Решение № 3900 от 2.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 12363/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. (ОПРР), срещу Решение 5811 от 05.10.2023 г. постановено по адм. дело 10231/2022 г. на Административен съд София-град (АССГ). С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-36-927 от 07.10.2022 г. на ръководителя на УО на ОПРР, в частта му по т. 2 и 3, с което на Столична община е отказано верифицирането на разходи в общ размер на 26 185,33 лв. по Искане за окончателно плащане 2 по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16RFOP001-1.001-0004-C01, проект Обновяване и изграждане на социални заведения на територията на Столична община - етап I, за обект Кризисен център Вяра, надежда и любов, и преписката е изпратена на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По отношение на т. 2 от оспорения административен акт касаторът оспорва извода на съда, че фактическите основания за отказ от верификация са бланкетни и недостатъчни да обосноват извод за недопустимост на разходите. Сочи, че в мотивите към акта ясно и подробно са посочени конкретните доказателства, въз основа на които е постановен отказът за верификация на въпросната сума, като поддържа аргументите за липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 и 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, ред. ДВ бр. 39 от 27.05.2022 г., приложима на основание съгласно § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ) условия във връзка с чл. 23, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Специфичните условия, както и чл. 82 от Общите условия към сключения АДБФП. Обосновава извод за законосъобразност на отказа за верификация на разходи в размер на 4 828,34 лв. без ДДС, представляваща разлика между отпаднали количества за компенсиране до 15% и увеличени количества до 15% и 15 698,52 лв. без ДДС, представляваща надвишения в количествата над допустимите 15% по отделните позиции от КСС, като общата сума на неверифицираните разходи е в размер на 20 526,86 лв. без ДДС /24 632,23 лв. с ДДС, отчетена с Фактура 0000000007/10.12.2020 г. по Договор СОА18-ДГ55-731/07.12.2018 г. с изпълнител Елстрой ДЗЗД, включена в протокол за приемане на извършени СМР от 09.12.2020 г. По отношение на т. 3 от оспорения административен акт оспорва извода на съда за липса на мотиви относно начина на пресмятане на въпросното намаляване на верифицираната сума. Сочи, че в резултат от извършената проверка за спазване на максимално заложените нива на съответната категория разходи е установено, че по Договор СОА18-ДГ55-731/07.12.2018 г. с изпълнител Елстрой ДЗЗД е констатирано отчитане на непредвидени разходи в протокол за приемане на извършени непредвидени СМР от 09.12.2020 г. в размер на 5 % от договора с изпълнителя. Поддържа, че бенефициерът е поискал за възстановяване разходи за непредвидени СМР в размер на 18 651,61 лв. без ДДС, като допустими за възстановяване съгласно чл. 7, ал. 3 от Постановление 189 от 28.07.2016 г. на Министерски съвет за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014 - 2020 г. (ПМС 189/2016) са разходи в размер на 17 357,36 лв. без ДДС, поради което разликата в размер на 1 294,25 лв. без ДДС не е верифицирана. Сочи, че крайният извод на приетата по делото експертиза е в подкрепа на постановения административен акт. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Претендира направените разноски за двете съдебни инстанции по представен списък като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от ответника разноски. Ответникът по касационната жалба Столична община изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за двете инстанции по представен списък. Прави възражение за прекомерност на размера на претендираното от касатора юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от адв. Л. Цолова, Софийска адвокатска колегия. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество е частично основателна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното: На 26.06.2019 г. между Столична община и УО на ОПРР е сключен АДБФП BG16RFOP001-1.001-0004-C01 в максимален размер до 582 505,30 лв. за изпълнение на проект Обновяване и изграждане на социални заведения на територията на Столична община - етап I, за обект кризисен център Вяра, надежда и любов на обща стойност 754 066,66 лв., от които 171 561,36 лв. собствен принос на бенефициера. В резултат на проведена обществена поръчка с предмет Избор на изпълнител за основен ремонт/реконструкция и внедряване на мерки за енергийна ефективност в обект Кризисен център за деца в риск Вяра, Надежда и Любов, район "Надежда", Столична община е сключила договор с Елстрой ДЗЗД, на стойност 599 939,58 лв. с ДДС. На 25.06.2021 г. Столична община подава Искане за окончателно плащане 2. Искането е придружено от окончателен технически и финансов отчет. На 07.10.2022 г., с Решение РД-02-36-927, на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, 2 и 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и чл. 64, ал. 1, 3 и 4 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПРР отказва верифицирането на следните разходи: По т. 2 разходи в размер на 24 632,23 лв., представляващи БФП, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 и 3 ЗУСЕФСУ условия, във вр. с чл. 23, ал. 1, т. 2 и 3 от Специфичните условия, както и чл. 82 от Общите условия към АДБФП BG16RFOPOO 1-1.001 -0004-С01. По т. 3 - разходи в размер на 1 553,10 лв., представляващи БФП, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 7, ал. 3 от ПМС 189/2016 г. По делото е приета съдебно-икономическа експертиза. В хода на съдебното производство е представена Заповед РД-02-14-790 от 17.08.2022 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на акта е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, но