Решение № 16361 от 12.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15907/2010 г.

Решение № 16361 от 12.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15907/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Георги Любенов Рангелов, гр. София, ул. "Оборище" № 37 срещу решение № 243 от 29.10.2010 г. на Административен съд, гр. Кюстендил, постановено по административно дело № 193/2010 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Рангелов срещу заповед № 90002 от 07.05.2008 г. на началник сектор "Пътна полиция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Кюстендил, с която на основание чл. 171, т. 4 от Закона за движение по пътищата му е наложена принудителна административна мярка "изземване на свидетелството за управление на моторно превозно средство". Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че оспорената заповед е в съответствие с разпоредбите на чл. 59, ал. 1 и 2 АПК и чл. 172, ал. 1 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП). Не отчел, че в заповедта не са изложени фактически основания за нейното издаване, което е нарушение на исканата от закона форма и е абсолютно основание за отмяна. Неправилно приел, че неуведомяването на адресата на акта за започналото административно производство не е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Неправилно приел, че две от наказателните постановления, на които органът се позовава, са влезли в сила без да отчете факта, че по делото няма доказателства за връчването им на касатора. Не отчел също, че органът, в нарушение на чл. 61 АПК, съобщил заповедта на касатора след законово установения срок. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отмени оспорваната заповед. Касаторът се представлява от адв. Ивона Павлова, Адвокатска колегия, гр. Кюстендил. Ответникът по касационната жалба - началникът на сектор "Пътна полиция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Кюстендил, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно установил фактите и приложил материалния закон. Решението е обосновано и съдът не е допуснал твърдяните нарушения. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че на касатора, за различни нарушения на Закона за движение по пътищата са издадени шест наказателни постановления. С тях са му отнети контролни точки като общия им брой достигнал 39. Четири от наказателните постановления - № 17973 от 09.05.2001 г., № 102041 от 02.09.2004 г., № 119824 от 12.10.2004 г. и № 1823 от 09.12.2002 г. приел, че са връчени лично на касатора, а на две - наказателно постановление № 42583 от 30.04.2003 г. и наказателно постановление № 78355 от 06.08.2003 г., ответникът положил заверка за датата на връчване и дата на влизане в сила. Въз основа на това съдът приел от правна страна, че всички наказателни постановления са влезли в сила и са породили правни последици. Приел, че макар в оспорената заповед да не са изложени подробно фактическите основания за нейното издаване релевантните факти се намират в справка за нарушител, която е част от административната преписка, поради което не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2 АПК. Приел, че неуведомяването на касатора по реда на чл. 26, ал. 1 АПК за започване на административното производство не е нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като отнемането на контролни точки е въз основа на влезли в сила наказателни постановления. Приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в съответствие с материалноправните разпоредби на закона и при спазване на административнопроизводствените правила. Въз основа на това направил извод за законосъобразност на акта. Този извод на съда е неправилен. Отнемането на свидетелството за управление на моторно превозно средство на водач, който не го е върнал след като е изгубил правоспособността си поради отнемане на всички контролни точки, както правилно сочи в мотивите си съдът, е принудителна административна мярка пряко насочена към изпълнение на основната цел на Закона за движение по пътищата - опазване на живота и здравето на участниците в пътното движение, чл. 1, ал. 2. По своя характер тя е преустановителна - цели да бъде преустановено вече започналото и продължаващо правонарушение - управлението на моторно превозно средство без правоспособност. Видно от хипотезата на правната норма - чл. 171, т. 4 ЗДвП, предпоставката, при наличието на която органът е длъжен да наложи предвидената в диспозицията на нормата последица, е една - неизпълнение на задължението по чл. 157, ал. 4 ЗДвП. Правната техника на препращане, която законодателят използва, налага при преценка на законосъобразността на заповедта по чл. 171, т. 4 ЗДвП да се установи налице ли е предвиденото в чл. 157, ал. 4 ЗДвП задължение - връщане на свидетелството за управление, и да се установи неговото неизпълнение. Доколкото по делото не се спори, че касаторът не върнал доброволно свидетелството си за управление съдът правилно приел, че следва да установи осъществени ли са елементите на фактическия състав на чл. 157, ал. 4 ЗДвП - отнемане на всички контролни точки и изгубване на правоспособността. Законодателят, с цел безопасност на движението, е преценил, че извършването на определен брой и вид нарушения е основание за отнемане на правоспособността на водача на моторното превозно средство. С цел ефективност на контрола по отношение на извършените нарушения е въвел максимален брой контролни точки и отнемане на определен брой от тях за определени нарушения. В сега действащия нормативен акт - Наредба № Iз-1959 от 27.12.2007 г. за определяне на първоначалния максимален размер на контролните точки на водач на моторно превозно средство, условията и реда за отнемането им и списъка на нарушенията на правилата за движение по пътищата, за които се отнемат (Наредба № Iз-1959), съответно в отменените предходни подзаконови актове, регламентиращи тези отношения, законодателят е определил максимален размер на контролните точки 39 и конкретния брой точки, които се отнемат за отделните нарушения - чл. 4, ал. 1 от Наредба № Iз-1959, съответно чл. 3 от предходните две наредби. Постановил е - чл. 3, ал. 1, съответно чл. 4 от отменената наредба, че контролните точки се отнемат въз основа на влязло в сила наказателно постановление. Следователно, за да е налице релевантно отнемане на контролни точки, а в резултат на това да може да се установи преминат ли е максимално допустимия им брой, е необходимо да е установено по надлежния ред извършването на някое от визираните в чл. 4, ал. 1 от Наредба № Iз-1959 нарушения, съответно в аналогичните текстове на отменените наредби. Кога едно нарушение е установено по надлежния ред определя Законът за административните нарушения и наказания. За да е установено по надлежния ред административното нарушение е необходимо наказателното постановление, което го констатира, да е станало окончателен, изпълняем, т. е. влязъл в сила, административен акт. Само този акт има изпълнителна сила и с оглед на това поражда предвидените в правната норма правни последици. Съгласно чл. 64 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) влизат в сила наказателните постановления, които не подлежат на обжалване, не са били обжалвани или са обжалвани, но са били потвърдени или изменени от съда. Следователно едва след сбъдването на някой от посочените юридически факти наказателното постановление ще е влязло в сила и по надлежния ред ще е установено извършването на съответното нарушение и на нарушителя ще следва да бъдат отнети съответния брой контролни точки. За да се установи, че дадено наказателно постановление е влязло в сила е необходимо да се установи датата, на която то е съобщено на адресата, и съответно факта подлежи ли то на обжалване или не. Ако подлежи на обжалване е необходимо да се докаже по безспорен и категоричен начин, че адресатът на акта не е упражнил субективното си право на жалба. Правото на обжалване, както е известно, възниква от деня на връчване на акта - чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 58, ал. 1 ЗАНН. Ако е упражнено правото на обжалване следва да се установи, че с влязло в сила съдебно решение наказателното постановление е потвърдено. Доказателствената тежест за тези релевантни факти е на административния орган - чл. 170, ал. 1 АПК. От доказателствата по делото е безспорно, че на касатора са издадени, за различни нарушения на Закона за движение по пътищата, шест броя наказателни постановления. Безспорно е, че с тях са му отнети 39 контролни точки. Безспорно е също, че наказателно постановление № 17973 от 09.05.2001 г., с което са отнети 3 контролни точки, наказателно постановление № 102041 от 02.09.2004 г., с което са отнети 10 контролни точки и наказателно постановление № 119824 от 12.10.2004 г., с което са отнети 5 контролни точки, са връчени лично на касатора - л. 9, 7, 8. Те не са обжалвани и са влезли в сила. От приложените по делото фото копия на наказателно постановление № 1823 от 09.12.2002 г., с което са отнети 10 контролни точки, л. 13, наказателно постановление № 42583 от 30.04.2003 г., с което са отнети 6 контролни точки, л. 5, и наказателно постановление № 78355 от 06.08.2003 г., с което са отнети 5 контролни точки, л. 6, е видно, че на същите липсва поставен подпис на адресата. Поставена е само дата на отрязъка - разписка за получаване, но няма положен подпис на получател. Органът, седем дена след датата, поставена като дата на получаване, положил заверка, че наказателното постановление е влязло в сила. По делото е представена справка от административния орган, в която той сочи, че срока за съхранение на наказателните постановления, съгласно Наредба № I-157 от 01.10.2002 г. за условията и реда за издаване на свидетелства за управление на моторни превозни средства, отчета на водачите и тяхната дисциплина (Наредба № I-157), изтекъл, поради което административно-наказателните преписки не могат да бъдат представени по делото, но от извършената справка в информационната му система се установявало, че наказателно постановление № 42583 от 30.04.2003 г. и наказателно постановление № 78355 от 06.08.2003 г. са връчени на касатора и са влезли в сила. При така установените по делото доказателства досежно влизането в сила на наказателните постановления съдът приел, че и шестте постановления са влезли в сила и следователно са породили съответните правни последици. Този негов извод е верен досежно трите наказателни постановления - № 17973, № 102041 и № 119824. Тяхното връчване е надлежно установено, необжалването им също, поради което е безспорно, че са влезли в сила. Съдът приел, че връчването на наказателни постановления № 1823, № 42583 и № 78355 е в съответствие с изискванията на закона и следователно е породило правни последици. Този извод съдът направил въз основа на твърдение на ответника, че постановленията са връчени на касатора съответно на 17.12.2002 г., на 20.08.2003 г. и на 19.05.2004 г., не са обжалвани, поради което съответно на 25.12.2002 г., на 28.08.2003 г. и на 27.05.2004 г. са влезли в сила. Тези факти е напълно възможно да са осъществени, но за да бъдат приет от съда за правно релевантни е необходимо да бъдат доказани с допустимите от закона доказателствени средства. Законът изисква - чл. 58, ал. 1 ЗАНН, връчването да се установи с подпис на нарушителя. Неправилно съдът приел, че изискването на чл. 58, ал. 1 ЗАНН не изключва и друг начин на връчване освен подпис върху разписката. Нормата на чл. 58, ал. 1 ЗНАНН е изключително ясна и точна. Тя определя ултимативно и еднозначно, че само подпис на нарушителя удостоверява надлежно връчването. Безспорно, подписът може да бъде положен и на друг документ, стига от него по несъмнен начин да се установява факта на връчване на наказателното постановление, но нормата не дава възможност за тълкуване, каквото приел съда. Дали подписът ще бъде положен върху разписката, която е част от формуляра, в който се издават наказателните постановления по Закона за движение по пътищата, или ще бъде положен върху друг документ, който удостоверява връчването на наказателното постановление, няма значение. Важното е в хипотезата на чл. 58, ал. 1 ЗАНН връчването на постановлението да е удостоверено с подписа на нарушителя. Много сериозни за правата на адресата на наказателното постановление са последиците от връчването на акта, за да си позволи законодателя да не формулира точно пораждащия правните последици факт. А съдът, с оглед разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове, е длъжен да прилага нормата според точния й смисъла. В случая по делото няма доказателства, от които по безспорен начин да се установи визирания в чл. 58, ал. 1 ЗАНН факт - връчването срещу подпис на трите наказателни постановления. Твърдението на ответника, че нормативно определения му срок за съхранение на административно-наказателната преписка е изтекъл и поради това не може да представи доказателства в съда за връчването на постановленията първо, не съответства на нормативната уредба, и второ, не може да доведе до дерогиране на установените в процесуалния закон допустими доказателствени средства за установяване на факта на съобщаване. Наредба № I-157, на която се позовава ответника, за да обоснове несъхраняването на преписките по наказателните постановления, действително в чл. 30, ал. 2 предвижда, че наказателните постановления се съхраняват до изпълнение на наложеното наказание, но не по-малко от пет години. Безспорно е, че петте години са изминали, а дали е изпълнено наказанието, наложено с това постановление, в процесния случай е ирелевантно. Ал. 3 на същата разпоредба обаче изрично предвижда, че наказателните постановления, в които наред с наложеното наказание е постановено и отнемане на контролни точки, се съхраняват до възстановяването на контролните точки, но не по-малко от пет години. По делото е безспорно, че отнетите с трите наказателни постановления контролни точки не са възстановени - противното би значело да не се отчитат при издаване на заповедта за принудителната мярка. Щом като контролните точки не са били възстановени за ответника е налице задължение да съхранява преписката по наказателното постановление. Неизпълнението на това негово задължение лишава съда от възможността да установи надлежно релевантния факт на връчване и с оглед на това на пораждане на правните последици. Видно от изложеното съдът като приел, че наказателни постановления № 1823 от 09.12.2002 г., № 42583 от 30.04.2003 г. и № 78355 от 06.08.2003 г. са надлежно връчени на касатора и следователно с тях са отнети съответно 10, 6 и 5 контролни точки, направил неправилен извод, в противоречие с доказателствата по делото и материалния закон. Този му неправилен извод довел до неправилното заключение, че на касатора са отнети всички контролни точки и че той е загубил правоспособността си. Твърдението на касатора за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК също е основателно. Видно от оспорената заповед в нея не е посочено нито едно фактическо основание, което обосновава приложението на чл. 171, т. 4 ЗДвП. Ако органът бе посочил наказателните постановления, въз основа които е достигнал до извода за отнемане на 39 контролни точки би дал възможност на касатора да упражни ефективно правото си на защита. Вярно е, че в хода на съдебното производство съдът упражнил настойчиво задължението си по чл. 9, ал. 3 АПК в резултат, на което по делото са събрани доказателства - копия от наказателни постановления, справка за нарушител, както и становище на органа, за визираните в хипотезата на чл. 171, т. 4 ЗДвП юридически факти и това му дало възможност да извърши проверка за законосъобразност на акта. Но това не означава, че органът няма задължение да изложи фактическите основания в самия акта. Вярно е също, че принудителната мярка се налага при осъществени юридически факти, за които би могло да се предположи, че адресата на мярката има определена информация - най-малкото знае за акта за установяване на административното нарушение по Закона за движение по пътищата. Но не акта за установяване на административното нарушение е релевантния юридически факт, а влязлото в сила наказателно постановление. А както е видно в конкретния случай точно наличието на влезли в сила наказателни постановления е спора по делото. Представената в хода на съдебното производство справка за нарушител, на която съдът се позовал, за да обоснове влизането в сила на трите наказателни постановления, е само индиция за наличието на фактически основания за налагането на мярката. Справката не може да замести визирания в чл. 58, ал. 1 ЗАНН факт. Тя не установява по надлежен начин влизането в сила на наказателните постановления, с които са отнети контролните точки. Именно за да се установят ясно фактите, на които органът основава налагането на мярката, е необходимо същите да бъдат посочени в оспорваната заповед или поне в нея да бъдат инкорпорирани други актове, които съдържат достатъчно информация за релевантните факти. В случая това не е направено от административния орган. Основателно е и твърдението за нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК. Безспорно е, че административнопроизводствените правила са гаранция от една страна за постановяването на законосъобразен и целесъобразен административен акт, а от друга - за защита правата и интересите на участниците в административното производство. Безспорно е също, че не всяко нарушение на административнопроизводствените правила е основание за отмяна на административния акт, а само това, което е съществено. Теорията и съдебната практика трайно са установили кога едно нарушение е съществено по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК и следователно е основание за отмяна на административния акт. Необходимо е то да е повлияло или да е могло