Решение № 10277 от 8.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11014/2010 г.

Решение № 10277 от 8.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11014/2010 г., IV о., докладчик председателят Мария Костова Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Панорама сити" ЕАД, със седалище и адрес на управление гр. София, район "Младост" IV, "Бизнес парк София", сграда 5, вх. А, ет. 2, представлявано от изпълнителния чл. на съвета на директорите Юри Богомилов Катанов, чрез процесуален представител адв. Мина Вълева от АК-Варна, против решение № 1017 от 18.05.2010 г., постановено от Административен съд Варна по адм. дело № 334/2010 г. В касационната жалба са развити доводи, че обжалваното решение е неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, както и че е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторите считат, че оспореното решение на областния управител на област Варна е индивидуален административен акт, издаден при упражняване на правомощията му по чл. 31 и 32 от Закона за администрацията (ЗА). Тези негови правомощия не са с ограничено приложно поле и следователно областният управител е компетентен да упражнява контрол за законосъобразност върху всички актове на кмета на общината, включително и такива, издадени по реда на Закона за възстановяване на собствеността върху някои отчуждени имоти по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС. ЗА не е специален по отношение на реституционния закон и не изключва неговото прилагане. Областните управители са натоварени от закона да следят за спазване на законността на територията на областта и да упражняват контрол за законосъобразността на актовете и действията на органите на местното самоуправление и местната администрация. В подкрепа на тази теза е и чл. 144 от Конституцията на РБ, където е предвидена възможност централните държавни органи и техните представители по места да осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното управление, когато това е предвидено със закон. Тази възможност е предвидена именно в чл. 32, ал. 2 от ЗА, с който на областните управители е предоставено правомощие да отменят незаконосъобразните актове на кметове на общини. В допълнение касаторите развиват доводи за законосъобразност на оспореното решение на областния управител. Молят за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на ново по същество, с което да бъде оставена без уважение жалбата против решението на областния управител. Ответникът - областният управител на област Варна, чрез процесуален представител юрк. Колева, представя писмена молба, в която изразява становище за основателност на касационната жалба. Ответниците - Татяна Евгениева Михайлова, Живка Величкова Павлова, Екатерина Величкова Симова и Румен Евгениев Бонев, чрез процесуалния им представител адв. Румен Величков от АК-Варна, представят писмен отговор, в който вземат становище за неоснователност на касационната жалба, а обжалваното решение считат за правилно и законосъобразно, постановено при спазване на всички процесуални правила. Заинтересованата страна - община Варна не взема становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава следното заключение: Касационната жалба е неоснователна. Решението на Административен съд Варна е законосъобразно. Няма съмнение, че установения в ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС ред за обжалване на административните актове по този закон е специален и той дерогира общите правила по АПК и ЗА. Не е предвидено обжалване по административен ред на актовете по този закон. Нормата на чл. 4 от закона е специална, ясна и непротиворечива и колебания при нейното прилагане в съдебната практика не е имало. Правомощията на областния управител по чл. 32, ал. 2 от ЗА са изключени ex lege, поради което законосъобразно съдът е прогласил нищожността на неговия акт. Върховният административен съд, четвърто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима, тъй като е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Производството пред Административен съд Варна е образувано по жалба от настоящите ответници Татяна Евгениева Михайлова, Живка Величкова Павлова, Екатерина Величкова Симова и Румен Евгениев Бонев против решение № РД-10-0801-2/1/ от 13.01.2010 г., издадено от областния управител на област Варна, с което на основание чл. 32, ал. 2 от ЗА е отменил решение № 4278 от 29.12.2009 г. на изпълняващия длъжността кмет на община Варна, с което на основание чл. 4 във вр. с чл. 3 от ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС е възстановена собствеността на наследниците на Димитър Караиванов Николов (четиримата жалбоподатели) върху ПИ с площ от 17 декара, находящ се в гр. Варна, р-н "Аспарухово", кв. Галата, м. "Ески балар" ("Кавак чокуру"). Оплакванията на жалбоподателите са били за нищожност на оспореното решение, като издадено при липса на материална компетентност, алтернативно - за неговата незаконосъобразност. С обжалваното решение съдът е приел, че в случая областният управител е упражнил правомощията си по чл. 32 от ЗА спрямо административен акт, издаден от кмета на общината при условията и по реда на реституционния закон - ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС. Този закон е специален по отношение на ЗА и предвижда, че актовете на кмета на общината подлежат на обжалване по съдебен ред. Областният управител не е разполагал с материална компетентност да отменя акта на кмета на общината, поради което съдът е обявил решенето му за нищожно. Така постановеното решение е правилно. Настоящият състав споделя изцяло мотивите на първоинстанционния съд, че в случая областният управител не е разполагал с материална компетентност да отменя акта на кмета на общината. Тези негови правомощия са приложими единствено досежно актове на кмета, издадени по реда на ЗМСМА, но не и по реда на специални закони, какъвто безспорно се явява реституционният закон - ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС. Последният е специален по отношение на ЗА и ЗМСМА, като според чл. 4 от същия закон е предвидено, че актове на кмета могат да се обжалват единствено по съдебен ред, с което е изключено административното оспорване пред областния управител. В мотивите на ТР № № 2/1994 г. по т. д. № 2/1994 г. относно приложението на чл. 32 от ЗАП (отм.)по отношение на решенията на кмета на общината по чл. 4 от ЗВСВНОИ по ЗТСУ и др. закони, е прието следното: Решенията, с които се отменявяа отчуждаването пораждат вещноправни последици-възстановява се собствеността. В закона не е предвидена възможност за обжалване по административен или съдебен ред на тези решения. Лицата, на които се възстановява собствеността нямат правен интерес от обжалване на позитивното решение, а кметът не може да обжалва собственото си решение. Като необжалваеми, решенията, с които се отменява отчуждаването, влизат във формална сила в момента на постановяването им в хипотезата на чл. 5 или в момента на възстановяване на полученото парично обезщетение в хипотезата на чл. 6 от реституционния закон. Разпоредбата на чл. 4 от ЗВСВНОИ по ЗТСУ и др. закони е от процесуално-правен хар6актер, тъй като урежда производството във връзка с възстановяването на собствеността на бившите собственици или техните наследници при наличието на определени предпоставки. За неуредени от закона случаи се прилага субсидиарно ЗАП като общ процесуален закон. В този смисъл се е произнесъл ВС-ОСГК в т. р. № 4/1993 г. Граматическото и функционално тълкуване на чл. 4 от ЗВСВНОИ по ЗТСУ и др. закони води до извода, че законодателно в тази специална норма са уредени въпросите, свързани с: процедурата по издаването и обжалването на тези административни актове, кои са страните в това производство, кои актове в кой момент влизат в сила, какви са последиците от това и изпълнението им. Ето защо по отношение на тези въпроси следва да се изключи приложението на ЗАП като общ закон. В специалния и в общия закон не е предвидана възможност за атакуване по реда на правораздавателния надзор на административните актове, които не са били обжалвани пред съд. Актът на държавно управление, влязъл във формална законна сила проявява своето действие спрямо всички правни субекти, до които се отнася. Веднъж станал окончателен, той повече не може да бъде оттеглян, отменяван или видоизменяван произволно или по волята на неговия автор. Това може да стане само в изрично посочените от правната норма случаи и по предвидения за това ред. Такъв ред е предвиден в чл. 32 от ЗА, но производството може да започне само по протест на прокурора. Лицето, на което е възстановена собствеността няма интерес да иска отмяна на решението. Страни в производството по чл. 4 от реституционният закон са кметът и лицата, поискали отмяна на отчуждаването, поради което трети лица не могат да имат инициативата за започване на производство по чл. 32 от ЗАП. ЗАП е отменен, но в АПК е приета аналогичната разпоредба на чл. 99 от АПК, а в чл. 100 от АПК е посочено чия е инициативата за възобновяването на административното производство, като в случаите на чл. 99, т. 1 от АПК, възобновяването на производството се извършва по инициатива на административния орган или по предложение на съответния прокурор или на омбудсмана и то в сроковете по чл. 102 от АПК. В конкретния случай не е приложена и спазена и посочената процедура. Освен това, споровете за материално право между участвалите в производството собственици, придобили права от адм. акт и трети лица, се разрешават по общия исков ред, а не в административното производство. По тези съображения издадената от Областния управител заповед по реда и на основание на ЗА е при липса на компетентност и правилно административният съд я е обявил за нищожна. Обжалваното решение като законосъобразно и правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение