Решение № 13714 от 4.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5271/2020 г.

Решение № 13714 от 4.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5271/2020 г., I о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по оспорване на Общински съвет Златоград срещу решение № 50/19.02.2020 г., постановено по адм. дело № 7/2020 г. по описа на Административен съд – Смолян, с което по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – гр. Смолян, е отменена Наредба № 14 за определяне размера на местните данъци на територията на община Златоград, приета с Решение № Д-50 по Протокол № 7/30.01.2008 г., изменена и допълнена с Решение № Д66 по Протокол № 8 от 29.02.2008 г.; Решение № Д270 по Протокол № 28 от 29.12.2008 г.; Решение № Д554 по Протокол № 49 от 30.01.2010 г.; Решение № Д774 по Протокол № 70 от 27.01.2011 г.; Решение № Е576 по Протокол № 49 от 20.12.2013 г.; Решение №Ж45 по Протокол № 4 от 29.12.2015 г.; Решение № Ж178 по Протокол № 10 от 25.04.2016 г.; Решение №Ж267 по Протокол № 15 от 04.08.2016 г.; Решение № Ж666 по Протокол № 44 от 28.12.2017 г. и Решение № Ж876 по Протокол № 58 от 27.12.2018 г. в нейната цялост, като незаконосъобразна. В касационната жалба се релевират оплаквания, че решението е неправилно поради допуснати нарушения при прилагането на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, представляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът неправилно е приел, че процесната Наредба № 14 е в противоречие със закона. Излага доводи, че подзаконовия нормативен акт към приемането си, а и към настоящия момент, съответства на нормите уреждащи размера на местните данъци и такси. Твърди, че неправилно е прието от първостепенния съд, че Наредбата не е поставена за обществено обсъждане, като в тази връзка сочи, че в публикация 07.01.2008 г. е било указано, че предварителни материали могат да бъдат получени в дирекция "Финансови-счетоводни и стопански дейности", като е предоставена възможност за подаване на писмени възражения, мнения, свързани с формирането на бюджета за 2008 г. Счита, че съдът неправилно е отменил Наредбата в нейната цялост, като не е съобразил, че същата е претърпяла последващи изменения, за които има преки доказателства за спазването на всички изисквания на ЗНА. Твърди, че е било невъзможно своевременното ангажиране на процесуално представителство. Сочи още, че по делото е депозирано искане от 18.02.2020 г. за отсрочване на съдебното заседание, поради служебна ангажираност на юрисконсулта на Община Златоград. Според касатора, след като съдебния състав е установил липсата на представителна власт на лицето, което е подписало молбата, е следвало да поискано потвърждаване на представителната му власт. В тази връзка излага твърдения, че е ограничено правото на защита на ответника в процеса и не е гарантиран справедлив съдебен процес при равнопоставеност на страните в него. Моли Върховния административен съд, поради недопустимост, за това че като ответник е конституиран Общински съвет Златоград, да обезсили решението, като върне делото на АС - Смолян с указания за прекратяване или поради неправилност да отмени решението и да върне делото на АС - Смолян с указания за прекратяване, алтернативно решението да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане на първоинстанционния съд. Ответникът по касационната жалба прокурорът при Окръжна прокуратура – гр. Смолян, не ангажира становище по основателността й. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Първо отделение счита, че жалбата е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна поради следните съображения: За да отмени Наредба № 14 за определяне размера на местните данъци на територията на община Златоград, приета с Решение № Д-50 по протокол № 7/30.01.2008 г., изменена и допълнена с Решение № Д66 по протокол № 8 от 29.02.2008 г.; Решение № Д270 по Протокол № 28 от 29.12.2008 г.; Решение № Д554 по Протокол № 49 от 30.01.2010 г.; Решение № Д774 по Протокол № 70 от 27.01.2011 г.; Решение № Е576 по Протокол № 49 от 20.12.2013 г.; Решение №Ж45 по Протокол № 4 от 29.12.2015 г.; Решение № Ж178 по Протокол № 10 от 25.04.2016 г.; Решение №Ж267 по Протокол № 15 от 04.08.2016 г.; Решение № Ж666 по Протокол № 44 от 28.12.2017 г. и Решение № Ж876 по Протокол № 58 от 27.12.2018 г. в нейната цялост, първоинстанционният съд е приел същата за незаконосъобразна, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Според съда, от представените доказателства по делото се установява, че към проекта на Наредбата липсват мотиви, съответно доклад по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА. На следващо място се сочи, че проекта на Наредбата е приет без да има анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, без финансова обосновка, без да е публикуван предварително за обществено обсъждане. Възприет е крайния извод, че проектът за Наредбата е приет изцяло в противоречие с нормативната уредба към релевантния период. В заключение съдът е посочил, че като последица от незаконосъобразната процедура, Наредбата следва да се отмени в нейната цялост и не следва да се изследва законосъобразността на последващите промени в нея, тъй като те не могат да санират съществуващия порок при нейното приемане. Така постановеното решени валидно, допустимо и правилно. Първоинстанционният съд е изяснил всички правнорелевантните факти по спора, като изводите му относно допуснатите от административния орган съществени нарушения на изискванията на чл. 26 и чл. 28 ЗНА следва да бъдат споделени. Предмет на оспорване е Наредбата № 14 за определяне размера на местните данъци на територията на Община Златоград, приета с Решение № Д-50 по Протокол № 7/30.01.2008 г. от заседание на Общински съвет Златоград, в последствие изменена и допълнена за периода 2008 г. – 2018 г. Към административната преписка е представена докладна записка от кмета на Община Златоград с рег. № 61-00-20/21.01.2008 г. (л. 70 от делото), в която, като мотив за проекта са посочени изменения на ЗМДТ, публикувани в бр. 110 на ДВ от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г., които не са изброени конкретно. Към докладната е приложен само проектът на Наредбата. Обсъждане на проекта на Наредбата и приемане на предложения по него е било планирано на заседания на ПКУТЕ за 16.01.2008 г. (стр. 64 от делото). По делото не са представени надлежни доказателства, от които да се установи, че обсъждането е проведено и какви са приетите предложения от комисията. На проведено на 30.01.2008 г. заседание на Общински съвет Златоград е обсъден проекта и е взето решение за приемането му с Решение № Д 50 по Протокол № 7 от заседание на Общински съвет Златоград (л. 95), на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, е приета Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на Община Златоград за 2008 г. Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 11, ал. 3 ЗНА нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт, от което следва извод, че общинският съвет има право, когато прецени, да отмени предходен свой подзаконов нормативен акт и да приеме нов, който да уреди същият вид обществени отношения. В нормата на чл. 28, ал. 1 ЗНА, в приложимата към момента на приемане на оспорената наредба редакция, е предвидено, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, а в ал. 2 от същата разпоредба е описано съдържанието на мотивите, съответно на доклада. Видно от представените по делото доказателства такива мотиви към проекта на Наредбата липсват. Законосъобразни са изводите на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 1 ЗНА, тъй като Общински съвет Златоград е разгледал проекта на подзаконовия нормативния акт, без към него да се съдържат мотиви относно причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят, причините, налагащи приемането му, и очакваните резултати от прилагането, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Касае се за разпоредба, която определя процедура по приемане на подзаконов нормативен акт и установеното нарушение при провеждането й опорочава акта и той само на това основание следва да бъде отменен, както правилно е приел и първостепенния съд. Законосъобразни са изводите на първоинстанционния съд и за допуснати съществени нарушения на процедурните правила при издаване на подзаконовия нормативен акт, в нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Систематическото място на чл. 26, ал. 2 ЗНА, в приложимата редакция /ДВ, бр. 46 от 2007 г./, е в глава трета на закона "Изработване на проекти на нормативни актове", като в ал. 1 са регламентирани принципите при изработването им, които са: обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Именно в изпълнение на тези принципи в ал. 2 на същата разпоредба законодателят е предвидил задължение за компетентния орган преди внасянето на проект на нормативен акт да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Касае се за императивна норма, при неизпълнението на която следва да се приеме, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради неспазване на законово предвидената процедура по издаване на нормативен акт. Първоинстанционният съд правилно е приел, че по делото липсват писмени доказателства, които да удостоверят, че проектът за Наредбата, заедно с мотивите и доклада, е публикуван на интернет страницата на Община Златоград. Посочването в касационната жалба, че в публикация от 07.01.2008 г. на електронния сайт на Община Златоград, е указано, че предварителни материали могат да бъдат получени в Дирекция "Финансово-счетоводни и стопански дейности", както и твърдението, че е предоставена възможност в деловодството на Общинска администрация Златоград, да бъдат подавани предложения, не обуславят обратен извод. Неоснователни са доводите на касаторът, че неправилно първоинстанционния съд е отменил Наредбата в нейната цялост, като не е съобразил, че за последващите изменения на Наредбата са налични преки доказателства за спазване на всички изисквания на ЗНА. Действително видно от доказателствата по делото, измененията и допълненията на Наредбата приети с Решение № Ж 267 по Протокол № 15 от 04.08.2016 г.; Решение № Ж 666 по Протокол № 44 от 28.12.2017 г. и Решение № Ж 876 по Протокол № 58 от 27.12.2018 г. са с изготвени мотиви отговарящи на ЗНА, които са публикувани ведно с изготвените проекти, но не е било спазено изискването на чл. 26 от ЗНА в релевантната към периода редакция, да бъде извършено публикуване на проекта ведно с мотивите не по – малко от 14 – дни (редакцията ДВ бр. 46 от 12.06.2007 г.) и не по – малко от 30 дни (редакция ДВ бр. 34 от 03.05.2016 г., в сила от 04.11.2016 г.), преди внасянето им от вносителя за разглеждане от компетентния орган. Дори и да се приеме, че при последващите изменения и допълнения на подзаконовия нормативен акт, непубликуването ведно с проекта за изменение и мотивите не е съществено нарушение, то това не санира първоначалното нарушение в процедурата по издаване на акта, свързано с липсата въобще на мотиви. Като тук отново следва да се посочи, че и дори само неизпълнението на чл. 28, ал. 1 ЗНА е достатъчно за отмяната на подзаконовия нормативен акт поради неспазване на изискването за мотивиране на проекта за Наредбата, както и липсата на оценката, която е следвало да се извърши съобразно регламентираното в тази разпоредба. Необосновано касатора, поддържа, че първоинстанционното решение е недопустимо, поради конституирането на Общински съвет Златоград, като страна в производството. Производството пред първата инстанция е образувано по оспорване от прокурор в Окръжна прокуратура Смолян, а като ответник в производството е участвал Общински съвет Златоград. Производството е проведено по реда на чл. 185 и сл. от АПК. Съгласно чл. 189, ал. 1 АПК страни в производството са оспорващият и органът, издал акта. В този смисъл, страните в първоинстанционното производство са правилно конституирани от съда. За пълното на изложеното следва да се посочи, че необосноваността на съдебното решение е порок, който го прави неправилно и то следва да бъде отменено. При отмяна на делото поради порока необоснованост съдът не връща делото на първата инстанция с указания за прекратяване, а го решава по същество. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. На следващо място, неоснователни са релевираните от касатора оплаквания, че е нарушено правото му на защита в процеса, както и че съдът е следвало да поиска потвърждаване на представителната власт на лицето, депозирало молбата за отлагане от 18.02.2020 г. Видно от данните по делото, първоинстанционният съд с определение № 11 от 08.01.2020 г. е конституирал страните по делото, насрочил е същото за открито съдебно заседание, като е разпоредил и съобщаването на протестирането чрез обявление в ДВ, копие от обявлението е разпоредено да се постави на определеното табло в АС- Смолян и да се публикува на Интернет страницата на ВАС, като на страните е предоставена възможност да представят допълнителни доказателства. Препис от определението и препис от протеста са получени лично от председателя на Общински съвет Златоград – Е. Хумчев, с дата на удостоверяване – 13.01.2020 г. Общински съвет Златоград е имал възможност своевременно да организира защитата си, релевираните оплаквания в тази връзка са неоснователни. Правилно първоинстанционния съд е приел, че постъпилата молба от 18.02.2020 г. за отлагане на делото е депозирана от лице без представителна власт, тъй като приложеното пълномощно на юрк. А. Черешаров е подписано от Кмета на община Златоград, който не е страна в производството. С оглед гореизложеното настоящият съдебен състав на касационната инстанция счита, че при издаването на Наредба № 14 за определяне размера на местните данъци на територията на община Златоград, приета с Решение № Д-50 по Протокол № 7/30.01.2008 г., изменена и допълнена с Решение № Д66 по Протокол № 8 от 29.02.2008 г.; Решение № Д270 по Протокол № 28 от 29.12.2008 г.; Решение № Д554 по Протокол № 49 от 30.01.2010 г.; Решение № Д774 по Протокол № 70 от 27.01.2011 г.; Решение № Е576 по Протокол № 49 от 20.12.2013 г.; Решение №Ж45 по Протокол № 4 от 29.12.2015 г.; Решение № Ж178 по Протокол № 10 от 25.04.2016 г.; Решение №Ж267 по Протокол № 15 от 04.08.2016 г.; Решение № Ж666 по Протокол № 44 от 28.12.2017 г. и Решение № Ж876 по Протокол № 58 от 27.12.2018 г., са допуснати съществени нарушения на процедурата по издаването й. Обжалваното решение на Административен съд – Смолян е правилно постановено и не са налице сочените в касационната жалба отменителни основания, поради което на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение