Решение № 15410 от 11.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6355/2020 г.

Решение № 15410 от 11.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6355/2020 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на директора на Националния институт за недвижимо културно наследство срещу решение № 1407 от 06.02.2020 г. по адм. дело № 5308/2015 г. на Административен съд - София град.

С обжалваното решение Административен съд - София град е отменил заповед № Р - 75 от 22.12.2014 г. на директора на Националния институт за недвижимо културно наследство, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител, на П. С., на длъжност "главен секретар", е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" за извършени дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и 3 ЗДСл - виновно не е изпълнил служебните си задължения и не е спазил кръга на служебните правомощия, описани в уволнителната заповед.

Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е постановено при допуснати съществени процесуални нарушения, в противоречие с материалния закон и е необосновано - касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3 АПК. Излага доводи, че съдът неправилно е приел, че оспорената заповед е издадена без да са спазени изискванията за форма и съдържание, т. к. в същата са описани ясно и точно дисциплинарните нарушения, за които е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя, подведени са към съответстващите им правни разпоредби и са изложени мотиви защо се налага най-тежкото дисциплинарно наказание. По отношение на мотивите сочи, че такива се съдържат в приложените доклади на Инспектората към Министерство на културата и останалите документи по дисциплинарната преписка. Счита, че след като по-голяма част от дисциплинарните нарушения са извършени под формата на бездействие, в тежест на оспорващия е да докаже, че е изпълнил служебните си задължения, поради което изводите на съда в обратна насока са неправилни и необосновани. Намира, че оспорената заповед съответства на целта на закона и определеното дисциплинарно наказание е съобразено с формата на вината и тежестта на нарушенията на служебните задължения. При тези съображения, подробно изложени в касационната жалба, иска да се отмени обжалваното решение и се реши спора по същество като отхвърли първоначалната жалба срещу дисциплинарната заповед. Не е направено искане за присъждане на разноски от касатора и не са представени доказателства за такива.

Ответникът по касационната жалба - П. С., чрез пълномощника си, представя писмен отговор, в който поддържа, че обжалваното решение е правилно, не са налице сочените касационни основания за отмяната му и иска да се остави в сила. Не претендира и не представя доказателства за присъждане на разноски за касационната инстанция.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения:

По делото са установени следните фактически обстоятелства:

Жалбоподателят П. С., сега касационен ответник, е назначен на длъжността "главен секретар" на Националния институт за недвижимо културно наследство със заповед № 570/30.01.2013 г. на директора на НИНКН.

Със заповед № Р-61/24.06.2013 г. на директора на НИНКН е възложено на главния секретар да изпълнява длъжността директор на НИНКН, като е изпълнявал тази длъжност за периода от 24. 06. - 18.10.2013 година.

В изпълнение на препоръките, дадени с доклад № 33-00-00-265 от 31.07.2013 г. и доклад № 24-01-30 от 10.09.2014 г. на Инспектората на МК, писмо изх. № 0104-2 Т989 от 11.10.2013 г. на ИА "Главна инспекция по труда", директорът на НИНКН е издал заповед №Р-40 от 25.09.2014 г. и заповед № Р-45 от 07.10.2014 г., с които наредил на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно производство срещу служителя П. С..

Дисциплинарният съвет провел заседание на 30.10.2014 г., за което е съставен протокол вх. № 9400/1932/03.11.2014 година. Видно от същия, дисциплинарният съвет е описал в т. 1. 1 - 1. 4 констатираното неизпълнение на служебни задължения с докладите на Инспектора на МК; в т. 1. 5. е отразил, че към 30.10.2014 г. на дисциплинарния съвет не са представени документи относно дейността на П. С. като главен секретар и съответното изпълнение на възложените му с Правилника за управление и дейността на НИНКН служебни задължения, включително за изготвянето на функционални характеристики, което е индикация за цялостно неизпълнение на служебните задължения от негова страна и е приел решение да предложи на директора на НИНКН да наложи на служителя дисциплинарно наказание "уволнение".

С покана изх. № 9100-352/26.11.2014 г. П. С. е поканен да даде писмени обяснения и да бъде изслушан в срок от три работни дни, считано от получаване на писмото. На поканата е отбелязано, че е получена от служителя на 26.11.2014 година.

П. С. е представил писмени обяснения вх. № 9100-352(1)/01.12.2014 г. по описаните нарушения в протокола на дисциплинарния съвет, в които е посочил, че вменените му дисциплинарни нарушения са общи, не са събрани доказателства за дейността му като главен секретар, а част от препоръките в доклада на Инспектората - за изготвяне на длъжностни характеристики, са изпълнени. Сочи, че е разполагал с ограничени правомощия като изпълняващ длъжността "директор" и не е имал възможност да упражнява пълноценно функциите си на главен секретар. Към писмените обяснения прилага доказателства в подкрепа на позицията си.

С оспорената пред административния заповед директорът на НИНКН е наложил на П. С. дисциплинарно наказание "уволнение" за това, че:

1. Като главен секретар и изпълняващ длъжността директор на НИНКН е издал заповед № Р-74 от 13.08.2013 г. без правно основание (незаконосъобразна според МК) - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 3 ЗДСл.

2. Като изпълняващ длъжността директор на НИНКН не е изпълнил дадените с доклад вх. № 33-00-265 от 31.07.2013 г. на Инспектората на МК препоръки - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

3. Като изпълняващ длъжността директор на НИНКН не е свикал дисциплинарен съвет във връзка с доклади на Инспектората на МК - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

4. Съгласно доклад № 24-01-30 от 10.09.2014 г. на Инспектората на МК, към 31.03.2014 г. не е изпълнил вменените му с ПУДНИНКН - чл. 9, ал. 2, т. 4 и 5, задължения на главен секретар - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

5. Към датата 30.10.2014 г. на дисциплинарния съвет при НИНКН не са представени документи относно дейността на П. С. като главен секретар и съответното изпълнение на възложените му с ПУДНИНКН служебни задължения, включително за изготвяне на функционални характеристики, представляващо цялостно неизпълнение на служебните задължения по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

6. Отделно от изложеното в предходните точки, директорът на НИНКН взема предвид констатациите на ИА "Главна инспекция по труда" в доклад № 33-00-265/17.10.2013 г., че П. С. е преназначен от длъжността "главен експерт" в отдел "Западна България", дирекция "ЕМД" на длъжността "главен секретар", считано от 01.03.2013 г. в нарушение на разпоредбата на чл. 36, ал. 2 ЗДСл - не е спазено последователното преминаване на по-висока длъжност.

В заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е отбелязано, че служителят е представил писмени обяснения и доказателства, които органът по назначаване намира за неоснователни, като служителят не се е явил да даде устни обяснения в своя подкрепа.

Органът по назначаване е приел, че дисциплинарните нарушения са извършени при форма на вината - небрежност, като с оглед тежестта на нарушенията, цялостното поведение на държавния служител и събраните доказателства е наложил най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение".

Въз основа на фактическите установявания, съдът е достигнал до следните правни изводи:

Съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, но не са спазени административнопроизводствените правила, заповедта не съответства на изискванията за форма и съдържание, което не позволява да се упражни контрол за материална законосъобразност, както и противоречи на целта на закона.

Съдът е приел, че в нарушение на изискванията за форма, предвидени в чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 ЗДСл, в уволнителната заповед не се съдържа ясно и точно описание на нарушенията на служебните задължения, които са допуснати от служителя. Не са конкретизирани времето и обстоятелствата, при които са извършени дисциплинарните нарушения, както и доказателствата, които ги потвърждават. Органът по назначаване бланкетно е посочил коя правна разпоредба към кое деяние се отнася, без да посочи фактическите обстоятелства, които покриват съдържанието им. На следващо място, съдът е приел, че възприетата от органа по назначаване фактическа обстановка не е безспорно установена от събрания в дисциплинарното производство доказателствен материал, което не позволява да извърши преценка дали същата е подведена към релевантния по време, място и лица закон. Намерил е, че при определяне на вида на дисциплинарното наказание разпоредбата на чл. 91, ал. 1 ЗДСл е спазена формално, т. к. тежестта на нарушенията и липсата на настъпили вредни последици, обстоятелствата, при които са извършени, формата на вината и цялостното служебно поведение не са обсъдени от дисциплинарно наказващия орган. Поради това съдът е извел извод, че е налице порок на акта по чл. 146, т. 2 АПК, представляващ самостоятелно основание за отмяната му.

Съдът е обсъдил представените доказателства, въз основа на които е образувано дисциплинарното дело срещу оспорващия (сега касационен ответник) – доклад № 33-00-00-265 от 31.07.2013 г. и доклад № 24-01-30 от 10.09.2014 г. на Инспектората на МК и доклад № 33-00-265 от 17.03.2013 г. на ИА "Главна инспекция по труда" и е посочил, че в нарушение на чл. 96, ал. 2 ЗДСл преди налагане на дисциплинарното наказание не са изяснени фактите и обстоятелствата относно извършените нарушения. Не е установено от дисциплинарно разследващия орган кои препоръки на Инспектората на МК служителят не е изпълнил и кога, както и кои служебни задължения, предвидени в Правилника за дейността на НИНКН е нарушил, поради което органът по назначаване не е спазил императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 5 ЗДСл да посочи точно нарушенията на служебните задължения, за които е наложил дисциплинарното наказание на служителя. Съдът е кредитирал като основателни възраженията на оспорващия, че дисциплинарно наказващият орган не е ангажирал доказателства, които да оборят или поставят под съмнение верността на фактите, посочени от него за предприетите действия в изпълнение на служебните му задачи и е счел, че служителят е упражнявал необходимия контрол върху поверената му администрация съобразно правомощията и компетентността си. Съдът е отчел липсата на конкретност по отношение на времето на извършване на дисциплинарните нарушения, което не позволява да се прецени спазен ли е едногодишният срок по чл. 94, ал. 1 ЗДСл за налагане на дисциплинарното наказание. Поради така констатираните нарушения при издаване на оспорената заповед, съдът е приел, че е налице основанието по чл. 146, т. 3 АПК за отмяната й.

Съдът е отхвърлил като неоснователни възраженията на оспорващия за нарушение на изискването по чл. 93, ал. 1 ЗДСл за изслушването му от дисциплинарно наказващия орган преди издаване на обжалваната заповед. Приел е, че е изпълнено законовото условие по чл. 93, ал. 1 ЗДСл, т. к. че служителят е имал възможност да представи писмени обяснения, с които органът по назначаване се е запознал, както и че е бил поканен на изслушване, но не се е явил.

Съдът е приел, че липсата на конкретност относно служебните задължения, които служителят не е изпълнил или е нарушил чрез действие или бездействие, визирани в уволнителната заповед, не позволяват да се извърши контрол за материална законосъобразност на акта и в този контекст не е реализирана и целта на закона, т. к. с налагане на дисциплинарното наказание при отсъствие на достатъчно обективни данни за извършените дисциплинарни нарушения и при липсата на обоснована преценка по чл. 91 ЗДСл от органа по назначаване са преследвани други цели, извън заложената в чл. 4, ал. 1 ЗДСл.

При тези фактически и правни съображения съдът е постановил обжалвания резултат.

Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е правилно, поради следното:

Изложените фактически обстоятелства са коректно установени от решаващия съд, в съответствие с данните по административната преписка, поради което се възприемат изцяло от касационната инстанция.

Правилно съдът е приел, че в обжалваната заповед не се съдържа точно посочване на фактически обстоятелства, които обосновават извършването на вменените дисциплинарни нарушения от касационния ответник. Препращането към докладите на Инспектората на МК не е достатъчно, за да се приеме, че органът по назначаването е изпълнил задължението си да установи по безспорен начин извършването на дисциплинарните нарушения, за които е санкциониран служителят. С разпоредбата на чл. 96, ал. 1 – 3 ЗДСл е предвидено, че преди да наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 и 5, дисциплинарно наказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, който образува дисциплинарно дело по негово нареждане. Дисциплинарният съвет следва да изясни фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и при необходимост да изслуша обясненията на държавния служител и обсъди представените от него доказателства. Решението на дисциплинарния съвет съдържа становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. В нарушение на административнопроизводствените правила по провеждане на дисциплинарното производство, дисциплинарният съвет, освен приложените доклади на Инспектората на МК, не е събрал никакви доказателства за изпълнението на служебните задължения от служителя, не е индивидуализирал отговорността му в контекста на възложените му правомощия като главен секретар и изпълняващ длъжността директор на института, не е обсъдил спазването на сроковете по чл. 93, ал. 1 ЗДСл за ангажиране на дисциплинарната му отговорност. Дисциплинарно наказващият орган е възприел изцяло фактическите и правни мотиви на дисциплинарния съвет в оспорената заповед, поради което изводите на съда за несъответствие на дисциплинарния акт с изискванията за форма и съдържание са правилни и обосновани.

В решението на дисциплинарния съвет, съответно в уволнителната заповед е посочено, че:

-П. С. – главен секретар и изпълняващ длъжността директор на НИНКН е издал заповед № Р-74 от 13.08.2013 г. без правно основание, което представлява нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 3 ЗДСл - неспазване кръга на служебните правомощия;

С цитираната заповед касационният ответник, в качеството си на изпълняващ длъжността директора на института, е възложил правомощията си на друг служител за времето, през което е бил в отпуск. Въпросът дали актът е издаден на валидно правно основание и в този контекст дали е незаконосъобразен е различен от този дали е издаден в кръга на служебните правомощия на държавния служител. Дисциплинарната отговорност на издателя на акта е ангажирана без да са обсъдени от дисциплинарно наказващия орган фактическите обстоятелства по случая и правната уредба относно заместването на директора на Института – напр. чл. 8 от ПУДНИНКН, а правното становището на МК, на което се е позовал не е приложено по дисциплинарната преписка. Отделно трябва да се посочи, че е недопустимо лицето да се санкционира в две различни служебни качества.

-Като изпълняващ длъжността директор на НИНКН, служителят не е свикал дисциплинарен съвет във връзка с доклади на Инспектората на МК и не е изпълнил дадените препоръки, квалифицирани като неизпълнение на служебни задължения по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

Дисциплинарният съвет не е обсъждал съдържанието на дадените препоръки, техния адресат, както и не е изяснил дали са предприети, кога и от кое служебно лице някакви действия по изпълнение на докладите на Инспектората на МК. Фактическите и правни възражения на служителя относно дискрецията за свикване на дисциплинарен съвет, сроковете и отговорността за това, както и представените писмени доказателства изобщо не са били обсъдени от дисциплинарно наказващия орган и са отхвърлени като неоснователни.

-Съгласно доклад № 24-01-30 от 10.09.2014 г. на Инспектората на МК, към 31.03.2014 г. не е изпълнил вменените му с ПУДНИНКН - чл. 9, ал. 2, т. 4 и 5, задължения на главен секретар - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

В чл. 9, ал. 2, т. 4 и 5 от ПУДНИНКН е предвидено, че главният секретар контролира спазването на сроковете за изпълнение на задачите, произтичащи от нормативните актове или разпоредени от директора на Института; осъществява общ контрол по изпълнението на възложените задачи. Неизпълнението на възложените ръководни функции по организация и контрол на дейността на администрацията от главния секретар трябва да бъде конкретно формулирано по време и начин, за да бъде релевантно за носене на дисциплинарна отговорност. Общото посочване, че е налице неизпълнение на задълженията по ръководство и контрол на администрацията не отговаря на изискванията за съдържание на дисциплинарната заповед.

Поради това, правилно съдът е посочил, че липсва точно и ясно описание на фактическите обстоятелства релевантни към всяко от визираните дисциплинарни нарушения в заповедта. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че мотивите за налагане на дисциплинарното наказание се съдържат в съпътстващите, подготвителни документи в дисциплинарната преписка. В случая такъв акт представлява решението на дисциплинарния съвет, а както вече се посочи в същото липсват релевантни факти, които да обосновават издаването на уволнителната заповед. Позоваването на докладите на Инспектората на МК, без анализ и индивидуална преценка на относимостта на констатациите и препоръките в същите към служебната дейност на служителя, не може да се кредитира като изпълнение на задължението на дисциплинарно наказващия орган да установи дисциплинарните нарушения, за които е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 ЗДСл предвижда в заповедта да се съдържа описание на извършеното от служителя нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават; служебните задължения, които са били виновно нарушени, като съдът правилно е приел, че лаконичното позоваване на докладите на Инспектората на МК и констатациите, че не са изпълнени препоръките в тях не покрива цитираните нормативни изисквания.

