Решение № 6619 от 3.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12156/2019 г.

Решение № 6619 от 3.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12156/2019 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуалния му представител юрисконсулт Я. Кънчева, против решение № 4429 от 27.06.2019 г., постановено по адм. дело № 2619/2019 г. по описа на Административен съд - София-град, с което по жалба на "РАМ КОМ" ЕООД е отменено Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програма за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. (ПРСР) за кампания 2016 г. на ДФЗ с изх. № 02-220-2600/3477 от 12.11.2018 г., издадено от зам. изпълнителния директор на ДФЗ в размер на 0 лв., мълчаливо потвърдено от министъра на земеделието, храните и горите и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне по заявление за подпомагане с УИН: 22.30.0616/65809 от 05.05.2016 г. на "РАМ КОМ" ЕООД. В касационната жалба за развити доводи за неправилност на решението поради необоснованост на изводите на съда и постановяването му в нарушение на материалния закон – касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и оставяне в сила на оспореното в производството уведомително писмо като правилно и законосъобразно. Подробни съображения са развити в касационната жалба и молба от 14.05.2020 г., имаща характер на писмена защита. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции, в размер, определен от съда в съответствие с разпоредбата на чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК, прави се възражение за прекомерност на претендирания адвокатски хонорар. Ответникът – "РАМ КОМ" ЕООД, оспорва касационната жалба в писмен отговор и становище по подробни съображения, изготвени от процесуалния му представител адв. Я. Тончева и моли същата да бъде отхвърлена като неоснователна и недоказана. Претендира разноски по делото за касационната инстанция. По отношение вписания като ответник министър на земеделието, храните и горите, съдът констатира, че същият неправилно е вписан като страна в списъка на лицата за призоваване. Процесуалния му представител юрисконсулт К. Петков, с писмено становище от 14.05.2020 г. моли да бъде заличен като страна по делото в касационното производство. Погрешното вписване в списъка на лицата за призоваване не прави министърът на земеделието, храните и горите страна в касационното производство, тъй като същият е заличен като страна с влязло в сила определение, постановено в проведеното открито съдебно заседание на 27.05.2019 г. пред първоинстанционния съд, с оглед предмета на кантрол за законосъборазност - уведомително писмо, издадено от зам. изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Липсва основание за постановяване на определение за заличаване. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че съдебното решение като правилно следва да се остави в сила. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното съдебно решение е отменено Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане за Мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. (ПРСР) за кампания 2016 г. на ДФЗ с изх. № 02-220-2600/3477 от 12.11.2018 г. на заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с което е отказано финансиране за направление "Биологично пчеларство" на "РАМ КОМ" ЕООД. Първоинстанционният съд е събрал релевантните за спора доказателства, които е обсъдил и установил вярно и точно фактите по спора, като е извел и обосновал съобразени с материалния закон правни изводи. От фактическа страна съдът е приел за установено, че "РАМ КОМ" ЕООД е регистриран като земеделски производител в интегрираната система за административен контрол с уникален регистрационен номер (УРН) 641830 и за кампания 2016 г. е подал заявление за плащане до ДФ "Земеделие", Разплащателна агенция с УИН 22.30.0616/65809 от 05.05.2016 г., с което е заявил искането си за плащане по мярка 11 "Биологично земеделие" за 155 пчелни семейства, като в заявлението е вписан код на мярката БПП 6, който според Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" (Мярка 11) от ПРСР 2014- 2020 (Наредба № 4/2015 г.) съответства на "Биологично пчеларство в преход". 2016 г. е втората година по поетия от "РАМ КОМ" ЕООД ангажимент по посочената мярка за подпомагане. В уведомителното писмо изх. № 02-220-2600/3477 от 12.11.2018 г. на зам. изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по Мярка 11 "Биологично земеделие" се посочва, че общата оторизирана сума за получаване е изчислена чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) след извършването на задължителни административни проверки на място (съгл. чл. 37 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) на данните в подаденото от жалбоподателя заявление. Конкретните мотиви за определяне на нулевия размер на субсидията - отказ за финансово подпомагане изцяло, са посочени в табличен вид на стр. 2 от Уведомителното писмо и по-конкретно в колони от 1 до 7 на тази таблица, като поясненията към тези колони, съставляват основанието, на което ДФ "Земеделие" отказва изцяло или частично финансово подпомагане при съответните констатирани несъответствия. Като санкции и редукции на субсидията в колона 7 "Неспазване на базовите изисквания" е посочена сумата от 10 610, 22 лв. В хода на делото пред административния съд не се твърди и не е установено да са извършвани проверки на място на земеделския производител, относно спазването на базисните изисквания по Наредба № 4/2015 г. При тези фактически данни съдът е приел от правна страна, че жалбата е основателна, тъй като оспореното писмо е издадено от материално компетентен орган, в писмена форма, но с формално изложени мотиви, при което не може да бъде извършена преценка относно правилното приложение на материалния закон. Съдът се е позовал на нормата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, която предвижда, че административният акт следва да съдържа фактически и правни основания за издаването му, от което следва, че императивното изискване на закона е административният акт да бъде мотивиран. Мотивите на административния акт представляват единство от фактически и правни основания за издаването му и тяхното наличие позволява на адресата на акта да разбере волята на административния орган и да защити правата и интересите си. Мотивите имат съществено значение и за съда при осъществяване на контрол за законосъобразност и липсата им възпрепятства този контрол и представлява самостоятелно основание за отмяна на издадения административен акт. В настоящия случай административният орган – заместник изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" е мотивирал крайния си извод да откаже финансово подпомагане изцяло, с данните в колона 4 и колона 7 от таблицата на стр. 2 от Уведомително писмо изх. № 02-220-2600/3477 от 12.11.2018 г. Тези данни касаят неустановени базови изисквания, съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базовите изисквания по управление за направленията от мярка 11 от ПРСР 2014-2020, б. "b" "Направление биологично пчеларство" от Методика за намаляване и отказване на плащанията по м. 11 "БЗ" от ПСРС 2014-2020, утвърдена със Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г., издадена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 13 от Наредба № 4/2015 г. Поясненията към тези колони, по съществото си и според утвърдената съдебна практика, могат да представляват мотиви за постановяване на отказа, но в разглеждания случай същите не са обосновани нито фактически, нито правно. Това е така, тъй като в Методиката не са дефинирани базовите изисквания, на които следва да отговаря заявения за подпомагане по тази мярка пчелин. Базовите изисквания за установени в приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 от Наредба № 4/2015 г., като неспазването им се установява чрез административни проверки или проверки на място. В таблиците към акта не се съдържа посочване кои базови изисквания не са спазени. Относими конкретни мотиви за постановения отказ за финансово подпомагане за пръв път са изложени едва след оспорване на уведомителното писмо пред министъра на земеделието, храните и горите – с писмо изх. № 02-220-2600/3477 от 14.01.2019 г. Едва в този документ, с който земеделският производител не е запознат се посочва, че в случая се касае за заявено подпомагане на пчелни семейства в състояние "в преход" за втората година от поетия петгодишен ангажимент. В Раздел VI от Наредба № 1/2013 г. (отм.); , приложима към процесния период, на национално ниво са приети правила за преход към биологично производство, като с нормата на чл. 26, т. 5 е прието предходният период за пчелин да е 12 месеца при спазване разпоредбите на Регламент (ЕО) № 84/2007 и Регламент (ЕО) № 889/2008, т. е. периодът на преход е фиксиран до минимално изискуемия период, съгласно общностните норми. В същото време с нормата на чл. 11, ал. 4 от Наредба 4/2015 г. изплащането за финансово подпомагане за преминаване към биологично земеделие е ограничено до регламентираната продължителност на минималните периоди на преход съобразно Регламент (ЕО) № 889/2008 – чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38, ал. 1 Тази обосновка не може да послужи за мотиви на акта, с оглед критериите на ТР № 16/1975 г. на ОСГК, тъй като страната не е запозната със същата, както и с оглед противоречието в отразеното в таблиците към акта неспазване на базовите изисквания, с изложеното в писмото. Съдът е обсъдил и противоречието относно правилата за дефиниране на преход към биологично земеделие по Наредба № 1/2013 г. (отм.); относно продължителността на преходния период и тези по Наредба № 4/2015 г., с нормите на общностното право по цитираните по-горе регламенти. При тези данни от правна страна съдът е приел, че оспореното уведомително писмо е постановено в противоречие с изискванията за формата на акта, а дори и да се приеме че нарушенията на формата са санирани след издаване на уведомителното писмо, актът е в противоречие и с материалноправни норми. Така постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Съгласно чл. 13 от Наредба № 4/2015 г., когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение № 2, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение № 3 и изискванията по управление, плащанията за биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите. На това основание министърът на земеделието, храните и горите е издал Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г., с която е утвърдил Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" по ПРСР 2014-2020 (Методиката), която по силата на заповедта за утвърждаването й се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Раздел V от тази методика касае намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията по мярка 11, като за направление "Биологично пчеларство" (б. b) в т. А) "Базови изисквания" е посочено, че когато информацията от съответното контролиращо лице за пчелин се различава от заявената от земеделския стопанин за този пчелин (кандидатът декларира, че даден пчелин е в преход, а контролиращото лице предостави информация, че е биологичен или в обратния случай), ДФЗ намалява размера на финансовата помощ със сумата, изчислена за наличния брой пчелни семейства в пчелина. Отчита се, че за този брой пчелни семейства не е спазен ангажимент, свързан с предоставянето на помощта, различен от тези, които засягат декларирания брой пчелни семейства. Базовите изисквания са определени нормативно в Приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 от Наредба № 4/2015 г. и неспазването им се установява чрез административни проверки или проверки на място. По отношение на биологичното пчеларство тези изисквания са следните: Постоянни и временни пчелини не се устройват на разстояние, по-малко от 10 км, в райони с регистрирани племенни пчелини за производство на елитни пчелни майки и резерватни пчелини; разстояние, по-малко от 5 км, в райони с регистрирани репродуктивни пчелини за производство на племенни пчелни майки (чл. 15, т. 2 и 3). Временни пчелини се настаняват на места, отстоящи на повече от 300 м. от съседни пчелини и на повече от 100 м. от републиканската пътна мрежа. Посочените данни от таблицата на стр. 2 от уведомителното писмо са относими към неспазване на базови изисквания (съобразно наименованията на колони 4 и 7), но нито в поясненията към съответните колони, нито в приложени към преписката доказателства не се посочват кои точно от цитираните базови изисквания не са спазени от земеделския производител. Позоваването от страна на органа, издател на оспореното уведомително писмо, на утвърдената от министъра на земеделието, храните и горите методика само по себе си не може да се приеме за надлежно мотивиране на административния акт, както от фактическа, така и от правна страна. В уведомителното писмо не се съдържат никакви фактически обстоятелства, които да сочат на неспазени базови изисквания, а от там и на основания за прилагане на цитираната Методика. Така също липсва и каквото и да е позоваване или препращане към друг документ, съставен в хода на административното производство, който да съдържа такива фактически установявания. В придружителното писмо административният орган е аргументирал отказа си да предостави финансова помощ и с текста на Раздел ІV "Изчисления и налагане на намаления" – абзац 2 от Методиката за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, въпреки, че в самото уведомително писмо, предмет на оспорване, позоваването е на Раздел V от същата Методика. Следва да се отбележи, че Методиката, на която се е позовал административния орган, приета през 2017 г. има характер на подзаконов нормативен акт, съгласно легалната дефиниция на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми е придадено обратно действие на Методиката, като е прието, че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната година - 2016 г. В този смисъл изводите на първоинстанционният съд за неспазване на изискванията за форма на акта и неговото мотивиране, както и за нарушение на материалния закон са обосновани и съобразени с нормите на закона. Следва да се посочи като допълнително съображение и посоченото в становището на представителят на Върховата административна прокуратура, че с влязло в сила на 10.12.2019 г. решение № 8834/2019 г. на ВАС, е отменен чл. 11, ал. 4 от Наредба 4/2015 г. регламентиращ, че плащанията по ал. 1 се предоставят на подпомаганите лица за срок, който не надвишава минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1, чл. 38, ал. 1 от Регламент (ЕО) № 889/2008 г., действащ към момента на издаване на оспорения акт. Следователно са налице основанията на чл. 142, ал. 2 от АПК за съобразяване на отмяната му при висящото съдебно производство. Липсва друга материално правна разпоредба с идентично съдържание, която да изключва подпомагането за срок над една година, в случаите на преход към биологично производство, поради което след отмяната на чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г., оспореният акт е лишен от нормативното си основание, което обосновава правилност на изводите на решаващия съд за отмяната му, при съобразяване и на основните правни принципи по чл. 4, чл. 7, чл. 9 от АПК. Обжалваното решение не страда от пороци по чл. 209, т. 3 от АПК, същото е правилно и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото е основателна претенцията за присъждане на разноски в полза на ответната по касация страна "РАМ КОМ" ЕООД, своевременно заявени, които възлизат на 850 лева заплатени за адвокатски хонорар за настоящото касационно производство. Неоснователно е направеното възражение за прекомерност на заплатения адвокатски хонорар, с оглед фактическата и правна сложност на делото и същото следва да бъде отхвърлено. Заплащането на сумите е доказано с представения договор за правна помощ и съдействие от 05.05.2020 г., видно от който сумата е действително заплатена в брой, за един адвокат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,