да повлияе на съдържанието на акта или да е довело до нарушаване правото на защита на неговия адресат. В случая органът действително не уведомил касатора за започналото административно производство, т. е. налице е нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК. Въпросът е това нарушение съществено ли е? Вярно е, че в хипотезата на чл. 171, т. 4 ЗДвП органът действа в условията на обвързана администрация. Вярно е, че фактите, които следва да установи, като завършващ елемент, се осъществяват от него самия - той издава наказателното постановление, той го връчва и той преценя влязло ли е в сила или не. Вярно е също, че при законосъобразното връчване на наказателните постановления адресатът на принудителната мярка е напълно на ясно и информиран за релевантните факти - отнетите контролни точки, и за последицата от тях - лишаването от правоспособност и съответно отнемането на свидетелството за управление. Но в конкретния случай, ако органът бе уведомил адресата на мярката за започналото административно производство то той би могъл, още в хода на административното производство, да установи, че органът основава акта си наказателни постановления, за които не са налице доказателства, че са влезли в сила. Това от една страна, би дало възможност на касатора да защити правата си, а от друга, би дало възможност на органа да събере необходимите доказателства и да постанови законосъобразен акт. В случая органът като не уведомил адресата на мярката за започване на административното производство създал условия за произнасяне без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Това, видно от изложеното по-горе, се отразило на законосъобразността на акта. Следователно в конкретния случай, допуснатото от органа нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК е съществено, тъй като се отразило на съдържанието на акта. Неоснователно е твърдението на касатора за нарушение на чл. 61, ал. 1 АПК. Разбира се, нормата установява, в съответствие с принципа на законност - чл. 4, ал. 2 АПК, и принципа на бързина и процесуална икономия - чл. 11 АПК, срок, в който актът следва да бъде съобщен на органа. Целта на налагането на принудителната мярка - отнемане на свидетелството за управление на моторно превозно средство, е да не допусне лица, които са загубили правото да извършват тази правно-регламентирана дейност да управляват превозни средства, т. е. целта е опазване на живота и здравето на участниците в движението по пътищата по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗДвП. С оглед на това забавяне като в настоящия случай - заповедта е издадена на 07.05.2008 г. и е връчена на 25.05.2010 г. без по делото да има доказателства за невъзможност за връчване поради отсъствие или неизвестност на касатора, рефлектира върху ефективността на мярката. Но невръчването на заповедта в срока по чл. 61, ал. 1 АПК не води нито до погасяване на правото за налагане на мярката, нито прави наложената мярка незаконосъобразна. Видно от изложеното инвокираните от касатора касационни основания за нарушение на материалния закон в частта досежно наличието на материалноправните предпоставки за налагане на мярката, спазването на исканата от закона форма за издаване на административния акт и на административнопроизводствените правила са основателни. При така установената неправилност на съдебното решение поради противоречие с материалния закон и при липсата на допуснати съществени процесуални нарушения, както и с оглед на факта, че не е налице необходимост от установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, съдът следва да отмени обжалваното решение и да реши делото по същество. Въз основа на установените по делото факти не може да се направи обоснован извод, че към датата на издаване на оспорената заповед на касатора са отнети 39 контролни точки и той изгубил правоспособността си. От доказателствата по делото е видно, че на касатора, с влезли в сила наказателни постановления, са отнети 18 контролни точки, което означава, че не е изгубил правоспособността си и за него не е налице задължение за връщане на свидетелството за управление. Това прави оспорената заповед № 90002 от 07.05.2008 г. на началника на отдел "Пътна полиция" незаконосъобразна, издадена в противоречие с материалния закон, поради което същата следва да бъде отменена. Страните по делото не са поискали присъждане на направените разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд