Решение № 13747 от 14.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4915/2017 г.

Решение № 13747 от 14.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4915/2017 г., VII о., докладчик съдията Росица Драганова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА) и Ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007-2013 (ОПРСР) срещу решение № 338 от 28.02.2017 г., постановено по административно дело № 2340 по описа за 2016 г. на Административен съд - Б.. Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, навежда доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага съображения, че съдът неправилно е извършил контрол и е отменил финансовата корекция, наложена с писмо изх. № 2600-15931/18.11.2016 г. на изпълнителния директор на ИАРА, позовавайки се на разпоредбите на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Съгласно чл. 1, ал. 2 от посочения закон средствата от ЕСИФ са средства от цитираните в законовата разпоредба фондове, и по-конкретно относимия към казуса Европейски фонд за морско дело и рибарство, който финансира Програма за морско дело и рибарство 2014 - 2020. Оперативна програма за развитие на сектор рибарство 2007 - 2013 г., по която ИАРА е управляващ орган и по която ответникът "Био аква ферм" ЕООД е бенефициент е финансирана от Европейския фонд по рибарство. На основание § 8, ал. 2 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗУСЕСИФ, приетите от Министерски съвет нормативни актове, уреждащи обществени отношения, които са предмет на този закон, както и издадените от министъра на финансите указания за изплащане на безвъзмездна финансова помощ, за верификация и сертификация на разходите, за организация на счетоводния процес, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за приключване на оперативните програми запазват своето действие по отношение на програмния период 2007 - 2013 г. Поради изложеното, писмо изх. № 2600-15931/18.11.2016 г. на изпълнителния директор на ИАРА е издадено в съответствие с разпоредбите на чл. 14, ал. 2 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредбата). Предвид изложеното прави искане обжалваното решение да бъде отменено. Ответникът - "Био аква ферм" ЕООД, не се представлява в съдебното заседание по делото и не взема становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение съставът на Административен съд - Б. е отменил като незаконосъобразна финансовата корекция, наложена с писмо изх. № 2600-15931 от 18.11.2016 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция за рибарство и аквакултури (ИАРА) и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство" 2007-2013 г. и е осъдил Изпълнителна агенция за рибарство и аквакултури да заплати на "Био аква ферм" ЕООД направените по делото разноски в размер на 626,75 лв. За да постанови решението си, съдът е приел от фактическа страна, че между ИАРА - управляващ орган и "Б. А. Ф." ЕООД - ползвател е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с рег. № 64/06.04.2012 г. с предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Изграждане на ферма за култивиране на черна мида "Б. А. Ф.", като крайният срок за изпълнение на договора е 06.04.2014 г. Първоначално одобрената безвъзмездна финансова помощ е 1 293 888,67 лева, представляващи 60% от целия размер на одобрената инвестиция, от които 75% в размер на 970 416,50 лева, се осигуряват от Европейския съюз и 25% в размер на 323 472,17 лева - от Държавния бюджет на Р. Б., като разходите за ДДС са недопустими, с изключение на невъзстановимия ДДС. О. е ред и начин на усвояване на средствата. Към договора е представено Приложение № 1 "Таблица за одобрените разходи". С докладна записка № Z-4789/11.04.2016 г. от и. д. директор СФР до заместник- изпълнителния директор на ИАРА, с копие до изпълнителния директор е приложен списък с проектите по мярка 2.1. "Производствени инвестиции в аквакултурата" и мярка 2.6. "Инвестиции в производство и маркетинг на продукти от риболов и аквакултури", с извършено окончателно плащане до края на 2014 г., за които 2015 г. е първа или следваща производствена година. В докладната е посочено, че е необходимо за всеки един от проектите да бъде предоставена информация за произведената продукция през 2015 г. и какви са реализираните приходи от нейната продажба. До "Б. А. Ф." ЕООД е изпратено писмо изх. № 2600-5125/15.04.2016 г., относно необходимост от предоставяне на информация и документи, във връзка с наблюдението и оценката на Оперативна програма за развитие на сектор "Рибарство", за програмен период 2007 г. - 2013 г. В писмото е определен 10- дневен срок от получаването му, да се предостави информация и документи относно изпълнението на производствената програма за 2015 г., заложена в Таблица 4 от Инвестиционно намерение, част Б, неразделна част от заявлението за кандидатстване. Посочено е и че информацията трябва да бъде придружена с обяснителна записка, съдържаща произведеното количество продукция по видове в кг. и средна цена за периода, изготвена и заверена от счетоводителя на фирмата с приложени счетоводни документи, заверени по надлежния ред. В писмото е посочено, че при непредставяне на изисканата документация в срок, както и в случай, че УО не приеме за основателни направената обосновка и доказателствен материал към нея, могат да се предприемат действия по налагане на финансова корекция, съгласно Процедура за събиране на вземанията на ИАРА. Със заповед № РД-145/19.05.2016. на изпълнителния директор на ИАРА е разпоредено да бъде създадена работна група, която да извърши проверка на изпълнението на производствените програми на бенефициентите за 2015 г. по ОПРСР 2007-2013 г. по мерки 2.1. "Производствени инвестиции в аквакултурата" 2.6. "Инвестиции в производство и маркетинг на продукти от риболов и аквакултури" и да представи доклад до изпълнителния директор на ИАРА, за резултатите от проверката. Изготвена е Докладна записка № Z-9196/30.06.2016 г. от заместник-изпълнителния директор на ИАРА до изпълнителния директор, относно мониторинг на изпълнението на производствени програми по мерки 2.1. "Производствени инвестиции в аквакултурата" 2.6. "Инвестиции в производство и маркетинг на продукти от риболов и аквакултури" от ОПРСР 2007-2013 г. По проект № Z-10444/22.07.2016 г. е подаден сигнал за нередност до и. д. директор на Дирекция "СФР", в който се сочи, че са възникнали съмнения за нарушение на Общностното право по проект на "Б. А. Ф." ЕООД, от което дружество е изискана информация и документи, като след извършената проверка на производствената програма е констатирано несъответствие между количеството заявена продукция, заложена в Таблица 4 и действително декларираното количество произведена продукция. Бенефициентът не е предоставил исканите обяснения и документи. Планираната продукция е следвало да бъде в размер на 100 000 кг., неизпълнението на производствената програма е 100% и УО трябва да предприеме действия по налагане на финансова корекция. Поради констатираното несъответствие и непредставянето на обяснителна записка за настъпилото несъответствие и основателна представена обосновка с приложени писмени доказателства, УО предлага да бъдат възстановени 62 674,64 лева, представляващи 5% от одобрената субсидия - 1 253 492,74 лева. До "Б. А. Ф." ЕООД е изпратено писмо изх. № 2600-10682/27.07.2016 г., с което дружеството е уведомено, че от 22.07.2016 г. се администрира сигнал за нередности по проект УНП BG0713ЕFF-211-20140. Указано е, че съгласно процедурата по регистриране и докладване на нередности сигналът ще бъде проверен и администриран по надлежния ред, като срокът за обработката му е три месеца. Писмото е изпратено по пощата, като е върнато с отбелязване "непотърсено", след което е изпратено на електронния адрес на дружеството. С писмо, изпратено на електронния адрес на дружеството на 15.09.2016 г., на основание чл. 11 и чл. 14, ал. 4 от Договор за БФП № 64/06.04.2012 г., в срок до 10 ч. на 16.09.2016 г., е поискано да се предостави информация и доказателства за изпълнение на заложената Производствена програма, а именно: 1. Годишен финансов отчет за 2015 г. (вкл. ОПР и Счетоводен баланс); 2. Оборотна ведомост за 2015 г.; Аналитична отчетност на сметки/подсметки "Готова продукция" и "Приходи от продажба на продукция", както и други съотносими документи, свързани с производството и реализацията на продукцията, обект на договора; 4. заведени щети към застрахователи, ако има такива и уведомления за застрахователни събития за 2015 г. Писмото е получено, като в отговор е изпратено писмо, също по електронен път на 17.09.2016 г., в което по отношение на т. 4 се сочи, че няма заведени щети към застрахователи, като поради отсъствие на юриста на фирмата, не може да се отговори на другите въпроси. Сочи се, че след завръщането на адвоката, в края на месеца, ще се изготви мотивирано становище, относно правната допустимост на исканията за представяне на документи, част от които са с обществен достъп. Със заповед № 83/16.09.2016 г., е разпоредено да бъде извършена проверка на място на 19.09.2016 г. по проект № BG0713ЕFF-211-20140, като са определени и лицата които да извършат проверката. Към заповедта са приложени протокол и писмо, изпратено от дружеството по електронен път. До "Б. А. Ф." ЕООД е изпратено писмо изх. № 2600-14314/14.10.2016 г., с което дружеството е уведомено, че ИАРА извършва контрол по изпълнение на производствени програми, заложени в инвестиционни намерения на одобрени проекти по мярка 2.1. "Производствени инвестиции и аквакултури", като информацията за извършените проверки е достъпна на сайта на ОПРСР от 03.07.2015 г., на посочените електронни адреси. В тази връзка и на основание чл. 11 и чл. 14, ал. 4 от Договор за БФП № 64/06.04.2012 г., е поискано да се предостави информация и доказателства за изпълнение на заложената Производствена програма, а именно: 1. Годишен финансов отчет за 2015 г. (вкл. ОПР и Счетоводен баланс); 2. Оборотна ведомост за 2015 г.; Аналитична отчетност на сметки/подсметки "Готова продукция" и "Приходи от продажба на продукция", както и други съотносими документи, свързани с производството и реализацията на продукцията, обект на договора; 4. заведени щети към застрахователи, ако има такива и уведомления за застрахователни събития за 2015 г. Писмото е изпратено по електронен път. В отговор до изпълнителния директор на ИАРА е изпратено заявление от дружеството с вх. № 2600-14314/1/27.10.2016 г., в което се изразява становище за неоснователност и незаконосъобразност на исканията за представяне на посочените документи. Изготвена е докладна записка № Z-14989/01.11.2016 г. до директора на дирекция "СФР", с копие до изпълнителния директор на ИАРА, в която се сочи, че към момента няма налична счетоводна информация, въз основа на която да се извърши изчисление на изпълнението на производствената програма на бенефициента за 2015 г. На 19.09.2016 г. е направен опит да се извърши проверка на място, но бенефициентът не е открит на адреса и съответно не са набавени необходимите за обработка на сигнала счетоводни документи. Изразено е становище за необходимостта от извършване на нова проверка на място, с оглед многократните откази на бенефициента да предостави необходимите документи. В докладна записка № Z-15036/02.11.2016 г. до изпълнителния директор на ИАРА се сочи, че тримесечният срок за администрирането на изброените сигнали следва да бъде удължен, тъй като бенефициентите не са предоставили необходимата и достатъчна счетоводна информация за установяване на процента на неизпълнение на производствените програми, поради което не може да се определи точният размер на санкцията, съответстващ на това изпълнение. Със заповед № 85/03.11.2016 г. е разпоредено да бъде извършена проверка на място на 09.11.2016 г. по проект № BG0713ЕFF-211-20140, като са определени и лицата които да извършат проверката. Към заповедта е приложен протокол. До изпълнителния директор на ИАРА е изпратено заявление от дружеството с вх. № 2600-14314/2/10.11.2016 г., в което се сочи, че производствената програма за 2015 г. е изпълнена и че няколкократно са отправени покани за проверка на място, която да установи количеството произведени миди. Изготвен е доклад по сигнал за нередности № Z-15819/17.11.2016 г., до изпълнителния директор на ИАРА, за установено нарушение по проект № BG0713ЕFF-211-20140, изразяващо се в неизползване на придобитите въз основа на одобрения проект активи по предназначение, чрез неизпълнение на заложената производствена програма, като бенефициентът не е предоставил информация и не е доказал производство на продукция за 2015 г. и УО е приел, че той не произвежда такава, т. е. установеното неизпълнение на производствената програма, спрямо действително декларираното количество реализирана продукция е 100 %. С решение № РД-343/17.11.2016 г. на изпълнителния директор на ИАРА е постановено да се регистрира нередност и да се впише в Регистъра на нередностите под своя национален идентификационен номер. В мотивите е посочено, че нередността се изразява в неизпълнение на производствена програма, което е нарушение на чл. 56 от Регламент (ЕО) № 1198/2006, чл. 40, ал. 1, чл. 41 от Наредба № 6/03.05.2013 г. и чл. 11 и чл. 14, ал. 1 и ал. 4, т. 1 и чл. 35 и чл. 36 от Договор за предоставяне на БФП № 64/06.04.2012 г. и в съответствие с чл. 5, ал. 2, 3, 4 и 5 от Процедура за събиране вземанията на ИАРА, във връзка с възстановяване на недължимо платени и/или надплатени суми в резултат на администриране на нередност с финансово изражение или в резултат на неизпълнение на нормативно установени или договорени задължения на проекти, финансирани от ОПРС "Рибарство" 2007-2013 г. Нарушението е допуснато, чрез непредставяне на информация - документи и доказателства за производство на черна мида през 2015 г. и във връзка с регистриране на 100% неизпълнение на заложената производствена програма. Сума на нередността 62 674,64 лева, представляваща санкция от 5% върху изплатената и сертифицирана субсидия в размер на 1 253 492,74 лева. С писмо изх. № 2600-15931/18.11.2016 г. от изпълнителния директор на ИАРА, във връзка с решение № РД-343/17.11.2016 г., дружеството е уведомено, че следва доброволно да възстанови получената безвъзмездна финансова помощ в размер на 62 674,64 лева, представляваща санкция от 5% върху изплатената и сертифицирана субсидия в размер на 1 253 492,74 лева, в 14-дневен срок от получаване на поканата. Решение № РД-343/17.11.2016 г. и писмото в което се съдържа поканата за доброволно изпълнение, са изпратени на дружеството с писмо с изх. № 2600-15931/2/18.11.2016 г. и са получени на 22.11.2016 г. При така изложеното от фактическа страна, за да отмени финансовата корекция, наложена с писмо изх. № 2600-15931/18.11.2016 г. на изпълнителния директор на ИАРА съдът е обосновал извод, че оспореният административен акт е издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Посочил е, че в процесния случай е установена и регистрирана нередност с решение № РД-343/17.11.2016 г., което представлява акт по чл. 14, ал. 1 от Наредбата, като оспореното писмо представлява акт издаден в изпълнение на правомощието по чл. 28, т. 2 от Наредбата на компетентния орган. Двата акта са връчени на засегнатото лице едновременно, поради което решението за налагане на финансова корекция е издадено в нарушение на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Решението е правилно. Неоснователно е направеното с касационната жалба възражение за неприложимост на ЗУСЕСИФ в административното производство по издаване на оспорения акт и съответно в съдебното производство по обжалването му. С влизане в сила на ЗУСЕСИФ - 26.12.2015 г., законодателят промени характера на правоотношенията във връзка с предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. До влизане на ЗУСЕСИФ в сила съдебната практика разглеждаше правоотношенията във връзка с изпълнението на договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ като гражданскоправни и допустимите средства за съдебна защита бяха тези, които гражданското право предвижда. С влизането на закона в сила законодателят установи административния характер на правоотношенията във връзка с изпълнение на договорите за безвъзмездна финансова помощ като недвусмислено регламентира характера на акта, с който се определя финансова корекция като индивидуален административен акт - чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, и съответно - правните средства за съдебна защита - обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс, чл. 73, ал. 4 ЗУСЕСИФ. Правоотношенията, предмет на оспорения акт, са във връзка с предоставена безвъзмездна финансова помощ на ответника от Европейския фонд за рибарство (2007 - 2013 г.). Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ законът определя правилата за извършване на финансови корекции по договори за безвъзмездна финансова помощ, предоставена от Европейските структурни и инвестиционни фондове. В чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ законодателят е дал легална дефиниция на понятието Европейски структурни и инвестиционни фондове като изрично е посочено, че в него се включва Европейският фонд за морско дело и рибарство. Европейският фонд за морско дело и рибарство е наименованието на фонда за политики на Европейския съюз в областта на морското дело и рибарството за програмния период 2014 - 2020 г., който продължи политиката на Европейския съюз в областта на рибарството, осъществявана чрез Европейския фонд за рибарство в програмния период 2007 - 2013 г. ЗУСЕСИФ не е времево ограничен до програмния период 2014 - 2020 г., а установява общи правила за поведение, поради което е приложим по отношение на всички заварени правоотношения с предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Съгласно изричната разпоредба на § 8, ал. 2 ЗУСЕСИФ приетите от Министерския съвет нормативни актове, които уреждат обществени отношения, предмет на този закон, както и изрично посочените актове на министъра на финансите, запазват своето действие по отношение на програмния период 2007 - 2013 г. Следователно, считано от 26.12.2015 г. обществените отношения във връзка с предоставяната от Европейските структурни и инвестиционни фондове безвъзмездна финансова помощ се регулират от ЗУСЕСИФ и непротиворечащите му нормативни актове на Министерския съвет за програмния период 2007 - 2013 г. Оспореното решение за финансова корекция, съдържащо се в писмо изх. № 2600-15931/18.11.2016 г. на изпълнителния директор на ИАРА, представляващо по своята същност покана за доброволно изпълнение, е издадено след влизане на закона в сила. Влезлият в сила закон е задължителен не само за гражданите и за юридическите лица, но и за административните органи. От друга страна, цитираната като приложима в конкретния случай от административния орган и изключваща приложението на ЗУСЕСИФ, Наредба за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз е акт, приет от Министерския съвет за програмния период 2007 - 2013 г. Наредбата, с оглед на посоченото в чл. 1, регламентира процедурите по: а) администриране на сигнали за нередност; б) администриране на нередности (установяване, регистриране, докладване, корективни действия, последващо проследяване и приключване), и в) контрол върху предходните две процедури. Наредбата за нередностите е акт в изпълнение на задължението на държавата по чл. 325