Решение № 5698 от 16.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7668/2018 г.

Решение № 5698 от 16.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7668/2018 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационен протест, подаден от В. Д. – прокурор в отдел "Надзор за законност" при Върховната административна прокуратура. Протестира се решение № 2732 от 23.04.2018 г., постановено по адм. дело № 546/2018 г. от Административен съд – С. град. С него е отхвърлен протестът на прокурора срещу решение №Ц-34 от 15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР или Комисията) в частта му по т. 2. С протеста са релевирани доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и необоснованост. Твърди се, че решението на КЕВР е издадено в противоречие с императивната разпоредба на чл. 14, ал. 1 от ЗЕ с оглед обществената значимост за правилното определяне на цените за ВиК услуги, както и въвеждането на нова величина на инфлацията едва в закритото заседание, без да е дадена възможност на заинтересованите лица да изразят становище. Посочва се, че протоколът от проведеното на 15.12.2017 г. закрито заседание не е оформен съгласно изискванията на чл. 13, ал. 3 и ал. 4 от ЗЕ. Неправилно административният съд приел, че при издаване на решението КЕВР е приложил точно разпоредбата на чл. 6, т. 2 от Наредбата за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги (НРЦВКУ) относно определената инфлация и социалната поносимост на цените на ВиК услуги. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяването на ново по съществото на спора, с което решението на КЕВР да бъде отменено в частта му по т. 2. Ответникът - Комисия за енергийно и водно регулиране, чрез процесуалния си представител - юрисконсулт Н. И., в съдебно заседание и с представени в него писмени бележки, оспорва касационния протест като неоснователен. Излага доводи за правилност на обжалваното решение. Моли същото да бъде оставено в сила. Заинтересованата страна – "Водоснабдяване и канализация" ЕООД – гр. С., в открито съдебно заседание чрез процесуалния си представител адв. Колев, оспорва протеста. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационния протест, поради което предлага обжалваното решение да бъде потвърдено. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, като взе предвид, че касационният протест е подаден в законоустановения срок, приема същия за допустим, а разгледан по същество – за неоснователен, по следните съображения: Производството пред АССГ е образувано по протест на прокурора при ВАП срещу решение №Ц-34 от 15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, в частта по т. 2, с която считано от 01.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителните и канализационните услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация" ЕООД – гр. С.. От фактическа страна е установено, че производството пред КЕВР е образувано във връзка с годишните изменения на цените за ВиК услуги по метода на ценово регулиране "горна граница на цени", съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ. С решение №БП-Ц-2 от 26.04.2017 г. КЕВР е одобрила бизнес плана на "Водоснабдяване и канализация" ЕООД – гр. С. за развитие на дейността като ВиК оператор за регулаторен период 2017-2021 г., като е утвърдила, считано от 01.05.2017 г. цени без ДДС на ВиК услуги за 2017 г. и е одобрила цени на ВиК услуги за 2018-2021 г., приела е анализ на социалната поносимост на цените на ВиК услугите за всяка година от бизнес плана, определила е стойност на коефициента за подобряване на ефективността (Е) за всяка година от бизнес плана и разходи, за които се прилага коефициент Qp. Във връзка с разпоредбата на чл. 6, т. 2 и чл. 29 от НРЦВКУ и т. 51 и т. 52 от Указания за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. е изготвен доклад от Главна дирекция "Водоснабдителни и канализационни услуги" и Дирекция "Правна" при КЕВР относно изменение на одобрените цени на ВиК услуги за 2018 г. Докладът е приет от КЕВР с протокол № 255 от 30.11.2017 г. и е насрочено открито заседание на 07.12.2017 г., за което са уведомени всички ВиК оператори и информацията е публикувана на интернет страницата на Комисията. На проведеното заседание, обективирано в протокол № 268 от 07.12.2017 г. са взели участие представители на ВиК оператори, общински съветник в Столичен общински съвет, представители на неправителствени организации и омбудсманът на Република България. На заседанието е разгледан докладът на работната група и е насрочено закрито заседание на 15.12.2017 г. за вземане на решение относно изменение на одобрените цени на ВиК услуги за 2018 г. По протокол № 279 от 15.12.2017 г. е прието решение №Ц-34 от 15.12.2017 г. на КЕВР, като в частта по т. 2, считано от 01.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителни и канализационни услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация" ЕООД – гр. С.. Комисията е приела, че периодът, за който следва да се приложи инфлационен индекс съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ, е от месец май до месец ноември 2017 г., който по данни от Националния статистически институт е 0, 9% и на база определения с бизнес плана коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството в размер на 0, 004% е утвърдила цените за ВиК услуги за 2018 г. Срещу решението на КЕВР в частта по т. 2, е подаден протест от прокурора при ВАП пред Административен съд – С. град, в производството по което е прието обжалваното решение, с което е отхвърлен протестът. За да постанови този резултат, съдът е приел, че атакуваното решение е издадено от компетентен орган по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 1 и т. 2 във вр. с чл. 11, ал. 1, чл. 12 и чл. 14, ал. 1 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ), в състав и мнозинство съгласно изискванията на чл. 13, ал. 2, т. 2 от ЗЕ. Отчел е, че решението е издадено в съответствие с административнопроизводствените правила и приложимите материалноправни разпоредби от ЗЕ, ЗРВКУ и НРЦВКУ. Решението на административния съд е правилно, законосъобразно, обосновано и постановено в съответствие със съдопроизводствените правила. Обективно съдът е обсъдил относимите към спора доказателства в тяхната съвкупност, като приетите за установени от него факти се подкрепят изцяло от данните по тях. Спрямо направените фактически констатации АССГ правилно е приложил материалния закон, поради което не намират основание доводите на касатора за неправилност на решението. Съдът е изпълнил задължението си за проверка на акта на всички основания по чл. 146 от АПК, въз основа на което е приел за недоказани твърденията в протеста. Правилни са изводите в обжалваното решение за липсата на нарушение на чл. 14, ал. 1 от ЗЕ, съгласно който Комисията провежда процедура за обществено обсъждане със заинтересованите лица при изготвянето на общи административни актове, предвидени в ЗЕ и в ЗРВКУ. Така е, защото решенията за утвърждаване на цени на ВиК услугите за втората година от регулаторния период са индивидуални, а не общи административни актове и не попадат в изискването за провеждане на задължително обществено обсъждане. Такова е било проведено преди одобрение на бизнес плана на "Водоснабдяване и канализация" ЕООД – гр. С. за регулаторен период 2017-2021 г., на което със заинтересованите лица е обсъден проектът на решение за одобряването му, утвърждаване и одобряване на цени за ВиК услуги за регулаторния период, включително са одобрени цени за 2018 г. и стойността на коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството. Правомощията на КЕВР в областта на водоснабдяването и канализацията се определят със ЗРВКУ (чл. 21, ал. 7 от ЗЕ), а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване и за утвърждаването им са определени в НРЦВКУ (чл. 13, ал. 5 от ЗРВКУ). Неправилно се твърди в протеста нарушение на процедурни правила поради несъобразяване с разпоредбата на чл. 27 от НРЦВКУ, според която Комисията приема решението по бизнес плана и заявлението за утвърждаване на цени след провеждане на открито заседание и обществено обсъждане, които се провеждат по ред, определен в Правилника за дейността на КЕВР (ал. 2). Разпоредбата е относима единствено към утвърждаване и одобряване на цени по заявление на ВиК оператора, като в чл. 28, ал. 3 от НРЦВКУ изрично е посочено, че последващите изменения на цените и необходимите приходи се извършват в съответствие с приложимата методика за ценово регулиране по реда на раздел ІІ и раздел ІІІ. Задължение за провеждане на обществено обсъждане за годишното изменение на цените не е предвидено в чл. 29, ал. 1 от НРЦВКУ, според който одобрените цени за всяка година от бизнес плана при прилагане на метода на ценово регулиране "горна граница на цени" се изменят служебно от Комисията в съответствие с чл. 6, т. 2 във вр. с чл. 4 от Наредбата. С оглед систематичното място на този текст в Раздел ІІ "Годишни изменения на цените през регулаторния период" се изключва приложението на чл. 27 от Наредбата. В Раздел ІІ от Г. четвърта е посочено, че Комисията служебно изменя цените (чл. 29, ал. 1), ежегодно в закрито заседание (ал. 2), след извършване на анализ на социалната поносимост на цените (ал. 3), като решението и мотивите се публикуват на интернет страницата на Комисията (чл. 30, ал. 1). Никъде в раздела не е регламентирано провеждането на обществено обсъждане още повече, че изменението се извършва въз основа на обективни обстоятелства (инфлация и одобрен вече коефициент), които са извън преценката на регулаторния орган и на заинтересованите лица. Мотиви относно причините, по които не се налага провеждане на обществено обсъждане са подробно изложени от КЕВР в извлечение от протокол № 255 от 30.11.2017 г. от проведеното закрито заседание за приемане на доклада относно изменението на одобрените цени на ВиК услуги за 2018 г. Мотиви са изложени и за необходимостта от провеждане на открито заседание, предвид императивния характер на чл. 13, ал. 5, т. 2 от ЗЕ. На откритото заседание на 07.12.2017 г. са присъствали представители на ВиК оператори, на неправителствени организации, общински съветник и омбудсмана на Република България, които са взели отношение по определените в доклада на работната група цени за ВиК услуги. Във връзка с възражение относно периода на използвания инфлационен индекс в протокола от закритото заседание от 15.12.2017 г. КЕВР е приела, че за период на инфлацията следва да се приеме този по чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ, а именно от влизането в сила на утвърдените цени за ВиК услуги до датата на изчисление на изменението, а не както е посочено в Указанията за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. от м. януари до м. октомври 2017 г. Комисията се е мотивирала в протокола и във връзка с възражението относно ползваните от нея данни за доход на лице от домакинството при определяне размера на социалната поносимост на цените от изследването на НСИ "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC". Неоснователно е твърдението в протеста, че решението на закритото заседание е взето без да са изяснени фактите относно началния момент на инфлацията, като Комисията е следвало да върне преписката за допълнително проучване (арг. чл. 47, ал. 3 от Правилника за дейността на КЕВР и на нейната администрация). Съгласно цитираната разпоредба в оперативната самостоятелност на органа е да прецени дали преписката е изяснена "пълно и всестранно", при изяснени от фактическа и правна страна обстоятелства и ако не е, да я върне за допълнително проучване на работната група. В случая КЕВР е съобразила изложените пред нея възражения при издаването на акта си, което не е в нарушение на предоставената с Правилника преценка. Още повече, че спорното е по отношение на началния момент на инфлацията, който пък от своя страна е изрично регламентиран в чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ и като акт от по-висока степен органът е длъжен да го приложи (чл. 15, ал. 3 от ЗНА). Правилно първоинстанционният съд е приел, че решението по протокол № 279 от 15.12.2017 г. е взето съобразно изискванията на чл. 13 от ЗЕ, като в представения по делото протокол и публикувания на интернет страницата на КЕВР официален документ изрично е отбелязано, че решението е прието с четири гласа "за", от които един глас на член на Комисията със стаж във ВиК сектора, поради което не е налице твърдяното в протеста нарушение на чл. 13, ал. 3 от ЗЕ и чл. 37, ал. 2 от ПДКЕВРНА. Напротив, в протокола е отбелязан броят на членовете на Комисията, участвали в заседанието, а именно: председателят доц. д-р И. И. и членове С. Т., Р. О. и В. П. (със стаж във ВиК сектора) и с какво мнозинство е гласувано решението – четири гласа "за", вписани са имената на присъстващите на заседанието, изказванията на членовете на комисията, на страните по преписката, представените доказателства и становищата на експертите, поради което решението е валидно, взето е с необходимия кворум и протоколът е изготвен съобразно изискванията. Неоснователно е твърдението в касационния протест за нарушение на материалния закон. Съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ при метод на ценово регулиране "горна граница на цени", Комисията едновременно утвърждава цени на ВиК оператора за първата година от регулаторния период и одобрява цени за следващите години от регулаторния период, които се изменят в края на ценовия период с инфлационен индекс, намален с коефициент Х. Комисията по реда на чл. 29 изменя одобрената цена за следващата година от бизнес плана на базата на актуална информация за инфлацията от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период и коефициент X. Биснес планът на "Водоснабдяване и канализация" ЕООД – гр. С. е одобрен с БП-Ц-2 от 26.04.2017 г., с което са утвърдени цени на ВиК услуги за регулаторния период 2017-2021 г., считано от 01.05.2017 г., поради което периодът за който е приложен инфлационен индекс е м. май - м. ноември 2017 г. Общият индекс на потребителски цени – месечна инфлация за посочения период е в размер на 0, 9% по данни на Националния статистически институт. Това е процентът, с който са изменени, утвърдените с бизнес плана цени, намален с коефициент Х. В разпоредбата на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ е разписана формулата за изменение на цените, според която цената за годината от регулаторния период е равна на одобрената вече цена на ВиК оператора за съответната година от бизнес плана и при прилагане на процента инфлация намален с коефициент Х. Т. е. Комисията изменя одобрени цени, а не изчислява ценообразуващите елементи, които са утвърдени с бизнес плана и сред които попадат разходите на ВиК операторите. Ценообразуващите елементи и образуването на цените са разписани в Г. трета от НРЦВКУ, а процедурните правила в Г. четвърта, като при утвърждаването им по раздел І "Утвърждаване и одобряване на цени" Комисията изяснява ценообразуващите елементи, което обаче е отделна процедура от годишните изменения на цените през регулаторния период (раздел ІІ). При последната органът няма право да преизчислява ценообразуващите елементи, тъй като би попаднал в производство по раздел ІІІ "Преразглеждане на цените", т. е. за годишните изменения няма нормативни правомощия да извършва оценка на вече одобрените с бизнес плана ценообразуващи елементи, като извършва анализ на ефекта от натрупаната инфлация върху отчетните разходи. Още повече, че КЕВР извършва анализ едва след представяне на годишните отчетни данни, които операторите следва да представят през април на следващата година (съгласно чл. 32, ал. 1 от Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационните услуги) и в случай, че са налице съответните обстоятелства, може да се стартира процедура по реда на раздел III от глава четвърта от НРЦВКУ за преразглеждане на цените на ВиК услугите. Съгласно чл. 29, ал. 5 от НРЦВКУ, регламентиращ реда за годишни изменения на одобрените цени на ВиК услуги, решението влиза в сила от 1 януари на ценовия период, за който се отнася. В този смисъл Комисията взема решение за изменение на цените на ВиК услуги в края на текущата година и към този момент не разполага с отчетни данни за реалните разходи на ВиК операторите, респективно ефекта от инфлацията. При годишното изменение, цените за втората и следващите години от бизнес плана се изменят съгласно посочената в чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ формула, без да се преразглеждат утвърдените разходи (ценообразуващи елементи). Неоснователно е твърдението в протеста, че АССГ не е оценил съобразно закона писмените доказателства, изхождащи от НСИ във връзка със социалната поносимост на цените на ВиК услугите. Съдът е изложил подробни мотиви относно анализа на представените писма от НСИ по отношение на двете изследвания "Наблюдение на домакинските бюджети" и "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC". Както правилно е приел, нормативната уредба не посочва конкретни изисквания как да бъде определен средният месечен доход на домакинствата, поради което единствената възможност на КЕВР е да използва данни, събрани и обработени от НСИ. Комисията, при вземане на решението е извършила преценка по целесъобразност като е отчела всички рискове пред състоянието и дългосрочната устойчивост на ВиК сектора, поради което възражението в протеста за нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 3, ал. 1 във вр. чл. 7, т. 1 от ЗРВКУ е неоснователно. В цитираните текстове е посочено, че водата за питейно-битови нужди е основна жизнена потребност по смисъла на Закона за социалното подпомагане като един от принципите, по които следва да се ръководи КЕВР е осигуряване на условия за предоставяне на всеобщ достъп и социална поносимост на ВиК услугите. В § 1, ал. 2 от ДР на ЗРВКУ изрично е регламентирано, че лицата по чл. 2, ал. 3 от Закона за социалното подпомагане имат право на помощ в размер, съответстващ на месечния минимум вода, определен по ал. 1, т. 4 (2, 8 куб. м на едно лице). Това са лицата, които поради здравни, възрастови, социални и други независещи от тях причини не могат сами чрез труда си или доходите, реализирани от притежавано имущество, или с помощта на задължените по чл. 140 от Семейния кодекс да ги издържат лица да осигуряват задоволяване на основните си жизнени потребности. Именно с цел гарантиране на баланса между ВиК операторите и потребителите КЕВР е съобразила нормативните изисквания на ЗЕ и НРЦВКУ, както и заложените в чл. 4 от ЗРВКУ цели и след извършен анализ правилно е счела, че цените на ВиК услугите са под нивото на социалната поносимост. Въз основа на изложеното настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че решението на административния съд е правилно и обосновано, поради което не са налице отменителни основания и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,