не съдържа задължителните елементи по смисъла на чл. 59, ал. 2 АПК, а именно фактически и правните основания, въз основа на които не е верифицирана сума в общ размер на 26 185,33 лева. Приема, че изложените в т. 2 от решението фактически основания за отказ за верификация са бланкетни и крайно недостатъчни да обосноват извода на ръководителя на УО за недопустимост на сочените разходи, като дори и да се приеме, че изложените мотиви са достатъчни, то същите са изключително неясни и от тях не може се установи въз основа на какви конкретни доказателства органът е стигнал до съответните фактически констатации. По аналогични съображения, съдът приема, че решението в частта му по т. 3 също е незаконосъобразно поради необоснованост. Според решаващия състав органът не е изложил подробни мотиви относно начина на пресмятане на въпросното намаляване на верифицираната сума, като съществува и известно противоречие, тъй като веднъж е посочено, че съгласно Насоките за кандидатстване и ПМС 189/2016 допустими са непредвидени разходи в КСС в размер на до 10%, след което отново на същото основание е посочено, че за допустими се определят 5% без някакви допълнителни пояснения как е определена тази ставка. Приема, че мотивите са неясни и почти изцяло съдържат цитиране на текстове на правни разпоредби, без същите да бъдат подкрепени от конкретни факти и обстоятелства, относими към процесния случай. Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на акта в оспорената му част по т. 2 и 3 и го отменя, като връща преписката на органа за ново произнасяне, с указания по тълкуването и прилагането на закона. Присъжда и направените от жалбоподателя разноски в размер на 2 024,40 лв. Изводът на съда е частично неправилен. Както правилно приема и първоинстанционният съд, по аргумент на противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост. По отношение на неверифицираните разходи по т. 2 от оспорения акт, в размер на 24 632,23 лв.: За да откаже верифицирането на разхода по т. 2, органът сочи като правно основание чл. 57, ал. 1, т. 2 и 3 ЗУСЕФСУ, във вр. с чл. 23, ал. 1, т. 2 и 3 от Специфичните условия, както и чл. 82 от Общите условия към АДБФП. Административният орган конкретно е посочил фактическото основание за неверифициране на разходите, а именно: При документална проверка на представената сравнителна таблица, с която се отчитат промени в заложените по проекта количества за изпълнение на СМР за обект Основен ремонт/реконструкция Кризисен център за деца в риск Вяра, надежда и любов част БФП, е установено, че общата стойност на количествата намаления до 15 % от първоначално определеното количество не се компенсира от общата стойност на количествата надвишения до 15% от първоначално определеното количество, както и надвишения в количествата над допустимите 15% по отделните позиции от КСС. Органът не верифицира разходи в размер на 4 828,34 лв. без ДДС, представляващи разлика между отпаднали количества за компенсиране до 15% и увеличени количества до 15%, и 15 698,52 лв. без ДДС, представляваща надвишения в количествата над допустимите 15% по отделните позиции от КСС. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ разходът, за да е допустим, трябва да попада в категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, а съгласно точка 3 трябва да е за реално извършена услуга. Анализът на изискването по точка 2 сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая органът сочи чл. 23, ал. 1, т. 2 и 3 от Специфичните условия към АДБФП. Съгласно чл. 23 от АДБФП при верификация на разходи за строително-монтажни работи Управляващият орган проверява отчетените видове и количества спрямо заложените по договора с изпълнител. Разпоредбите на точки 2 и 3 на алинея 1 регламентират допустимостта на разходите, които са в резултат на промяна в количеството на всяка конкретна позиция в количествено-стойностната сметка. Точка 2 регламентира, че промяната в количеството на всяка конкретна позиция в количествено-стойностната сметка не може да надвишава с повече от 15 % първоначално определеното количество и в посока увеличение, и в посока намаление, като двете стойности се компенсират с надвишенията и намаленията до 15 %, но не и с тези над 15 %. Точка 3 изрично забранява верификацията на "изпълнени нови позиции" и промени в количествата над 15 % за всяка конкретна позиция в количествено-стойностната сметка. Първоинстанционният съд приема, че фактическите основания за отказ за верификация са бланкетни и крайно недостатъчни да обосноват извода на ръководителя на УО за недопустимост на сочените разходи, като дори и да се приеме, че изложените мотиви са достатъчни, то същите са изключително неясни и от тях не може се установи въз основа на какви конкретни доказателства органът е стигнал до съответните фактически констатации. Този извод е неправилен. Правилността на изводите на ръководителя на УО, в частта по т. 2 от обжалвания административен акт, са доказани с приетата без възражения по първоинстанционното дело съдебно-икономическа експертиза. Видно от приетото заключение вещото лице, въз основа на представените документи в административната преписка, в т. ч. договорите, количествено-стойностната сметка, искането за плащане и приложенията към него, протоколите за приети СМР и др., е установило, че общата стойност на количествата намаления до 15% от първоначално определеното количество на СМР не се компенсира от общата стойност на количествата надвишения до 15% от първоначално определеното количество на СМР, както и надвишения в количествата над допустимите 15% по отделните позиции от количествено-стойностната сметка. С оглед изложеното не е налице твърдяната от първоинстанционния съд недостатъчност и неяснота на мотивите на административния орган. В съдебното производство административният орган е доказал фактическите основания, посочени в оспорения акт, подвел е същите към съответните правни основания, поради което оспорения акт в тази част е законосъобразен. Следва да се посочи, че освен основанието по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, органът е посочил като основание за отказа от верификация и точка 3. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ разходът, за да е допустим, трябва да е направен за реално извършени строително-монтажни работи. В акта си органът се позовава на протокол за приемане на извършени СМР от 09.12.2020 г. като сочи, че отчетените строително-монтажни работи, за които се претендира верификация на разходите, са именно отчетените в този протокол. Липсват мотиви и доказателства, че разходите за претендираните дейности не са реално извършени. С оглед на това основанието, твърдяно от органа за отказ от верификация по точка 3, е недоказано. Наред с това следва да се посочи, че органът твърди наличието кумулативно на основанията по точка 2 и по точка 3. Тогава, когато един разход не е за реално доставена услуга за реално извършени строително-монтажни дейности, е без значение дали този разход попада в някоя от категориите допустими разходи по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ. Респективно тогава, когато един разход не попада в категорията допустими разходи по смисъла на точка 2, е ирелевантно дали е направен за реално предоставена услуга. Но с оглед установената доказаност на основанието по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт в частта му по т. 2 е неправилен. По отношение на неверифицираните разходи по т. 3 от оспорения акт в размер на 1 553,10 лв.: За да откаже верифицирането на разхода по т. 3, органът сочи като правно основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 7, ал. 3 от ПМС 189/2016 г. Като фактически основания за отказа, органът сочи, че са поискани за възстановяване разходи за непредвидени СМР в размер на 18 651,61 лв. без ДДС, като допустими за възстановяване съгласно чл. 7, ал. 3 на ПМС 189/2016 г. са разходи в размер на 17 357,36 лв. без ДДС, поради което разликата в размер на 1 294,25 лв. без ДДС не следва да се верифицира. Както беше посочено по-горе, съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ разходът, за да е допустим, трябва да попада в категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на разпоредбата сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. Съгласно чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г. максималните размери за определени категории разходи по ал. 2 се прилагат както за определяне на размера на допустимите разходи за финансиране по бюджет на етап оценка, така и за определяне на размера на допустимите разходи за възстановяване при реално изпълнение на проекта. В диспозитива на акта е установена недопустимост на разходите поради липса на предвиденото в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условие във връзка с чл. 7, ал. 3 ПМС 189, но от една страна липсват факти и мотиви относими към посоченото правно основание на чл. 7, ал. 3 ПМС 189, а от друга страна, както беше посочено по-горе изискването за допустимост на разходите по т. 2 на чл. 57, ал. 1 изисква разходите да попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, както и в одобрения проект категории разходи, каквито в диспозитива не са посочени. Видно от горното в случая органът не е подвел установените по делото факти към релевантната правна норма, а касационният съд не може да подвежда установените по делото факти към релевантната правна уредба, различна от приетата от органа, защото законосъобразността на акта е функция на съответствието на установените факти към сочената правна норма. С оглед изложеното изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт, в частта му по т. 3, е правилен. Изложеното води до незаконосъобразност на обжалваното решение, в частта му, с която е отменен оспореният административен акт, в частта му по т. 2, и съдът следва да го отмени в тази част. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което жалбата срещу отказа, в частта му по т. 2, следва да бъде отхвърлена. Решението, в останалата му част, като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора в първоинстанционното производството, решението следва да бъде отменено и в частта за разноските за сумата над 120,07 лева, присъдена на Столична община, съобразно уважената част от жалбата. С оглед изхода на спора в настоящото производството, направено от страните искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да присъди разноски съразмерно на уважената, респективно отхвърлената част от касационната жалба. Касаторът претендира разноски в общ размер от 460,92 лева, съгласно представен списък, от които 260,92 лева внесена държавна такса пред касационната инстанция и по 100,00 лева юрисконсултско възнаграждение, определено от съда в съответствие с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ за двете инстанции, като следва да му бъдат присъдени разноски в размер на 433,58 лева съразмерно на уважената част от касационната жалба. Ответникът Столична община, претендира разноски за касационната инстанция в размер на 1 315,56 лева като следва да му бъдат присъдени разноски в размер на 78,03 лева съразмерно на отхвърлената част от касационната жалба. Възражението на касатора за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно, тъй като дори не се твърди липса на правна и фактическа сложност. Искането за присъждане на разноските направени в първоинстанционното производство е недопустимо, тъй като претендираните от Столична община разноски пред АССГ са присъдени с обжалваното решение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд