Решение № 3275 от 4.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14664/2018 г.

Решение № 3275 от 4.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14664/2018 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция на МВР – П. срещу решение № 363 от 25.10.2018 г. по адм. дело № 372/2018 г. на Административен съд – П.. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му.

Ответникът по касационната жалба – Б. Б., чрез пълномощника си, изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема за установено следното:

С обжалваното решение Административен съд – П. е отменил заповед № 313 з-1092/26.06.018 г. на директора на Областна дирекция на МВР – П., с която, на основание чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2-ро, чл. 197, ал. 1, т. 2, чл. 199, ал. 1, т. 3, предл. 1-во и ал. 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи, на Б. Б. – младши оперативен дежурен към Второ районно управление – П., е наложено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от три месеца.

В дисциплинарната заповед са описани следните фактически обстоятелства:

Служителят Б. Б. е заемал длъжността младши оперативен дежурен в ОДЧ в Районно управление – Б..

На 12.08.2018 г. служителят Борисов, като младши оперативен дежурен е допуснал нарушения на служебната дисциплина, а именно:

1. След изтичане на работното време на деловодството на РУ – Б. в 17,30 часа, въпреки вмененото му задължение да получава и обработва кореспонденцията, съобразно разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 11 от утвърдените със заповед рег. № 8121з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи Вътрешни правила за организацията и реда за осъществяване на дежурство в МВР, не е предприел действия за своевременното регистриране на заповедта за задържане на лицето Д. М., задържан в арестното помещение на РУ – Б., в деловодната система ЦАИСДО, съобразно изискванията на чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи за реда за осъществяване на задържане, оборудване на помещенията за настаняване на задържани лица и реда в тях в МВР.

1. Не е предприел необходимите действия за отразяване в ежедневната ведомост за разстановка на силите и средствата за 12.02.2018 г. в РУ – Б. на извършената промяна в осъществяването на патрулно-постовата дейност на пост № 1 на РУ – Б., включващ и охраната на арестното помещение, от служителя Ч. Б., съобразно чл. 32, ал. 2 от Инструкция № 8121 з-929 от 02.12.2014 г. за патрулно-постовата дейност във вр. чл. 31, ал. 1 и чл. 34 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г., въпреки вменените му задължения с разпоредбата на чл. 26, т. 5 и 1 4 от утвърдените със заповед рег. № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи Вътрешни правила за организацията и реда за осъществяване на дежурство в МВР.

Деянията на служителя Б. Б. са квалифицирани от дисциплинарно наказващия орган като едно общо нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2-ро от ЗМВР - неизпълнение на заповеди и разпорежданията на министъра на вътрешните работи, под формата на небрежност в служебната дейност, за които на основание чл. 199, ал. 1, т. 3, предл. 1-во ЗМВР му е наложено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от три месеца.

Съдът правилно е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, съгласно чл. 204, т. 3 ЗМВР – директорът на ОД на МВР – П.. Обосновано е счел, че дисциплинарният акт е в предвидената от закона писмена форма и формално съдържа реквизитите по чл. 210, ал. 1 от ЗМВР.

Съдът е изложил, в съответствие с данните по дисциплинарната преписка, правилни и обосновани съображения, че дисциплинарната процедура е проведена при спазване на административнопроизводствените правила, защото:

Със заповед № 313 з-351/20.02.2018 г. директорът на ОД на МВР– П. е разпоредил извършване на проверка по чл. 205, ал. 2 от ЗМВР на изнесените данни в докладна записка рег. № 249 р-956/16.02.2018 г., в която старши инспектор П. П. - за началник на РУ – Б., е изложил факти относно установени нередности при задържането, настаняването и престоя на лице в ПНЗЛ при РУ–Б.. Определил е комисия и й е възложил да изготви писмена справка.

Проверката е приключила със справка рег. № 313 р-5171/02.05.2018 г., с която служителят се е запознал на 10.05.2018 година.

В съответствие с изискванията на чл. 206, ал. 1 ЗМВР, с покана с рег. № 313 р-6966/13.06.2018 г. служителят е поканен да се яви за запознаване със справката и с всички материали по дисциплинарното производство и за даване на допълнителни обяснения или възражения на 15.06.2018 г., като му е указано, че в срок от 24 часа след запознаването със справката има право да даде допълнителни обяснения или да направи възражения, адресирани до директора на ОД на МВР–П.. Поканата е връчена на Борисов на 15.06.2018 година. В определения срок служителят не е представил писмени обяснения.

Обжалваната заповед е издадена в рамките на сроковете по чл. 195, ал. 1 ЗМВР.

Съдът, след като е обсъдил подробно фактическите и правни основания за издаване на обжалваната заповед, е достигнал до извод, че същата е материално незаконосъобразна.

Съдът е посочил, че нормите на чл. 199, ал. 1, т. 3, предл. 1, съответно чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2 от ЗМВР са бланкетни и изискват препращане към конкретни разпоредби.

По първото нарушение - непредприети действия за своевременното регистриране на заповед за задържане на лицето Д. М. в деловодната система ЦАИСДО, поради допусната небрежност в служебната дейност, дисциплинарната отговорност на служителя е ангажирана за нарушение на разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 11 от утвърдените със заповед рег. № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи Вътрешните правила във връзка с чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г.

Съгласно чл. 26, ал. 1, т. 11 от Вътрешните правила, оперативните дежурни в извънработно време получават и обработват кореспонденцията, предназначена за съответната структура.

В чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г. е предвидено, че заповедта за задържане се регистрира в Централизирана автоматизирана информационна система "Документооборот" (ЦАИСДО), като номерът й/уникалният регистров идентификатор (УРИ) се вписва в книгата за задържани лица.

Като е обсъдил фактическите състави на цитираните разпоредби, съдът е приел, че в заповедта е препратено както към Вътрешни правила, утвърдени със заповед на министъра, така и към чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 година. Поради това е счел, че дадената правна квалификация на описаното в заповедта дисциплинарно нарушение не позволява да се прецени какво е приел за нарушено дисциплинарно наказващият орган - неизпълнение на чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г. като подзаконов нормативен акт или неизпълнение на заповед на министъра, с която са утвърдени Вътрешните правила.

Съдът е приел, че нормата на чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г. е обща и не вменява конкретни задължения на младши оперативния дежурен, а ако се касае за неизпълнение на Вътрешните правила, то Законът за Министерството на вътрешните работи не е предвидил такова неизпълнение да се обвърже с дисциплинарна отговорност. В тази връзка, при обсъждане на заповедта на министъра на вътрешните работи за утвърждаване на Вътрешните правила, съдът е подчертал, че изпълнението на заповедта е възложено на ръководителите на структури по чл. 37 от ЗМВР. Достигнал е до извод, че на служителя е вменено неизпълнение на заповед на министъра, в която са инкорпорирани Вътрешните правила и изпълнението на тази заповед не е възложено на оперативния дежурен. Задължението за обработване на кореспонденцията от младшия оперативен дежурен е служебно задължение, вменено му конкретно с длъжностната характеристика - "в извън работно време получава и обработва кореспонденцията, предназначена за съответната дирекция", а не със заповедта за утвърждаване на вътрешните правила. Съдът е обсъдил тази хипотезата и е приел, че при неизпълнение на задължение, което е част от длъжностната характеристика за длъжността "младши оперативен дежурен", то тогава нарушението би следвало да се квалифицира като неизпълнение на служебни задължения по чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР.

На следващо място съдът е установил, че задължението за регистриране на документи, макар и общо формулирано, за младшия оперативен дежурен е предвидено с разпоредбата на чл. 33, ал. 2, т. 7 във вр. с чл. 27, ал. 1. т. 9 от Вътрешните правила (младшият оперативен дежурен изпълнява задълженията на оперативния дежурен, в случая – да регистрира всякакви документи, когато последният отсъства), а не с разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 11, на която се е позовал органът.

Поради това, че на служителя не може да се вмени неизпълнение на заповедта, с която са утвърдени Вътрешните правила, нито директно неизпълнение на разпоредби на Вътрешните правила, съдът е достигна до извод, че фактическите признаци на описаното първо дисциплинарно нарушение не изпълва състава на чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2-ро от ЗМВР.

Освен това съдът е намерил, че вмененото нарушение е и недоказано. Мотивирал се е, че по делото липсват доказателства, въз основа на които да се приеме, че на 12.02.2018 г., след изтичане на работното време на деловодството, на служителя му е представена заповед за задържане, която е следвало да бъде регистрирана.

По отношение на второто деяние, съдът е посочил, че дисциплинарната отговорност на служителя е ангажирана за нарушение на чл. 26, т. 5 и 14 от утвърдените със заповед рег. № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи Вътрешните правила, във връзка с чл. 32, ал. 2 от Инструкция № 8121 з-929/02.12.2014 г., с чл. 31, ал. 1 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 година. Поведението на служителя е подведено към цитираните разпоредби под формата на непредприемане на необходимите действия за отразяване в ежедневната ведомост за разстановка на силите и средствата за 12.02.2018 г. в РУ–Б. на извършена промяна в осъществяването на ППД на пост № 1 на РУ–Б. от служителя Ч. Б.. При това положение съдът е приел, че и по отношение на правната квалификация на второто нарушение в заповедта са посочени само фактически състави на разпоредби на издадени въз основа на ЗМВР нормативни актове – инструкциите. Предвид това съдът е посочил, че и за това дисциплинарно деяние правната квалификация на нарушението е неправилно изведена. Изтъкнал е, че нарушението на инструкция, като подзаконов нормативен акт е по предложение 1, а не по предложение 2 на ал. 1 от чл. 194 от ЗМВР. По отношение на неизпълнението на Вътрешните правила, то ЗМВР не е предвидил такова неизпълнение да се обвърже с дисциплинарна отговорност, а заповедта на министъра, с която са одобрени вътрешните правила не може да се наруши от жалбоподателя.

В заключение съдът е приел, че нито една от посочените в заповедта правни разпоредби не вменява на служителя както задължение да регистрира в ЦАИСДО издадени след работното време на деловодството на РУ – Б. заповеди за задържане, както и задължение да отразява в ежедневната ведомост за разстановка на силите и средствата за извършена промяна в осъществяването на ППД на РУ–Б.. Счел е за недоказано по какъв начин неизпълнението на неотносими към задълженията на оспорващия актове е довело до небрежност в служебната дейност на служителя. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат.

Недоволен от отменителното решение, касационният жалбоподател поддържа, че съдът неправилно е интерпретирал фактическите обстоятелства по делото, неточно е тълкувал приложимите правни норми и е достигнал до погрешни правни изводи. Твърди, че заповедта е издадена при спазване на материалния закон.

Върховният административен съд намира, обжалваното решение е правилно като краен резултат, при следните коригиращи мотиви:

Неправилно съдът е приел, че неизпълнение на задълженията на служителя в качеството му на оперативен дежурен, залегнали във Вътрешните правила, утвърдени със заповед на министъра на вътрешните работи, не представлява дисциплинарно нарушение в хипотезата на чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2-ро ЗМВР.

Съгласно т. 2 от заповед № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи, Вътрешните правила са неразделна част от същата. Предвид разпоредителния характер на акта, Вътрешните правила като негова иманентна част са задължителни за служителите, на които са възложени функции по осъществяване на дежурство в МВР. Ето защо нарушението на служебната дисциплина под формата на неспазване на разпоредбите на Вътрешните правила представлява неизпълнение на заповед на министъра на вътрешните работи по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, в каквато насока е и преобладаващата съдебна практика. Като е разгледал Вътрешните правила като самостоятелен акт, независимо, че е отбелязал инкорпорирането им в заповед № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи, съдът е достигнал до погрешен правен извод, че за нарушаването им служителят не носи дисциплинарна отговорност в хипотезата на чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2-ро ЗМВР.

Неправилно също съдът е интерпретирал т. 3 от заповед № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която е възложил изпълнението й на ръководителите на структури по чл. 37 ЗМВР, като е счел, че след като изпълнението на заповедта не е възложено на оперативните дежурни, то те не носят дисциплинарна отговорност за нарушаването й. Както се посочи, по силата на заповедта на министъра на вътрешните работи, с Вътрешните правила са определени функциите и задачите на служителите, осъществяващи оперативно дежурство и те са длъжни ги да спазват, а нарушаването им съставлява нарушаване на служебната дисциплина и е основание за ангажиране на дисциплинарната им отговорност. Обстоятелството, че изпълнението на заповедта е възложено на ръководителите на структури по чл. 37 ЗМВР не налага друг извод. Възложеното изпълнение не следва да се разбира буквално и ограничително, а като задължение за ръководителите на структурите по чл. 37 ЗМВР да приведат в действие Вътрешните правила и съблюдават точното им спазване както от тях самите, така и от подчинените им служители. Поради това, съдът неправилно е приел, че неизпълнението на разпоредбите на вътрешнослужебния акт не обуславя дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР по отношение на лицата, извън визираните в т. 3 от заповед № 8121 з-120/02.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи.

Правилни са изводите на съда за неточна правна квалификация на фактическите действия и бездействия на служителя, за които е ангажирана дисциплинарната му отговорност.

По първото дисциплинарно нарушение, от фактическа страна точно е установено от дисциплинарно наказващия орган, че служителят не е регистрирал в деловодната система ЦАИСДО заповед за задържане на лицето Д. М.. Съдът неправилно е приел, че е останало недоказано по делото неизпълнението на това задължение от служителя в качеството му на младши оперативен дежурен. Към дисциплинарната преписка са приложени писмени материали, в т. ч. заповед за задържане на Д. М. и съпровождащите я документи и са събрани писмени сведения от полицейските служители, които преценени по отделно и в съвкупност кореспондират на фактическата обстановка, описана в справка рег. № 313 р-5171/02.05.2018 г., на която се е позовал дисциплинарно наказващия орган.

В дисциплинарната заповед нарушението на служителя е квалифицирано като неизпълнение на служебните задължения по чл. 26, ал. 1, т. 11 от Вътрешните правила във връзка с чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 година.

Съдът правилно е констатирал, че с чл. 11, ал. 4 от Инструкция № 8121 з-78/24.01.2015 г. се урежда общо задължението за регистриране на заповедите за задържане в деловодната система ЦАИСДО. Кои служители изпълняват това задължение се регламентира със съответните вътрешни правила, утвърдени със заповед на министъра на вътрешните работи и със заповеди на ръководителите на съответните основни структури, чието нарушаване би представлявало нарушение на служебната дисциплина и основание за носене на дисциплинарна отговорност. Неправилно обаче от това обстоятелство е извел извод за неяснота в правната квалификация на поведението на служителя, т. к. видно от съдържанието на заповедта към текста е препратено именно като пояснение на правилото на чл. 26, ал. 1, т. 11 от Вътрешните правила и за неговото нарушение не е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя.

Съгласно чл. 33, ал. 2, т. 7 от Вътрешните правила, щатният младши оперативен дежурен изпълнява задълженията на оперативния дежурен, когато той отсъства, като по делото не е било спорно между страните, че в РУ – Б. са били назначени само младши оперативни дежурни. Съдът правилно е посочил, че задължението на оперативния дежурен/младши оперативния дежурен да регистрира заповедите за задържане в извън работно време произтича от разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 9 от Вътрешните правила, съгласно която оперативните дежурни изготвят, попълват, регистрират и съхраняват документи. Разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 11 от Вътрешните правила не съдържа такова задължение. С нея е предвидено, че оперативните дежурни в извън работно време получават и обработват кореспонденцията, предназначена за съответната структура и съдът правилно е приел, че задължението за регистриране на заповедта за задържане в деловодната система ЦАИСДО не се субсумира в посочения фактически състав.

Правилно съдът е приел, че правната квалификация на описаното в заповедта като второ дисциплинарно нарушение не съответства на установените фактически обстоятелства. От фактическа страна е установено, че служителят не е предприел необходимите действия да отрази в ежедневната ведомост извършената промяна в осъществяването на патрулно-постовата дейност на пост № 1 на РУ – Б., което възложил на служителя Ч. Б.. Цитираните разпоредби от вътрешните правила – чл. 26, ал. 1, т. 5 и 14 не съдържат такова служебно задължение за оперативния дежурен/младши оперативния дежурен. Съгласно чл. 26, т. 5 от Вътрешните правила, в рамките на компетенциите си оперативните дежурни осъществяват непрекъснато управление и контрол на силите, работещи по единната разстановка, като ги информират своевременно за всяко изменение на оперативната обстановка. В чл. 26, т. 14 от Вътрешните правила е предвидено, че оперативните дежурни участват в ежедневния инструктаж на силите, работещи по единната разстановка. Разпоредените задължения с визираните правила не кореспондират със задължението, за чието неизпълнение младши оперативният дежурен е дисциплинарно наказан. В заповедта са посочени и нормативни разпоредби, които уреждат задачите на служителите при осъществяване на патрулно-постова дейност при охрана на помещенията за задържани лица, но дисциплинарната отговорност на служителя е ангажирана само за нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2-ро – неизпълнение на заповед на министъра на вътрешните работи, поради което нарушаването им е несъставомерно, както правилно е приел решаващият съд.

Предвид изложеното, съдът правилно е приел, че оспорената заповед е материално незаконосъобразна и отменил същата, поради което обжалваното решение следва да се остави в сила.

С оглед изхода на спора, Областна дирекция на МВР – П. следва да заплати на ответника по касация Б. Б. направените разноски пред касационната инстанция в размер на 400 лв., съгласно приложения списък на разноските, пълномощно и договор за правна защита и съдействие.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение,