Решение № 9082 от 11.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2340/2017 г.

Решение № 9082 от 11.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2340/2017 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Вазовски машиностроителни заводи"ЕАД ("ВМЗ"ЕАД) срещу решение № 2428/21.12.2016 г., постановено по адм. д. 1512/2016 г. по описа на Административен съд-П. (АС-П. ). Касационният жалбоподател оспорва съдебното решение като твърди, че е неправилно, незаконосъобразно и несъответстващо на фактическата обстановка и събраните по делото доказателства (необоснованост) - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска да бъде отменено обжалваното решение и да бъде постановено друго, с което да бъде отменено Разпореждане № 2/26.04.2016 г. на началник сектор "Превантивна и контролна дейност" (ПКД) при Регионална дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" (РДПБЗН)- П. на Министерство на вътрешните работи (МВР). Подробни съображения в подкрепа на твърдените касационни основания и исканията са изложени в касационната жалба и в писмени бележки с добавени към касационните основания за обжалване и твърдения за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които обаче не са конкретизирани. Претендира заплащане на разноски. Ответникът - началникът на сектор ПКД при РДПБЗН- П. на МВР оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмено становище. Не претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение № 2428/21.12.2016 г., постановено по адм. д. 1512/2016 г. по описа на АС- П. е отхвърлена жалбата на "ВМЗ"ЕАД против Разпореждане № 2/26.04.2016 г. на началника на сектор ПКД при РДПБЗН- П. на МВР, с което е разпредено на изпълнителния директор на "ВМЗ" ЕАД - С. да се осигури поддържането на цехове № 837 и № 839 на площадка "И." към "ВМЗ" ЕАД в техническото състояние, при което са въведени в експлоатация, като се премахне поставената топлоизолация от експандиран полистирен (EPS) на външните стени. Административният съд е приел, че обжалваното разпореждане е издадена от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, в предвидената писмена форма и без да са допуснати нарушения на материалния и процесуалния закон. Така постановеното решение е правилно. Административният съд приема, че оспореното разпореждане е издадено от териториално компетентен орган като се позовава на служебно събрани данни относно района на действие на РДПБЗН-П., в който е включена и територията на с. И., община С., област П.. Тази служебно събрана информация се потвърждава и от приетите в касационната фаза писмени доказателства - Заповед № 8182з-1011/24.08.2015 г. на министъра на вътрешните работи. По отношение на материалната компетентност на издателя на оспореното разпореждане първоинстанционният съд се е позовал на Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР), Закона за защита при бедствия, Наредба № 8121з-882 от 25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен контрол, Наредба № 8121з-647 от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите и Заповед № 8121з-212 от 24.02.2015 г. на министъра на вътрешните работи за утвърждаване Класификатор на длъжностите в МВР. Обоснованият от АС- П. само въз основа на нормативни актове извод за материалната компетентност на началника на сектор ПКД при РДПБЗН- П. на МВР се потвърждава и от представените пред касационната инстанция писмени доказателства - Заповед № ЯЗ-ПО-353/08.04.2016 г. на ВПД директор на РДПБЗН- П. на МВР и удостоверение от 02.09.2016 г. на главен експерт "Човешки ресурси" на РДПБЗН- П. на МВР. По изложените съображения касационната инстанция намира за неоснователни оплакванията в касационната жалба за неправилност и необоснованост на извода на първоинстанционния съд относно наличието на териториална и материална компетентност за издаване на оспореното разпореждане. При разглеждане на спора пред първата инстанция е останал неизяснен вида на проверката, въз основа на която е издадено оспореното разпореждане, но съдът е изложил доводи относими към различните хипотези, поради което неизясняването на относим към спора факт не е довело до възможност за неправилно приложение на закона. В този смисъл допуснатото процесуално нарушение не следва да бъде възприемано като съществено. Съдът е обосновал извод, че независимо от вида на извършената проверка оспореното разпореждане е законосъобразно и при издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. От представената допълнително пред настоящата инстанция заповед за възлагане на проверка на "ВМЗ"ЕАД - С. се установява и нейния характер, поради което следва да бъдат обсъждани само съображенията на АС-П. относими към тематичните проверки. Съгласно чл. 18 от Наредба № 8121з-882 от 25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен контрол тематични проверки се извършват по отделни кампанийни дейности (есенно-зимен сезон, жътвена кампания, чествания на националния и официалните празници и други общественозначими мероприятия - избори, международни форуми), на характерни групи обекти и строежи по решение на министъра на вътрешните работи, на главния секретар на МВР, на директора на ГДПБЗН - МВР, на директора на СДПБЗН/РДПБЗН и на началниците на РСПБЗН. Резултатите от извършените тематични проверки се отразяват в подробна справка до разпоредилия проверката, съдържаща наименование на проверените обекти и строежи (съответно вид и регистрационен номер на проверената земеделска техника), както и констатациите от проверките. Следователно за този вид проверка не е наложително съставянето на констативен протокол по приложение 2, предвиден в чл. 16, ал. 6 от същата наредба за контролните проверки. Изрично следва да бъде посочено, че резултатите от извършените контролни проверки на обекти в експлоатация се отразяват в констативен протокол с минимален обхват съгласно приложение № 2, при условие че липсват обстоятелства, налагащи издаването на други административни актове. В случая освен, че проверката не е контролна, извършващите я са установили обстоятелства, налагащи издаването на друг административен акт, а именно разпореждане, за което са използвали образеца по приложение 4. По своя характер разпореждането представлява принудителна административна мярка (ПАМ). Съгласно чл. 23 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) случаите, когато могат да се прилагат принудителни административни мерки, техният вид, органите, които ги прилагат, и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване се уреждат в съответния закон или указ. Разпореждането е издадено на основание на основание чл. 125, ал. 1, т. 4 от ЗМВР, според който при упражняване на държавен противопожарен контрол органите по пожарна безопасност и защита на населението издават писмени разпореждания или уведомления за изпълнение на правилата за пожарна безопасност до държавни органи, организации, юридически лица и граждани. Аналогична е разпоредба и чл. 22 от Наредба № 8121з-882 от 25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен контрол, според който за изпълнение на правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите органите за ПБЗН, осъществяващи ДПК, издават писмени разпореждания (приложение № 4). Оспореното пред АС- П. разпореждане е изготвено по образеца, съдържащ се в приложение № 4 на Наредба № 8121з-882 от 25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен контрол. След този анализ на законодателната уредба, включително и на цялото съдържание на Наредба № 8121з-647 от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите, настоящият съдебен състав намира за правилен извода на АС- П., че е налице законово основание за издаване на оспореното разпореждане и при издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и изискванията за форма на акта. Аргументирано и в съответствие със законовата уредба първоинстанционният съдебен състав стига до извода, че при издаване на оспореното пред него разпореждане са били налице и фактическите и материалноправните предпоставки за това. От събраните по делото доказателства съдът е приел за установено по категоричен начин, че цехове № 837 и № 839 на площадка "И." са в техническо състояние, което се различава от това, в което са въведени в експлоатация. "ВМЗ"ЕАД не оспорва обстоятелството, че е поставена топлоизолация на външните стени на тези два цеха. "ВМЗ"ЕАД твърди, че за извършването на тази дейност не се изискват разрешение за строеж, поради определянето й като текущ ремонт по смисъла на чл. 151, ал. 1, т. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) и наличието на такова разрешение от компетентен орган не е представено като доказателство по делото. По делото не са представени преки доказателства относно периода, в който е осъществено поставянето на топлоизолацията, както и за придобиването на строителните материали, които са необходими за това и лицата, които са я извършили. Жалбоподателят е ангажирал писмени доказателства, за които е посочил, че са относно материалите, използвани в цехове 837 и 839 и те са обсъждани само като документи от вещото лице, при изпълнение на поставената му задача, включително и като е съобразено, че според твърденията на жалбоподателя част от документите се отнасят за друг обект и друг производител. Вещото лице инж. Р. е извършила оглед на място, от който е констатирала, че е налице монтирана топлоизолация върху фасадите на стари, сторени преди около 50 години едноетажни, монолитно изпълнение, без подземно ниво, сгради от стоманобетонова конструкция- колони, греди и покривна стоманобетонова плоча, с ограждащи и преградни стени от тухлена зидария. В описанието на огледа на място не включва извършена от вещото лице на фактическа проверка относно вида на строителните материали, с които е изпълнена топлоизолацията, чийто вид е определен само по документи. Заключението на вещото лице е, че "използваната система за топлоизолация, приложена в процесните сгради, съгласно декларацията на производителя има клас В по реакция на огън, което отговаря на изискванията за елементи - стени както по клас на реакция на огън на топлоизолацията, така и клас по реакция на огън на повърхностен слой. " При внимателен анализ на всички доказателства по делото първоинстанционният съд е достигнал до извод, че не следва да кредитира крайния извод вещото лице инж. Р.. Настоящият съдебен състав намира този извод за правилен и обоснован, защото при изпълнение на поставената му задача вещото лице е определило вида на топлоизолацията само по отношение на използваните материали, а не на система като цяло, а и преценката му относно техните технически показатели е само по документи, които не е възможно да бъдат свързани пряко с цех 837 и 839. Съгласно чл. 202 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК, съдът не е длъжен да възприема заключението на вещото лице, а го обсъжда заедно с другите доказателства по делото, поради което извършеният от АС-П. анализ на всички доказателства по делото не представлява процесуално нарушение и не води до необоснованост на изводите му. Според чл. 1, ал. 5 от Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар (Наредба/та от 2009 г.) тази наредба не се прилага за строежи на подземната минна промишленост и за строежи, предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси. Разпоредбата на чл. 1, ал. 5 е нова и е приета с изменение, обнародвано в ДВ, бр. 75 от 2013 г., но след тази дата за този вид обекти не са приети други специални строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар, което обстоятелство, тълкувано съвместно с правилото на чл. 1, ал. 6 от същата наредба може да обоснове извод за въвеждане на индивидуално отношение към тях от гледна точка на пожарната им безопасност. Отделно от специфичните строително-техническите правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар в законодателството ни съществува подробна регламентация относно общите правилата за проектиране на различните видове строежи, включително и на такива предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси: Наредба № 2 от 2000 г. за проектиране на строежи, предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси (отм.) и Наредба № РД-02-20-1 от 19.01.2017 г. за планиране и проектиране на строежи, предназначени за производство, съхранение и търговия на оръжия, боеприпаси, взривни вещества и пиротехнически изделия, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 11 от 31.01.2017 г., в сила от 1.03.2017 г. Наредбата от 2009 г. е издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на регионалното развитие и благоустройството, а тези от 2000 г. и 2017 г. само от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Наредбата от 2000 г., издадена само от министъра на регионалното развитие и благоустройството, не съдържа специфични изисквания от гледна точка на пожарната безопасност на строежите, а тази от 2017 г., която не е действащо право при издаване на оспореното разпореждане и обжалваното съдебно решение, използва препращане (чл. 20, ал. 4 и чл. 23, ал. 2, т. 3 ) към Наредбата от 2009 г., издадена от министъра на вътрешните работи и създава изрични норми (чл. 22 и 23), изискващи индивидуална преценка към изискванията за огнеустойчивостта на строителните конструкции и елементи в зависимост от предназначението на обектите. Този подход на националният ни законодател към регламентация на строителството също следва да се има предвид при преценката относно приложимото право. Отделно и независимо от регламентацията на техническите правила и норми въобще и за осигуряване на безопасността при пожар при планирането и застрояването на териториите, проектирането и изпълнението на строежите, е приета и Наредба № 8121з-647 от 1.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите (Наредбата от 2014 г.). Наредбата от 2014 г. регламентира правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатацията на обектите и на основание чл. 2 от нея е приложима спрямо всички видове обекти независимо от вида собственост. С. Н. от 2014 г. е приложима спрямо всички обекти, включително и за такива, които са предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества за разлика от другите цитирани наредби, които са относими към етапи, предхождащи експлоатацията на обектите. От съществено значение за настоящия спор е правилото на чл. 14, ал. 1 от Наредбата от 2014 г., според което обектите се поддържат в техническото състояние, при което са въведени в експлоатация, и в съответствие с изискванията на тази наредба. Обектите, които съответстват изцяло на изискванията на Наредба № Iз-1971 от 2009 г. за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар, но са въведени в експлоатация при спазване изискванията на предходни нормативни актове за безопасност при пожар, може да се поддържат в техническото състояние, съответстващо на изискванията на същата наредба. В настоящия случай цехове 837 и 839 са изградени преди повече от 50 години и очевидно са въведени в експлоатация при спазване изискванията на предходни нормативни актове за безопасност при пожар. Ако се приеме, че Наредбата от 2009 г. не въвежда за тях нови изисквания към техническото им състояние, защото не е приложима поради изричната изключваща норма на чл. 1, ал. 5, както твърди жалбоподателя остава само възможността да се поддържат в техническото състояние, при което са въведени в експлоатация - точно, както е разпоредено с оспореното разпореждане на началник сектор ПКД при РДПБЗН- П. на МВР. Другото тълкуване е това, което е направено от първоинстанционният съд, а именно да бъдат приложени нормите на Наредба № 2 от 2000 г. за проектиране на строежи, предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси (отм., но действаща при постановяване на обжалваното съдебно решение), в чийто чл. 18 се съдържа изискване строителните конструкции на взривоопасните производствени и складови сгради се проектират от негорими материали и изделия. Доводите, че покритието, което е трайно прикрепено на фасадите на сградите, трябва да се разглежда като нещо отделно и независимо от външните стени, не могат да бъдат споделени и не кореспондират с общочовешките понятия, а и нормативно установените дефиниции (например в Наредба № 7/2004 г. за енергийната ефективност на сградите). В случая дори да се приеме изцяло за доказани твърденията на "ВМЗ"ЕАД относно вида на материалите, с които е извършена топлоизолацията, не е възможно те да бъдат определени като негорими материали и изделия по съществуващата легална класификация на строителните материали от гледна точка на техния от принос им за развитието на неконтролирано горене - реакция на огън по изразните средства на вещото лице. Следва отново да бъде посочено, че по делото няма еднопосочни и непротиворечиви доказателства относно вида, характеристиките на отделните материали, използвани за извършване на топлоизолацията. Няма никакви доказателства относно възможната реакция на огън на топлоизолацията като цяла система от отделни компоненти, кога и от кого е фактически е изпълнена. С оглед правилния правен извод на АС-П., че строителните конструкци (включително целите външни стени) на взривоопасните производствени и складови сгради се проектират (а в последствие и изграждат) от негорими материали и изделия, е без правно знание обстоятелството дали поставения експандиран полистирен е клас В или клас Е, защото и във двата варианта не е негорим. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че като е достигнал до извод за неоснователност на оспорването на Разпореждане № 2/26.04.2016 г. на началника на сектор ПКД при РДПБЗН-П. на МВР, с което е разпредено на изпълнителния директор на "ВМЗ" ЕАД - С. да се осигури поддържането на цехове № 837 и № 839 на площадка "И." към "ВМЗ" ЕАД в техническото състояние, при което са въведени в експлоатация, като се премахне поставената топлоизолация от експандиран полистирен (EPS) на външните стени, административният съд е обосновал единствения законосъобразен изход на съдебния спор. Осигуряването на пожарна безопасност е основна дейност на МВР (чл. 6, ал. 1, т. 4 от ЗМВР) и точно в изпълнение на тази дейност е издадено оспореното пред АС-П. разпореждане до "ВМЗ"ЕАД да приведе т. е. поддържа експлоатираните от него обекти в техническото състояние, при което са въведени, за да е налице гаранция, че е бил извършен професионален контрол относно спазването на строителните нормативи, включително и от гледна точка строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар. В този смисъл разпореждането не следва да се разглежда като разпореждане за премахване на строеж (по критериите на ЗУТ текущият ремонт дори не е строеж), а нареждане за правилната експлоатация на обект от гледна точка на пожарната му безопасност, което е в правомощията на РДПБЗН на МВР и те са упражнени съобразно целта на закона. Не е възможно да се приемат за основателни аргументите и съображенията в касационната жалба относно изискванията към извършената топлоизолация и липсата на контрол по отношение на нея като строителна дейност, доколкото те почиват на логическа конструкция, която доведена до своя край би обосновала абсурдния извод, че именно за обектите, представляващи най-висок риск за живота и здравето на хората при експлоатацията им, липсва нормативна регулация относно извършвани по тях промени (подобрения или не в зависимост от гледната точка). Поради всичко изложено настоящата инстанция приема, че решението на АС- П. е законосъобразно, обосновано и при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. При касационното разглеждане не са установени посочените от касатора основания за отмяна на съдебния акт, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила. По водене на делото ответната страна не е направила разноски, не претендира заплащане на такива, поради което с оглед изхода на спора разноски не следва да бъдат определяни. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо Върховният административен съд, пето отделение,