Решение № 12580 от 19.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13855/2016 г.

Решение № 12580 от 19.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13855/2016 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" чрез процесуалния му представител - адвокат Х. Р. Н. против решение № 910 от 14.10.2016 г. по адм. дело № 182/2016 г. на Административен съд - С. област. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № 03-РД/3922 от 28.12.2015 г. и преписката е върната за ново произнасяне при спазване на дадените задължителни указания. Правят се възражения за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно прилагане на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Делото е образувано и по частна жалба, подадена от "КДК Пропърти" ЕООД със седалище в Ботевград чрез процесуалния му представител - адвокат К. Г. Б. против определение № 1027 от 14.11.2016 г. по същото дело, с което в производство по реда на чл. 248 ГПК е оставена без уважение молбата му за изменение на решение № 910 от 14.10.2016 г. в частта за разноските. Правят се възражения за неправилно прилагане на материалния закон. Всяка страна поддържа своята жалба и изразява становище за неоснователност на жалбата, подадена от насрещната такава. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност, както на касационната, така и на частната жалби. Мотивира се с правилност на изводите на административния съд за липса на мотиви в оспорената заповед и опит на административния орган да преодолее липсата чрез представяне на доказателства в съдебното производство. Счита за правилно и определението на съда в частта за разноските, тъй като са налице предпоставки за намаляване на заплатеното адвокатско възнаграждение. Съдът намира, че проверката за правилност на решението има първичен характер, доколкото определението по чл. 248 ГПК е зависимо от изхода на главния спор. Поради това на първо място ще разгледа касационната жалба. Тя е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна. Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от "КДК Пропърти" ЕООД против заповед № 03-РД/3922 от 28.12.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с която е отказано изплащане на финансовата помощ по договор № 02/311/00573 от 6.11.2014 г. и е определено задължението на ползвателя да върне получените суми по договора в размер на 139885.63 лева. Възраженията са за нищожност, поради липса на компетентност на издателя на акта (първоначално жалбата е била насочена срещу уведомително писмо за отхвърляне на плащанията от 30.12.2015 г., издадено от заместник изпълнителен директор на ДФЗ) и алтернативно за незаконосъобразност. Акцентира се на липсата на мотиви в заповедта, включително липса на съображения за връзката между изградените шест сгради в шест парцела, образувани от един поземлен имот с целите, които се преследват с изпълнение на мярката. Твърди се липса на свързаност между бенефициентите и едновременно с това липса на обща воля и съгласуваност на действията им. В жалбата страната изрично се позовава на практика на ЕС, постановена по преюдициално запитване от българска юрисдикция - решение по дело С-434/2012 г. Оспорват се мотивите на административния орган, че изграденият обект не се ползва по предназначение. Твърди се още допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като заповедта е постановена преди страната да е използвала нормативната си възможност да възрази срещу изводите при контролната проверка на място. Възразява се и за материална незаконосъобразност на отказа, както и за противоречие с целта на закона. С доводите в обстоятелствената част на жалбата, търговското дружество на практика твърди наличие на всички отменителни основания по чл. 146, т. 1, 2, 3, 4 и 5 АПК. Ответната страна е оспорила цялостно жалбата, като в писмената защита е акцентирала и обяснила свързаността между участниците в шестте проекта. Позовала се е и на съдържаща се в административната преписка докладна записка в същата връзка. Съдът е приел представената административна преписка. По искане на страните е допуснал и приел, без възражения от тяхна страна съдебно-техническа експертиза, която по никакъв начин не е интерпретирана в мотивите на съдебното решение. Съдът изцяло игнорирайки доказателствата, отказвайки да влезе в съществото на спора и да обсъди сериозните възражения и на двете насрещни страни е направил само три правни извода: първият е, че заповедта е издадена от компетентен административен орган. Вторият е, че тя не е мотивирана, тъй като на съда не му ставало ясно кое е точното правно основание за отказ да се изплати цялата или част от сумата. При това не било обосновано защо при констатирано преимуществено изпълнение на одобрените дейности по проекта, било отказано цялостно плащане. Третият е, че бенефициентът е лишен от възможност да направи възражения и бележки във връзка с констатираните несъответствия. По тези три съображения е отменил заповедта и е върнал преписката на административния орган. Решението е неправилно, тъй като и изводите за наличие на отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 2 и 3 АПК са необосновани. Твърдението за липса на мотиви към заповедта изцяло се опровергава от нейното съдържание и едновременно с това показва повърхностен подход при разглеждане на преписката. В оспорената заповед, се съдържат три групи фактически обстоятелства за отказа. Първата е наличието на още пет проекта, които са идентични с този на жалбоподателя и освен това реално ползват обща канализация и инфраструктура за достъп. Втората е че конкретният обект не е присъединен към мрежата и не е електрифициран. Третата е, че къщата за гости не функционира и не се използва по предназначение съобразно одобрения проект. Изложените фактически обстоятелства са лаконични, тъй като в заповедта е налице изрично позоваване на извършената проверка на място на 12.12.2015 г. По този начин резултатите от контролната проверка са приобщени към мотивите на заповедта и е следвало задължително да бъдат изследвани от съда. Тя е реализирана от шестима назначени за целта експерти от ДФ "Земеделие", дирекция "Технически инспекторат" в периода от 7.12. до 12.12.2015 г. в присъствие на кандидата, представляван от едноличния собственик на капитала и управител - Г. Н. П. За предстоящата проверка тя е информирана на 4.12.2015 г. - в 14.50 часа. Контролният лист се състои от няколко приложения в зависимост от проверяваните обекти. В приложение № 2 са отразени резултатите от проверката на сградите, помещенията и инфраструктурата. На стр. 24 от това приложение е записан извод, че те не се използват съобразно одобрения проект. Изводът е обяснен под формата на забележка, че сградата не е електрифицирана и водоснабдена. В тази връзка бенефициентът е взел отношение, тъй като е приложил обяснение, съдържащо се в преписката. В приложение № 3 са отбелязани резултатите от проверката на машини и съоръжения. Специално по отношение на двете описани в пунктове 2 и 3 перални; двата комплекта фурни за вграждане в пунктове 5 и 6 и четирите велосипеда - пукт 7.1 - 7.4 е отразено в последната колона от таблицата несъответствие. Проверката на уредите е завършена с извод, че техниката не функционира съобразно одобрения проект. Той е мотивиран със забележката, че те не са видимо нови. Проверката на другите активи по приложение № 9 е завършила със същия извод за несъответствие с проекта, поради факта, че сградата не е електрозахранена и водоснабдена, поради което къщата за гости реално не функционира. Резултатите от проверката са обобщени от екипа експерти на фонда на л. 000400 от преписката: В близост до инвестицията има реализирани други проекти по същата мярка и схема. Налице е изкуствено разделяне на производствените и технологичните процеси в различни проекти. Установено е ползване на обща инфраструктура, финансирана от програмата с цел осъществяване на предимство. Липсва функционална системност на инвестицията. В раздела "Забележки" е записано, че инвестицията е реализирана в общ комплекс с още пет проекта по М 311 от ПРСР, като комплексът има обща пътна връзка и канализация. Половин шахта на жалбоподателя е включена в оста на пътя, част от асфалтова настилка и подложка към него. Обектът няма самостоятелни партиди за захранване с електричество и водоснабдяване. Част от съдържанието на листа от проверката е и тази за съответствие с критериите и изискванията по ОС 3, М 311. В графа 17 от съставената таблица експертите е следвало да отговорят на въпроса за наличието/липсата на факти и индикатори, водещи до заключение за установена функционална несамостоятелност и/или изкуствено създадени условия, необходими за получаване на помощта, с цел осъществяване на предимство в противоречие с целите на мярката. Вписаният в третата колона отговор "да" в случая означава наличие на такива факти. Те са пояснени в последната колона. Проверяващите са посочили в нея, като индикатори фактите, че инвестицията е реализирана в общ комплекс, в която има още пет проекта по същата програма и мярка, както и че целият комплекс има обща пътна връзка и канализация. В графа 22 е отбелязано съмнението, че някои уреди са втора употреба. В графа 28 за въвеждане на обекта в експлоатация е вписано, че въпреки наличието на документ за категоризация и удостоверение за въвеждане в експлоатация, обектът не е водоснабден и няма електрическо захранване. Крайният извод е за отрицателен резултат от проверката. Последната страница на контролния лист съдържа констатациите, че обектът на инвестиция действително е извършен и е подкрепен със счетоводни и други документи, които ползвателят води отделно в счетоводната си сметка. Направеното обаче заключение на проверяващите е, че той не се използва по предназначение и инвестицията няма функционална самостоятелност. В забележката на този лист са описани останалите петима бенефициенти по наименование и номер на заявленията им за подпомагане. Контролният лист - стр. 000401 от преписката е подписан саморъчно от управителя на дружеството. Тя е подписала и протокол на л. 000405 за представени допълнителни документи - инвентарна книга и три обяснителни записки. Резултатите от проверката на място са обективирани отделно и в докладна записка от 23.12.2015 г. от заместник изпълнителния директор до изпълнителния директор на ДФЗ, в която са повторени изводите на експертите от ОД Я. за липса на функционална самостоятелност, поради факта, че е налице формално разделяне, целящо максимално увеличаване дела на финансиране от страна на фонда, като Разплащателна агенция. Всички така описани и анализирани документи от административната преписка, приети, като доказателство в първоинстанционното производство цялостно и