Решение № 381 от 10.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1580/2019 г.

Решение № 381 от 10.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1580/2019 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП) срещу Решение № 2470 от 18.12.2018 г. на Административен съд (АС) - Варна постановено по административно дело № 2124/2018 г. С обжалваното решение съдът е отменил Заповед № 3-1458/1.06.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение на М. Костов Македонски поради съкращаване на длъжността и е осъдил НАП да заплати разноски по делото. В касационната жалба касаторът сочи, че оспорваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон. Оспорва изводите на съда, че в случая не е налице отпадане на нуждата от дейността на служителите от закрития отдел "Оперативни проверки" дирекция "Контрол", както и, че увеличаването с 14 щатни бройки на отдел "Проверки" е основание за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Излага съображения, че са налице предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и при съпоставка на преките задължения по длъжностите характеристики на органите по приходите на териториално/централно ниво се установява, че длъжността заемана от М. Костов Македонски действително е съкратена. Оспорва изводите на съда за преминаване на дейност от закрития отдел "Оперативни проверки" в отдел "Проверки", за нарушаване на принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, както и че длъжността заемана от Македонски продължава да съществува. Моли жалбата да се уважи и обжалваното решение да се отмени, вкл. в частта за присъдените разноски, като се постанови друго по съществото на спора, с което жалбата на М. Костов Македонски се отхвърли. Съображения за уважаване на касационната жалба са изложени и в писмени бележки. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касация – М. Костов Македонски оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Счита, че решението е правилно, постановено в съответствие с материалния закон и процесуалните правила. Моли да бъде оставено в сила. Претендира разноски. Представя списък на разноските. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира следното: Касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. По делото от фактическа страна е установено, че преди прекратяване на служебното правоотношение М. Костов Македонски е изпълнявал длъжността "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" на дирекция "Контрол" при Териториална дирекция (ТД) на НАП - Варна. С Решение № РМФ-21/23.03.2018 г. на Управителния съвет (УС) на НАП, по предложение на изпълнителния директор на НАП изх. № 91-0046/20.03.2018 г., са одобрени организационно-управленските структури на ЦУ на НАП и на ТД на НАП София, Пловдив, Бургас, Варна и Велико Търново, съгласно Приложения 1, 2, 3, 4, 5 и 6. Относно организационно-управленската структура на Централно управление (ЦУ) на НАП съдът е обсъдил Решение № РМФ-189/20.12.2013 г. на УС на НАП, Решение РМФ-67/22.04.2015 г. на УС на НАП, Решение № РМФ-1/02.01.2018 г. на УС на НАП, Решение № РМФ-30/14.05.2018 г. на УС на НАП. Съгласно длъжностно разписание на ЦУ на НАП считано от 1.02.2018 г., в Главна дирекция (ГД) "Фискален контрол" има 654 бр. разпределени в Дирекция "Анализ и последващ контрол" – 18 бр., Дирекция "Оперативни дейности" – 635 бр. и една длъжност "главен директор на главна дирекция". Към 28.02.2018 г. от изпълнителния директор на НАП е утвърдено поименно разписание на длъжностите в ЦУ на НАП. Със Заповед № 3 ЦУ-481/10.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП са утвърдени нови длъжностни разписания на ЦУ на НАП и ТД на НАП – София, считано от 10.04.2018 г. Съгласно длъжностното разписание на ЦУ на НАП към 10.04.2018 г. числеността на ГД "Фискален контрол" е 824 бр., т. е. със 170 повече, разпределени както следва: Дирекция "Анализ и последващ контрол" – 21 бр., Дирекция "Оперативни дейности"- 802 бр. и една длъжност "главен директор на главна дирекция". Към 30.04.2018 г. от изпълнителния директор на НАП е утвърдено поименно разписание на длъжностите на ЦУ на НАП. Установено е, че считано от 1.05.2018 г. числеността в ТД на НАП – София към 1.04.2018 г. е 2213 бр., а към 10.04.2018 г. – 2043 бр., т. е. със 170 по-малко. Със Заповед № 3 ЦУ-560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП са утвърдени длъжностни разписания на ТД на НАП - Бургас, ТД на НАП - Варна, ТД на НАП - Велико Търново, ТД на НАП - Пловдив и ТД на НАП - София, считано от 1.05.2018 г. С новото длъжностно разписание в ТД на НАП – Варна са съкратени 43 щатни бройки от длъжностите: "началник отдел", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол". В структурата на дирекция "Контрол" при ТД на НАП – Варна не е предвиден да функционира отдел "Оперативни проверки". Съгласно длъжностното разписание от 1.07.2017 г., утвърдено от изпълнителния директор на НАП, численият персонал в ТД на НАП Варна, Дирекция "Контрол", Отдел "Оперативни проверки", длъжността "Главен инспектор по приходите" възлиза на 3 броя. Съгласно поименно разписание на длъжностите в ТД на НАП Варна, в сила от 1.07.2017 г. е видно, че общата численост на длъжностите е 1179 щатни бройки. В щатното разписание на длъжностите в ТД на НАП Варна в сила от 5.06.2018 г., общата численост на длъжностите е 1146 щатни бройки. На Македонски е връчено предизвестие № 24612/2.05.2018 г. за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно длъжностното разписание на ЦУ на НАП от 1.02.2018 г. е обособена ГД "Фискален контрол", в структурата на която функционират две дирекции: дирекция "Оперативни дейности" и дирекция "Анализи и прогнози". В първата дирекция работата е разпределена по отдели по места, респективно създаден е отдел "Оперативни дейности" Варна, Сектор "Мобилни групи" - Варна, в който са предвидени тридесет и шест бройки за длъжността "инспектор по приходите". Другите отдели са в гр. София, Бургас, Велико Търново и Пловдив. Като доказателства по делото са приети длъжностна характеристика за длъжността "главен инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни проверки" в Дирекция "Контрол" на ТД на НАП Варна, последните одобрени длъжностни характеристики за длъжността "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите", "главен инспектор по приходите", както и на изпълняващ функциите на ръководител екип "Проверки" в отдел Проверки, Дирекция Контрол, ТД на НАП, длъжностната характеристика за длъжността "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" в ГД "Фискален контрол", ЦУ на НАП, функционалните характеристики на дирекция "Контрол" в ТД на НАП Варна, на дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на НАП. В рамките на съдебното дирене, съдът е изслушал съдебно-икономическа експертиза (СИЕ). От заключението на вещото лице е установил, че преди извършване на съкращенията броят на служителите в ГД "Фискален контрол" при ЦУ на НАП е 654, а след това броят е увеличен на 824. Преди извършване на съкращенията броят на служителите в отдел "Проверки" е 236, а след това е увеличен на 250. Съобразно представените длъжностни разписания преди съкращенията в ТД на НАП-Варна общата численост на персонала е била 1 179 служителя, а след съкращенията е намалена на 1 146. Съобразно представените длъжностни разписания отдел "Оперативни проверки", където е работил жалбоподателят е закрит. Считано от 01.05.2018 г. в длъжностното разписание на ТД на НАП-Варна липсва отдел "Оперативни проверки" като са съкратени 43 работни места. В същото длъжностно разписание щата в отдел "Проверки" е 250 човека, като преди съкращенията е бил 236, или увеличение с 14 работни места. Съответно в ГД "Фискален контрол" е 654, а считано от 10.04.2018 г. е 824 бр. От правна страна съдът е приел, че оспорваната заповед е издадена от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма и съдържание, без да са допуснати съществени нарушения на процесуалния закон. Приел е, че при издаване на заповедта материалният закон е приложен неправилно. В тази връзка е развил съображения, че не са представени доказателства за отпадане на нуждата от дейността и изпълняваните функции и задължения извършвани от съкратените служители в отдел "Оперативни проверки" и че не се установява да е налице пълно премахване на дейността, функциите, задачите и изискванията за длъжността заемана от Македонски. Развил е съображения, че дейността (като комплекс от функции, задължения и изисквания), продължава да бъде извършвана от дирекция "Контрол", отдел "Проверки", сектор "Проверки" където е налице увеличение на щатната численост от 236 на 250 бр. Посочил е, че не се установява и изменение на функциите, задачите и изискванията към служителите от сектор "Проверки", което да е толкова съществено, че да налага извод за наличие на качествено нова длъжност, напълно различна от дейността, функциите, задачите и изискванията за длъжността, заемана от оспорващия. Посочил е, че съгласно длъжностната характеристика за длъжността "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите", "главен инспектор по приходите" в Главна дирекция "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности", отдел "Оперативни дейности" и сектор "Мобилни групи" провеждането на оперативни проверки на търговски обекти по смисъла на § 1, т. 41 от Закона за данък добавена стойност (ЗДДС) е възложено на органите по приходите, оправомощени да извършват фискален контрол на стоки с висок фискален риск. Това обосновавало извод за липса на реално съкращаване на длъжностите в отдел "Оперативни проверки", тъй като комплекса от задължения на двете длъжности не са напълно идентични, но очевидно необходимостта от дейността, извършвана от Македонски на заеманата от него длъжност не е отпаднала, а е преминала към други длъжности. Отчитайки спецификата в статута на държавните служители в НАП, е посочил, че правомощията на органите по приходите са регламентирани в чл. 12 от Данъчно-осигурителния кодекс (ДОПК), т. е. като орган по приходите лицата, заемащи такава длъжност имат регламентирани от закона правомощия. Извел е извод, че в процесния случай не се установява безспорно по делото изпълнението и на двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение, тъй като длъжността, заемана от жалбоподателя, като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, не е престанала да съществува. Приел е, че оспореният акт засяга прогласените принципи за осъществяване дейността на администрацията и тези, определящи статута на държавния служител, както и принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, тъй като се надхвърля допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратения служител. Приел е, че обявените конкурси са ирелевантни за законосъобразността на обжалваната заповед. Решението е