, които критерии подробно са описани в чл. 59в от ЗЗО. Проверката касае проверка на съответствието на изпълнение на клиничните пътеки по отношение на основните компоненти, които са задължителни за лечебните заведения по смисъла на чл. 292, т. 6 от НРД за МД 2020-2022. Видно от отразеното в приложения протокол от извършената проверка, извън случаите на констатирани неизпълнения, също не касае достъпността и качеството на извършената медицинската помощ, а е във връзка със спазването на индикациите за хоспитализация, изпълнението на диагностично-лечебния алгоритъм и наличието на критериите за дехоспитализация, като основни компоненти на съответната клинична пътека. В този смисъл административният орган не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което изводът на първоинстанционния съд в обратния смисъл е неправилен. Посоченият неправилен извод на съда е обусловил постановяването на неправилно решение, което следва да бъде отменено. Съдът не е проверил дали са налице изложените в писмената покана фактически обстоятелства във връзка с посочените в същата неизпълнения на ДЛА по КП 26 и КП 28. Съдът е отменил писмената покана, без да изложи каквито и да било мотиви по съществото на правния спор. Поради това че първоинстанционният съд не е обсъдил наведените от страните доводи и съображения в тази връзка, нито релевантните доказателства, както и за да се гарантира правото на страните на двуинстанционно производство по същество, делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК. При новото разглеждане на делото съдът по същество следва да обсъди доводите на страните и представените от тях доказателства, като следва да бъдат обсъдени релевантните въпроси, относно посочените в писмената покана неизпълнения на ДЛА на клиничните пътеки. Изложеното налага отмяна на обжалваното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При този изход на спора не се присъждат разноски за настоящото производство, като въпросът за възлагането им следва да бъде разрешен при новото разглеждане на делото, съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 2-ро и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение