Решение № 4732 от 16.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1154/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) . Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност 2014-2020" (ОПИК), чрез пълномощник, против решение 734 от 28.11.2023 г., постановено по адм.д. 570/2023 г. на Административен съд - Монтана, с което съдът е отменил негово решение РД-02-16-1485/17.08.2023 г. за отказ от верификация по направено от Сдружение "Клъстер иновативни решения за здраве" искане за плащане. Според касационния жалбоподател решението е неправилно на основанията по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че съдът не е събрал и обсъдил в съвкупност всички относими за спора доказателства, възприел е безкритично в мотивите си становището на насрещната страна; не е положил усилия за изясняване волята на административния орган съобразно подробно изложените в акта мотиви. Касаторът твърди, че основанието за отказ от верификация е доказано по несъмнен начин, тъй като при подробно описана хронология на плащанията по исканията на бенефициера е безспорно установено надвишаване на отчетените разходи за възнаграждения на персонала с 50% от общо допустимите разходи по проекта, което е в противоречие с изискванията на Условията за кандидатстване по процедурата. Оспорва извода на съда за немотивираност на издадения акт и смята, че актът съдържа подробно фактическо изложение и мотивиран правен извод. Иска отмяна на решението. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Сдружение "Клъстер иновативни решения за здраве", чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Претендира разноски за настоящата инстанция. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е решение РД-02-16-1485/17.08.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност", с което органът е отказал да верифицира разходи в общ размер на 18 661,99 лв., от които 14 929,59 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ по сключен със Сдружение "Клъстер иновативни решения за здраве" АДПБФП, представляващи разходи за възнаграждения, вкл. здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя, на персонала на административното тяло на клъстера. Първоинстанционният съд е установил и това не е спорно по делото, че по силата на сключен АДПБФП по ОПИК на Сдружение "Клъстер иновативни решения за здраве" е предоставена безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Развитие на Клъстер иновативни решения за здраве". По проекта са извършени три междинни плащания по отправени от сдружението три искания за междинни плащания, за които бенефициерът е представил междинни отчети и съответните документи за направените разходи. На 15.07.2019 г. бенефициерът е отправил искане за плащане на разходите за изпълнение на проекта за периода 22.02. 2019 г. - 15.05.2019 г., към което е приложил финансов отчет 4. Във връзка с подаденото искане ръководителят на УО е поискал от сдружението пояснение и допълнителни документи, на което бенефициерът е отговорил с писмо. С т. 2 от решение РД-16-2014 от 23.12.2019 г. ръководителят на УО е отказал верификация на разходи за възнаграждения на персонала на административното тяло на клъстера по компонент 1, тъй като надвишават допустимите 50% от общо допустимите разходи по проекта. Актът е отменен от Административен съд - Монтана и преписката е върната на органа за ново произнасяне с решение по адм. дело 70/2020 г. Решението на съда е отменено в тази част с постановено по адм.д. 7899/2020 г. на ВАС решение и делото е върнато на АС - Монтана за ново разглеждане. С решение по адм. д. 16/2021 г. АС - Монтана е отменил акта в оспорената част. Това решение е оставено в сила с решение по адм.д. 4546/2021 г. С ново решение РД-11-1299/10.09.2021 г. ръководителя на УО е отказал верификация на разходи в общ размер на 18 661,99 лв. по сключения със сдружението договор по отношение на компонент 1 - разходи за възнаграждения (вкл. здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя) на персонала на административното тяло на клъстера. С решение по адм.д. 436/2021 г. АС-Монтана е отхвърлил подадената от сдружението жалба срещу този акт , което е отменено от ВАС с решение по адм.д. 259/2022 г. и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на административния съд. При новото разглеждане на делото АС - Монтана е постановил решение, с което отново е отменил акта на органа от 10.09.2021 г. и е изпратил преписката за ново произнасяне, което е оставено в сила от ВАС с решение по адм.д. 11482/2022 г. Оспореното в настоящото производство решение РД-02-16-1485/17.08.2023 г. на ръководителя на УО на ОПИК е издадено в изпълнение указанията на съда след отмяна на предходно издадения административен акт по отправеното от сдружението искане за плащане от 15.07.2019 г. За да се произнесе, органът е поискал допълнителни данни от бенефициера, който е представил и финансов отчет 5 от 10.05.2021 г. От фактическа страна органът е проследил и изложил в табличен вид всички предходни три плащания по проекта, като при изчисляване на допустимите разходи по четвъртото искане за плащане е съобразил и изхода на разгледан спор във връзка с издадено от него през релевантния период решение РД-16-1653/14.10.2019 г. за определяне на финансова корекция, което е отменено с влязло в сила решение по адм. дело 552/2019 г. на АС Монтана. Констатирал е, че отчетените разходи за възнаграждение, вкл. здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя на квалифициран персонал, необходим за изпълнение на дейностите по проекта, са в общ размер 219 428, 24 лв. Общо допустимите разходи след изпълнение на проекта са 401 532,50 лв. Посочил е, че общият размер на допустимите разходи съгласно междинните отчети и финалния отчет, с изключение на разходите за възнаграждения, е 200 766,25 лв., което определя и размера на допустимите разходи за възнаграждения на 200 766,25 лв. или общо допустимия размер на всички разходи по проекта, е 401 532, 50 лв. Ръководителят на УО е издал оспорения отказ на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ - разходите не попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи, а именно влезлите в сила Условията за кандидатстване като част от документацията на процедурата по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Позовал се е на т. 14. 2 от Условията, според която допустимите разходи за възнаграждения (вкл. здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя) на административното тяло на клъстера трябва да са до 50 % от допустимите разходи по проекта. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, но не е мотивиран от фактическа страна точно и последователно по начин, от който да стане ясна волята на органа - кои са конкретно установените от него факти, как е изчислил посочените суми и въз основа на какви документи, което според съда прави невъзможна проверката на акта на посоченото от издателя правно основание за отказа. Съдът е приел, че направените изчисления са неясни, не е ясно как точно е образувана сумата от допустими разходи по проекта, за да се провери дали разходът по Компонент 1 е в противоречие с т. 14.2 от Условията за кандидатстване. Според съда органът е смесил производство по верификация и по определяне на финансова корекция, като се е позовал на разпоредбите на чл. 71, ал. 1 ЗУСЕФСУ и разпоредбата на ал. 3 на чл. 71 от същия закон и е заключил, че верифицираните и усвоени разходи по проекта могат да бъдат основа за налагане на финансова корекция, а не обратното. С тези мотиви съдът е отменил оспореното решение като незаконосъобразно. Решението е неправилно. Правилен е изводът на съда, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма. Неправилен е изводът за отсъствие на ясни, конкретни и точни мотиви в акта, което според съда е довело до издаването му в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ, съгласно които междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Верифицирането (признаването) на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Правилно съдът е посочил, че за да бъде административният акт законосъобразен, той следва да е мотивиран, да съдържа фактически и правни основания. Неизпълнението на изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК винаги е основание за отмяна на акта, но дотолкова, доколкото без наличието им не е възможна проверка за съществуването на фактите, послужили като основание за издаване на акта, а оттук и на законосъобразността му. Касационният съд приема, че в случая издателят на акта е изложил конкретни и относими факти и обстоятелства, които е подвел под съответното правно основание. В акта е посочено както вмененото на бенефициера задължение, което е нарушено, така и неговият размер. Актът представлява отказ за верификация по чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ, а основанието за отказа е квалифицирано по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ във връзка с т. 14. 2 от Условията за кандидатстване. От фактическа страна ръководителят на УО е посочил надвишаване на размера на разходите за възнаграждения съгласно текст от Условията за кандидатстване, съдържащ изискванията към персонала, съдържанието на възнагражденията и начина на изчисляване на разходите за възнаграждения. Произнасянето на органа е по искане за междинно плащане след съдебна отмяна на предходен отказ за верификация, но при съобразяване с последващи финансови отчети и настъпил релевантен юридически факт, поради което бенефициерът има знание за извършените от него плащания за персонала по проекта, запознат е и с Условията за кандидатстване. Въпрос на изчисление е действителният размер на разходите за персонал, съотнесени към общите допустими разходи по проекта. Волята на органа е ясна. Съдът е следвало да провери фактическото установяване на органа, като обсъди и съобрази представените доказателства по административната преписка и използва специални знания. С оспорения акт органът е проследил в табличен вид направените от бенефициера разходи по пера по подадените искания за междинни плащания, съобразил е и е отразил в табличен вид разходите по подадения финален отчет и е определил размера на неверифицираните разходи по Компонент 1 на база финално отчетени допустими разходи. Съобразно Условията за кандидатстване допустимостта на разходите се преценява в хода на изпълнението на проекта в рамките на процедурата по верификация. Ето защо, анализирайки допустимостта на разходите, ръководителят на УО извършва проверка за допустимата категория разходи съобразно Условията за кандидатстване. Спорният въпрос по делото е дали административният орган е извършил коректно изчисление, което да обоснове приетия извод за надвишени разходи за персонал над допустимия размер по Условията за кандидатстване. Преписката съдържа документи за персонал и направени разходи за персонала, уведомление за размер на верифицирани разходи, поради което размерът на оспорената сума по акта подлежи на доказване в съдебното производство, но не води до извод за неясни мотиви, които съдът е приравнил на липса на мотиви от фактическа страна. Предвид изложеното, изводът на АС - Монтана за незаконосъобразност на административния акт поради нарушение на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК е неправилен. Съдът е разгледал и решил делото в едно съдебно заседание, без да изясни спора от фактическа страна и без да подложи на обстоен анализ и проверка конкретните възражения на страните. Поради това обжалваното решение следва да бъде отменено, а делото - върнато на първоинстанционния съд за ново разглеждане. При новото разглеждане съдът следва да извърши пълна съдебна проверка за материална законосъобразност на оспорения административен акт - по отношение на всички кумулативни елементи на посоченото от органа основание на постановения отказ за верификация на разходи, да направи собствени фактически установявания, въз основа на които да формира изводите си предвид правно основание, на което се е позовал органът. Съдът следва да обсъди доказателствата и да изясни относимите и спорни факти, които изискват и ползването на експертни знания. Предвид възраженията на жалбоподателя Сдружение "Клъстер иновативни решения за здраве" съдът следва да назначи вещо лице, което да провери разходните и счетоводни документи по отношение заплатените възнаграждения (вкл. здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя) на административното тяло на клъстера за периода, посочен в акта; да провери общия размер на допустимите разходи, като установи и дали счетоводно е отписана сумата по финансовата корекция, която е отменена по съдебен ред, съответно, да направи изчисление на сумата за възнаграждения (вкл. здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя) на административното тяло на клъстера през съответния период. Събирането и преценка на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно, би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Законодателят забранява в касационното производство да се правят фактически установявания. Касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон само въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение - чл. 220 АПК. С оглед гореизложеното претенциите за съдебни разноски следва да бъдат разгледани при новото произнасяне на основание чл. 226, ал. 3 АПК. Воден от горното, Върховният административен съд