категорично са игнорирани от съда, което е особено съществено нарушение на съдопроизводствените правила. В действителност те съставляват една подробна мотивировка на оспорения пред него административен акт, който при това изрично се позовава на тях и на тази база формулира правните основания за постановения отказ. Съдът и в тях не е вникнал, приемайки, че едновременното посочване на няколко правни основания води до невъзможност да се установи кое точно е налице. В заповедта като правно основание за отказа са посочени на първо място допуснатите нарушения по чл. 39, ал. 1, т. 1 и т. 2 от приложимата Наредба № 30/2008 г., тъй като правоотношенията във връзка с подпомагането са се развили в предходния програмен период 2007 - 2013 г. Водещото в случая е основанието по т. 2 - несъответствие с целите, дейностите и изискванията, определени с подзаконовия нормативен акт. Останалите две правни основания се базират на нарушени клаузи от сключения между страните договор за подпомагане. Цитирани по номер и като пълен текст, те предоставят едностранно право на фонда да откаже изплащане на цялата или част от финансовата помощ и едновременно с това да претендира връщане на получената такава. Първата хипотеза е по т. 4.4, касаеща случаите, при които по отношение на извършената инвестиция е установена функционална несамостоятелност. Втората е по т. 8.1 от договора и се отнася за случаите, при които се установява изкуствено създадени от ползвателя условия за изпълнение на изискванията за получаване на помощта, за да извлече облага в противоречие с целите на мярката. Освен, че изрично са предвидени в договора, двете основания са специално уредени, като пречки за финансиране на подзаконово ниво в наредбата, като е достатъчно наличието само на едно от тях: Това е чл. 7, ал. 2 от нея, в която е посочено, че финансова помощ не се предоставя на такива кандидати. На следващо място в чл. 23, ал. 11 са определени, като недопустими за финансово подпомагане инвестиции, за които е установено едно или и двете посочени основания. На трето място е забранено изплащане на финансовата помощ и в нормата на чл. 33, ал. 3 от наредбата. Всичко това е изисквало от съда да извърши цялостен анализ на доказателствата по преписката, за да провери налице ли са така посочените основания, водещи до недопустимост на подпомагането в конкретния случай. При това е бил длъжен да съобрази легалните дефиниции на всяко едно от двете понятия, дадени в ДР § 1, т. 31 и т. 32 от наредбата и ведно с това разпоредбите на общностното законодателство, към които препраща т. 31. Обхватът на дължимото от съда изследване и подходът при извършването му са подробно обяснени в решение № 12 от 9.09.2013 г. по дело С-434/2012 г. на Съда на ЕС. И двете страни са се позовали на това решение, но то изобщо е останало извън вниманието на съда. Създадената в тази насока национална съдебна практика - напр. решение № 9282 от 13.07.2017 г. по адм. дело № 3665/2017 г. на IV отделение на ВАС; решението № 10539 от 30.07.2014 г. по адм. дело № 2506/2014 г. на трето отделение на ВАС и други показва, че съдът е длъжен да обсъди и всички направени от административния орган доводи за свързаност между участниците на отделните етапи в проектите на базата на представените доказателства и в касационното производство. Необоснован е и последният извод на първоинстанционния съд за допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, поради лишаване на жалбоподателя от участие в процеса. Както вече се посочи, управителката на бенефициента е била надлежно уведомена три дни преди започване на контролната проверка; тя е била проведена в нейно присъствие и с нейно участие; запозната е с резултатите и е участвала в нея с представянето на описаните в контролния лист документи и приложените писмени обяснения. Последните също са описани на свой ред в забележките към всяка конкретна проверка и в крайните изводи от проверяващите. Единственото нарушение е в резултат на обстоятелството, че с писмо от 16.12.2015 г. управителят на дружеството е поканен на среща във фонда на 18.12.2015 г., но няма доказателства писмото да е връчено и срещата да е проведена. Нормативно провеждането на лична среща преди постановяване на отказ за субсидиране не е уредено, като задължителен етап от процедурата. Поради това не се касае за допуснато съществено нарушение, което да е повлияло върху законосъобразността на крайния акт. Правният извод на съда за наличие на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК е необоснован. По така изложените съображения, обжалваното решение, като неправилно следва да се отмени и делото се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд. По частната жалба: Същата се явява формално основателна, тъй като с отмяната на съдебното решение изцяло, следва да се отмени и определението, постановено в производството по чл. 248 АПК, което има за предмет разглеждане на искане за изменение на решението в частта за разноските. С оглед разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК, при новото разглеждане на делото, съдът е длъжен да се произнесе и по разноските за воденето му пред Върховния административен съд. Поради това искането на пълномощниците на страните за присъждане на разноски в касационното производство следва да се оставят без уважение. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение