Решение № 14686 от 1.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2003/2010 г.

Решение № 14686 от 1.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2003/2010 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 12, ал. 3 от Наредба за държавните изисквания за признаване на придобито висше образование и завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища . Образувано е по жалба на Антоанета Ангелова Попова, от гр. София, ул. "Банат" № 20, вх. Б, ет. 1, ап. 6, срещу обективиран в писмо № 06-00-821-2009 от 12.01.2010 г. отказ на министъра на образованието, младежта и науката да признае висшето й образование по специалността "Счетоводство и контрол" на образователно-квалификационна степен "бакалавър" от Киевския славистичен университет, Украйна. По развити в жалбата и поддържани в съдебно заседание доводи за незаконосъобразност на отказа, се претендира отмяната му. Ответникът по жалбата - министър на образованието, младежта и науката, чрез процесуалния си представител изразява становище, че жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в срок от надлежна страна, имаща право и интерес от търсената съдебна защита. Разгледана по същество - жалбата е основателна. От данните по делото е видно, че жалбоподателката е подала заявление вх. № 696 от 8.12.2009 г. до министъра на образованието, младежта и науката за признаване на висше образование, придобито в чуждестранно висше училище - Киевският славистичен университет, Украйна, специалност "Счетоводство и контрол". Към заявлението са приложени изискуемите се по чл. 8 от Наредбата документи. Според представения по делото протокол № 73 от 14.12.2009 г. назначената от министъра Комисия за признаване на висше образование, придобито в чуждестранни висши училища (КПВОПЧВУ/Комисията) е взела решение да предложи постановяването на отказ поради това, че заявителката е декларирала, че обучението й не е осъществено в страната, издала дипломата за висше образование, а е било организирано и проведено дистанционно в гр. София. Посочено е още, че след извършената проверка на документите по реда на чл. 10, ал. 1, т. 1 и в съответствие с чл. 2 от Наредбата е установено, че обучението е проведено в нарушение на § 4, ал. 1 от ДР на Закона за висшето образование (ЗВО), съгласно който чуждестранните висши училища не могат да разкриват свои поделения на територията на Република България. С оспорения отказ, материализиран в писмо № 06-00-821-2009/12.01.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката на основание чл. 12, ал. 1, т. 3 НДИППВОЗПОЧВУ, във връзка с § 4, ал. 1 от ДР на ЗВО и чл. 2 от Наредбата е отказал признаване на висше образование на Антоанета Ангелова Попова по специалността "Счетоводство и контрол" на образователно-квалификационна степен "бакалавър" от Киевския славистичен университет, Украйна. Мотивирайки отказа си, министърът е възприел изцяло съображенията на Комисията. Посочил е, че в подаденото заявление лицето е декларирало, че обучението е проведено на територията на Република България, а не в страната, издала дипломата за висше образование. Приел е, че заявителката се е обучавала в нарушение на § 4, ал. 1 от ДР на ЗВО. Позовал се е и на чл. 2 от Наредбата, съгласно който право на признаване на придобито висше образование в чуждестранни висши училища имат български граждани, чужденци и лица със статут на бежанци, които са се обучавали във висши училища, създадени и функциониращи по законоустановения ред в страната, в която е придобито висшето образование. С жалба вх. № 06-00-821/2009 г. от 28.01.2010 г. Попова е оспорила отказа на министъра да удовлетвори искането й. Твърди, че обучението й е проведено от Киевския славистичен университет, който е част от системата на светско висше образование в Украйна, а не от негово поделение в България. Поддържа, че обучението е проведено дистанционно по учебни програми на университета и той е издател на дипломата. Релевира довод, че при произнасянето си министърът не е спазил препоръките на Конвенцията за признаване на квалификациите, отнасящи се до висшето образование в Европейския регион (№ 165), съставена в Лисабон на 11.04.1997 г. Представя подробни писмени бележки в подкрепа на становището си за незаконосъобразност на оспореното решение. Преценявайки оспорения индивидуален административен акт в контекста на изискванията на чл. 146 АПК, настоящият съдебен състав намира същият за незаконосъобразен като постановен в нарушение на материалния закон и установените административно-производствени правила, по следните съображения: Нормативната уредба на реда и условията за признаване на висше образование на лица, завършили в чужбина се съдържа в издадения по силата на законовата делегация на чл. 9, ал. 3, т. 9 ЗВО подзаконов нормативен акт - НДИППВОЗПОЧВУ. Съгласно предписанията на тази Наредба компетентен орган за признаване на висше образование, придобито в чуждестранно висше училище е министърът на образованието, младежта и науката, а процедурата се организира чрез Националния център за информация и документация (Арг.: чл. 4, ал. 3 и чл. 7). Министърът назначава със заповед КПВОПЧВУ, която включва председател - заместник-министър на образованието, младежта и науката и 12 членове, от които 10 хабилитирани лица от основните области на висшето образование. Комисията е помощен орган към министъра, заседава най-малко веднъж месечно и приема становището си с обикновено мнозинство, като функциите й са детайлно регламентирани с нормите на чл. 7, ал. 3; чл. 9, ал. 2 и чл. 10 на НДИППВОЗПОЧВУ. Самата процедура по признаване на висше образование включва четири етапа, изброени в чл. 10, ал. 1 от Наредбата, а именно: 1). проверка на автентичността на документите, приложени към заявлението; 2). сравняване на данните от дипломата и другите представени документи с държавните изисквания за придобиване на висше образование в Република България (съобразно показателите, посочени в чл. 11); 3). вземане на решение за признаване на образователно-квалификационна степен на висшето образование с професионална квалификация, когато тя е посочена в дипломата, за отказ то да бъде признато или за прекратяване на процедурата; 4). издаване на удостоверение по образец. С новелата на чл. 12, ал. 1 от Наредбата са уредени материалноправните основания за отказ, начина на постановяването му и реда за неговото оспорване. Предписано е, че признаване на висше образование, придобито в чуждестранни висши училища, се отказва, когато: 1). се установят съществени различия между данните от представените документи и установените изисквания за придобиване на висше образование по същата и/или по сродна специалност в българските висши училища; 2). дипломата е издадена от чуждестранно висше училище, което не е признато от компетентен държавен орган на съответната страна за част от системата й за светско висше образование; 3). след извършване на проверка се установи, че висшето училище не е издало представения документ, удостоверяващ завършено висше образование. В ал. 2 от текста законодателят е предвидил, че отказът се мотивира. На плоскостта на цитираната нормативна уредба, относима към спорното материално правоотношение, при установените релевантни за спора юридически факти се налага извод, че по отношение искането на жалбоподателката Антоанета Попова за признаване на диплома № ДI 021372 от 25.06.2008 г. на Киевския славистичен университет, Украйна за присъдена образователно-квалификационна степен "бакалавър" по специалността "Счетоводство и контрол" не е била проведена процедурата по чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 2, във връзка с чл. 11 от Наредбата. Вследствие това нарушение на предписанията, съставляващи административнопроизводствени правила за издаване на акта по чл. 10, ал. 1, т. 3 НДИППВОЗПОЧВУ, не е установено и наличието на обстоятелства по чл. 12, ал. 1 за постановяването на оспорения отказ. Изложените в решението факти, преценени поотделно и в съвкупност не осъществяват посоченото правно основание на чл. 12, ал. 1, т. 3 от Наредбата (висшето училище не е издало представения документ, удостоверяващ завършено висше образование). По преписката няма доказателства ответникът да е изследвал дали представената диплома е издадена от Киевския славистичен университет в Украйна, като и в самия отказ липсват мотиви в тази връзка. Развитите съображения за провеждане на обучението в поделение на учебното заведение на територията на страната са недоказани и относими към друг вид процедура по Наредбата, но не кореспондират на възприетата правна квалификация на постановения отказ. Забраната на § 4, ал. 1 ДР на ЗВО не касае процедурата по признаване на дипломи за висше образование, издадени от чуждестранни висши учебни заведения, независимо на чия територия е проведено обучението. С оглед липсата на доказателства, че дипломата на Антоанета Ангелова Попова е получена след проведено обучение във филиал на университета - издател, това обстоятелството е неотносимо към основанието на постановения отказ. При условие, че не е осъществен фактическия състав на чл. 12, ал. 1, т. 3 от Наредбата отказът, издаден на това основание се явява незаконосъобразен. Разпоредбата на чл. 12, ал. 1 НДИППВОЗПОЧВУ е ограничителна, поради което разширителното й тълкуване от страна на административния орган е недопустимо. Следва да бъде изтъкнат и фактът, че в проведеното на 21.09.2010 г. открито съдебно заседание по делото, процесуалният представител на министъра на образованието, младежта и науката не оспори твърденията на жалбоподателката, че дипломата й е издадена от Киевския славистичен университет, както и че обучението й е проведено дистанционно (виж: съдебен протокол от същата дата, страница 2-ра). При това положение самият издател на акта опровергава съществуването на възприетите като правнорелевантни фактически обстоятелства за постановяването на отказа. Провеждането на дистанционна форма на обучение от чуждестранно висше училище не е равнозначно на разкриването на филиал на чуждестранно учебно заведение по смисъла на § 4, ал. 1 ЗВО. Същностна характеристика на дистанционното обучение е обучаващият се и преподавателят да са разделени по местоположение, но не непременно и по време, като създадената дистанция се компенсира с технологични средства - Виж: чл. 1, ал. 2 от Наредба за държавните изисквания за организиране на дистанционна форма на обучение във висшите училища . Обучаващият се в дистанционна форма на обучение може да се намира по време на обучението във всяка географска точка, и тази екстериториалност я отличава от традиционния начин на обучение. Ето защо, придобиването на висше образование в чуждестранно висше училище по метода на дистанционно обучение, при което обучаващият се се намира на българска територия, не е нарушение на забраната по § 4, ал. 1 ДР ЗВО. При условие, че според компетентния орган дистанционната форма на обучение се използва за заобикаляне на забраната, установена с § 4, ал. 1 ДР ЗВО, като в действителност учебният процес се провежда под формата на класическо присъствено обучение на територията на страната, той е следвало да изиска от учебното заведение и от жалбоподателката да представят допълнителни доказателства за методите и организацията, при които е осъществено обучението и оценяването на студентите. Отсъствието на конкретни данни не позволява да се направи обоснован извод за допуснато нарушение на забраната на § 4, ал. 1 ДР ЗВО от страна на Киевския славистичен университет, което да има за последица отказ да бъде призната издадената от него диплома. Безспорно висше образование се придобива само във висши училища, получили акредитация и създадени при условия и по ред, определен от националното законодателство, като е недопустимо придобиване на висше образование в друго юридическо лице, още по-малко в поделение на чуждестранно висше училище, разкрито на територията на страната. По делото няма доказателства, че обучението на жалбоподателката е проведено в местно юридическо лице, ангажирано с извършване на образователна дейност на територията на Република България (обучение на студенти), която има за цел като краен резултат получаване на диплом за завършено висше образование. Ако този факт е осъществен (установяването му е в тежест на страната, която го твърди), несъмнено юридическото лице трябва да отговаря на изискванията на българското законодателство, с оглед придобиване статут на висше учебно заведение, т. е. да е създадено с решение по чл. 16 ЗВО и да е акредитирано по реда на Глава Х ЗВО. Само в този случай то ще има право да издава валидни по българското законодателство дипломи за завършено висше образование. По преписката обаче няма данни дипломата на Попова да е издадена от такова поделение. Министърът изобщо не е събирал доказателства за издателя на дипломата, респ.: признат ли е Киевският славистичен университет за част от системата на светското висше образование в Украйна; по какъв начин е проведено обучението на Попова и отговаря ли на въведените в тази държава изисквания за организиране и провеждане; издал ли е университета диплома № ДI 021372 от 25.06.2008 г. въз основа на решение на държавна изпитна комисия от 8.09.2007 г., как е била сформирана тази комисия. При това положение органът необосновано се е позовал на нормата на чл. 12, ал. 1, т. 3 от Наредбата, за да откаже да упражни компетентността си по чл. 5 от същата. На следващо място: съгласно чл. 152, ал. 2 АПК административният орган, издал обжалвания индивидуален административен акт, е длъжен да изпрати на съда освен жалбата и заверено копие от цялата преписка. В конкретния случай това изискване нe е било спазено, т. к. с административната преписка не са били представени доказателства относно сформирането на КПВОПЧВУ и броя на членовете й, присъствали на заседанието, проведено на 14.12.2009 г., които са от съществено значение за изясняване на оплакванията на жалбоподателката за допуснати нарушения по чл. 7, ал. 2 и ал. 4 от Наредбата. При липсата на първичната документация, довела до постановяване на акта, настоящият съдебен състав не може да провери неговата законосъобразност и доводите на страните, респ. не може да изпълни задължението си по чл. 168 АПК за всеобхватна проверка на законосъобразността на процесуалните действия, завършили с издаването на оспореното решение. Видно от данните по делото, относимите документи не са постъпвали в съда, независимо от проявената активност за служебното им събиране и дадените в тази връзка указания на процесуалния представител на ответника. При наличните по делото доказателства е невъзможна проверка на съществуването на посочените в жалбата нарушения на НДИППВОЗПОЧВУ, поради което на основание чл. 161 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, съдът приема за основателно и това оплакване. За пълнота на изложението следва да бъде отбелязано, че доводът за незаконосъобразност на акта, мотивиран с твърдение за допуснато нарушение на Конвенцията за признаване на квалификациите, отнасящи се до висшето образование в Европейския регион (№ 165), обнародвана в ДВ, бр. 51/23.06.2000 г., е неоснователен.