неправилно. Налице е соченото от касатора касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. първо АПК. Правилни са изводите на съда, че не са налице основания за отмяна на оспорваната заповед по чл. 146, т. 1, т. 2 и т. 3 АПК. Неправилни са изводите му, че заповедта е издадена при неправилно приложение на материалния закон поради липсата на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и в несъответствие с целта на ЗДСл. Изводът на съда, че не е налице действително съкращаване на щата, тъй като е налице запазване на дейността, както и че е налице съвпадане на функциите, присъщи на длъжността заемана от Македонски, с част от функциите на други длъжности, което обосновавало извод, че липсва реално съкращаване, е неправилен. Законът за Националната агенция за приходите /ЗНАП/ в чл. 7 посочва органите по приходите, като в чл. 7, ал. 1, т. 4 е посочено, че органи по приходите са служителите, заемащи длъжност "държавен експерт по приходите", "държавен инспектор по приходите", "главен експерт по приходите", "старши експерт по приходите", "експерт по приходите", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите". Правомощията им са подчинени на функциите и правомощията на Агенцията, посочени в чл. 3 ЗНАП. Поради това длъжността "главен инспектор по приходите в Националната агенция за приходите" не може да бъде премахната като нормативно определена позиция. В този смисъл решение № 10947/15.07.2019 г. по адм. д. № 15478/2018 г. по описа на ВАС. Длъжността "главен инспектор по приходите" е посочена като длъжност в администрацията в т. 157а от Класификатора на длъжностите в администрацията. Като нормативно определена позиция длъжността е запазена. Независимо, че длъжността съществува, това не променя факта, че в конкретния случай е налице съкращаване на щата. Това е така, защото спорния по делото въпрос е дали длъжността заемана от М. Македонски - "главен инспектор по приходите", е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания утвърдени с длъжностната характеристика, независимо, че като наименование съществува в ТД на НАП – Варна и дали съществува като позиция в длъжностното разписание на ТД на НАП - Варна. На органите по приходите в НАП са вменени различни задължения, поради което независимо от общото наименование на длъжността, инспекторите по приходите в различните дирекции, отдели, сектори имат различни функции и задължения, които се определят с длъжностните характеристики с оглед функционалните характеристики за съответните дирекции. От доказателствата по делото се установява, че увеличаването и съкращаването на щатни бройки върви в две насоки: във всяка ТД на НАП и в ЦУ. Посоченото е в рамките на правомощията на изпълнителния директор на НАП - да определя числеността на централното управление и териториалните дирекции. Увеличението на общата щатна численост не ограничава правото на органа по назначаването в рамките на оперативната си самостоятелност да прецени за кои длъжности от администрацията да предвиди откриването на нови щатни бройки, с оглед нуждите му и увеличението на щата не може безусловно да се приема като забрана за съкращаване на щатни бройки и реорганизиране на дейност. М. Костов Македонски е заемал длъжността "главен инспектор по приходите" в ТД на НАП – Варна, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки". С утвърденото със Заповед № 3 ЦУ - 560 от 23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП длъжностно разписание на териториалните дирекции, считано от 01.05.2018 г. в ТД на НАП - Варна, в структурата на дирекция "Контрол" общата численост на персонала е намалена от 520 щатни бройки на 489 щатни бройки, като отдел "Оперативни проверки" с обща численост 43 бройки не съществува. Всички длъжности в този отдел, вкл. длъжността "главен инспектор по приходите" са премахнати. Правилно съдът е установил, че бройките, с които е увеличена числеността на служителите в ГД "Фискален контрол" са от намаления състав на ТД на НАП – София, т. е. числеността на органите по приходите извършващи фискален контрол не е увеличена за сметка на съкратените служители от закрития отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП – Варна. Увеличаването на щатната численост на отдел "Проверки", сектор "Проверки" в ТД на НАП – Варна не се отразява на извода за наличие на реално съкращаване на длъжността на Македонски. При съпоставка на целите на длъжностите, областите на дейност, преките задължения и планирането на работата и вземане на решения определени с длъжностните характеристики за длъжността "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите", "главен инспектор по приходите" в ТД на НАП, дирекция "Контрол", отдел "Проверки", сектор "Проверки" и в закрития отдел "Оперативни проверки" се установяват разлики. При съпоставка на преките задължения по длъжностните характеристики се установява, че няма съвпадение във функциите, задълженията и изискванията за двете длъжности, поради което не може да се приеме, че е налице съвпадение или припокриване в достатъчно голяма степен, за да се приеме, че длъжността изпълнявана от Македонски, е запазена. Преките задължения на главните инспектори по приходите в отдел "Проверки" са в по-голям обем и обхват, което е свързано с изпълняваните от този отдел функции. Преките задължения на главните инспектори по приходите в отдел "Оперативни проверки" с оглед функциите на този отдел са в