На следващо място, описаното дисциплинарно нарушение в т. 5 от заповедта като цялостно неизпълнение на служебните задължения по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл е несъставомерно, т. к. служителят не може да носи дисциплинарна отговорност за цялостно неизпълнение, а за точно определено неизпълнение под формата на действие и/или бездействие на възложените му служебни функции и задачи. Досежно спорния въпрос за изпълнение на препоръките да се изготвят функционални характеристики на дирекциите и отделите в Института, особено разгледан в светлината на приложените по делото писмени доказателства в тази насока, не е изяснен коректно и точно преди налагане на дисциплинарното наказание на служителя.

Несъставомерно е и нарушението по т. 6 от същата, защото лицето не може да носи отговорност за назначаването си на длъжността "главен секретар" в нарушение на нормативните изисквания, според отразеното в акта.

Неправилно съдът е приел, че органът по назначаване е спазил изискването да изслуша държавния служител преди налагане на дисциплинарното наказание. В поканата за представяне на писмени обяснения и изслушване на държания служител е посочено, че следва да реализира правото си в рамките на три работни дни. В поканата не е посочен ден и час за изслушване, не е съставен протокол, че в указания срок служителят не се е явил, поради което съдът неправилно не е кредитирал като основателно възражението на касационния ответник, че е депозирал лично писмените си обяснения в администрацията, но никой, т. е. органът по назначаване, не е пожелал да го изслуша. Формалната покана за изслушване без да се определи време и място на изслушването не може да се отчете като изпълнение на задължението по чл. 93, ал. 1 ЗДСл от органа по назначаване. Цитираната съдебна практика в първоинстанционното решение не налага различни правни изводи. Така в решение № 2302 от 23.02.2017 г. по адм. д. № 4715/2016 г. на ВАС, V о. е посочено, че смисълът на разпоредбата е да осигури възможност на дисциплинарно наказващия орган да получи непосредствени впечатления от поведението на служителя и да си създаде мнение за отношението му към нарушението, като по този начин формира лично становище относно вината и отговорността, като същевременно предостави на привлечения към дисциплинарна отговорност възможност да изрази становището си по случая, да обясни поведението си и да представи доказателства. Целта на закона е да бъде предоставена възможност на държавния служител за защита на законните му права и интереси. Законът за държавния служител предоставя на служителя, спрямо когото е образувано дисциплинарно производство, две възможности за защита, като задължение на наказващия орган е да създаде условия за тяхното реализиране. Право на служителя е да се възползва от тях или не, докато за административния орган остава задължението да осигури тези възможности. В негова тежест - на административния орган, е да удостовери тези факти. Настоящият касационен състав споделя изцяло изложените съображения по приложението на чл. 93, ал. 1 ЗДСл. Поради това счита, че противно на приетото от административния съд, по делото липсват данни, които да потвърдят спазването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл от органа по назначаване. Съгласно правилото на чл. 93, ал. 2 ЗДСл, допуснатото нарушение е самостоятелно основание за отмяна на уволнителната заповед, при това без да бъде обсъждана по същество.

Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател за неправилно разпределена доказателствена тежест от съда. В тежест на административния орган е да докаже фактите и обстоятелствата, на които се позовава за да наложи най-тежкото дисциплинарно наказание на държавния служител. Въз основа на събрания доказателствен материал по делото съдът е извел обосновани изводи, че дисциплинарните нарушения не са безспорно доказани от органа по назначаване, както и че са спазени сроковете за налагане на дисциплинарното наказание. Правилно съдът е приел, че липсват мотиви за тежестта на нарушенията, настъпилите вредни последици и цялостното поведение на служителя, които да показват, че органът по назначаването е наложил най-тежкото дисциплинарно наказание в съответствие с критериите по чл. 91, ал. 1, т. 1 – 4 ЗДСл. Поради това съдът правилно е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна.

Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила.

Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,