по-ограничен обхват и са свързани с обхвата на оперативните проверки посочен в функционалната характеристика на дирекция "Контрол". Сходните функции са присъщи на всички инспектори по приходите и общо на инспекторите по приходите и са следствие от осъществявания различен контрол и предмет на дейност от всеки отдел в дирекцията. Неправилен е изводът на съда, че съгласно длъжностната характеристика за длъжността "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в ГД "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности", отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" – Варна към ЦУ на НАП провеждането на оперативни проверки на търговски обекти по смисъла на § 1, т. 41 ЗДДС е възложено на органите по приходите, оправомощени да извършват фискален контрол на стоки с висок фискален риск, което обосновавало извод за липса на реално съкращаване на длъжностите от отдел "Оперативни проверки". Съдът сам е отчел, че комплексът от задължения на двете длъжности не е напълно идентичен. С оглед основните функции на отделите в ГД "Фискален контрол" и по специално отдел "Оперативни дейности" определени с функционалната характеристика на дирекцията, подчинени на задачата за предотвратяване на злоупотребата с ДДС чрез ефективен контрол върху движението на стоки с висок фискален риск, в длъжностната характеристика на длъжността "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в ГД "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности", отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" – Варна към ЦУ на НАП, в преките задължения е включено и извършване на проверки и оперативни проверки в търговски обекти по смисъла на § 1, т. 41 от ДР на ЗДДС. Възлагането на работата обаче става само от съответния ръководител на екипа, като е определена ниска степен на собствена преценка при планиране на работата. Не е налице пълно съвпадане на системата от функции, задължения и изисквания определени с длъжностната характеристика за длъжността заемана от Македонски и длъжностната характеристика за длъжността "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности" в сектор "Мобилни групи" – Варна към ЦУ на НАП. При съпоставка на основните цели, преки задължения се установяват съществени разлики, които са обусловени от различния предмет на проверките и начина на осъществяването им. И тук сходните функции са присъщи на всички инспектори по приходите и общо на инспекторите по приходите. Налице са разлики и във функционалните характеристики на дирекция "Контрол" в ТД на НАП и функционалната характеристика на дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на НАП. Не са нарушени принципа на съразмерност, прокламиран в чл. 6 АПК и целта на закона. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. В кръга на притежаваната компетентност на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизации в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на служителите. Въз основа на предоставените му правомощия с разпоредбата на чл. 2, ал. 3 ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможността да внесе промяна в структурата на отделните звена и съответно във вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при която да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. По делото са налице доказателства, че организационно-управленските промени в структурата на НАП са направени след решения на УС на НАП. Новото длъжностно разписание е съобразено с решенията на УС на НАП и утвърждаването му е в рамките на правомощията на изпълнителния директор на НАП по чл. 10, т. 8 ЗНАП. При служебно извършената проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдът констатира, че оспорваното решение е валидно и допустимо. Предвид изложеното решението като неправилно - материално незаконосъобразно, следва да бъде отменено. Делото е постановено при изяснена фактическа обстановка, поради което не се налага връщането му за ново разглеждане и настоящият състав следва да се произнесе по същество. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган - орган по назначаването, в изискуемата писмена форма и съдържа реквизитите по чл. 108, ал. 1 ЗДСл. При издаване на заповедта не са допуснати съществени нарушения на административно - производствените правила, както и същата е съобразена с материалния закон - налице е реално съкращение на длъжността на жалбоподателя (ответник по касация). По тези съображения оспорването срещу заповедта следва да бъде отхвърлено поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК. Обжалваното съдебно решение ще следва да се отмени, вкл. и в частта на присъдените разноски и да се постанови ново, с което жалбата на М. Костов Македонски срещу Заповед № 3-1458/1.06.2018 г. на изпълнителния директор на НАП да се отхвърли. С оглед изхода от спора, направеното от касатора искане за присъждане на разноски е основателно. На основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 4 АПК, чл. 78, ал. 8 ГПК, чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по тълкувателно дело № 5/2009 г. на Върховния административен съд съдът следва да осъди М. Костов Македонски да заплати на НАП – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, разноски за юрисконсултско възнаграждение. Размерът на същите, с оглед фактическата и правна сложност на делото съдът определя на 100 лв. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, пето отделение