Решение № 2446 от 19.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2541/2017 г.

Решение № 2446 от 19.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2541/2017 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова Производството e по чл. 179 и сл. АПК.

Образувано е по жалби от "Карвуна – МА" ЕООД гр. Каварна, подадена чрез адвокат С. Стоева, и от "Касълоунърс" ЕООД, гр. София, подадена чрез адвокат О. Станков - САК, срещу заповед № РД9 Р-40/21.11.2016 г. на министъра на културата, с която на основание чл. 14, ал. 1, т. 2, чл. 65, ал. 1, т. 3 и чл. 69, ал. 1 от Закона за културното наследство (ЗКН) е наредена промяна на статута в частта режими за опазване на обект "Праисторическо, антично и средновековно селище "Чиракман", община Каварна, област Добрич, с класификация на археологическа групова недвижима културна ценност и с категория "местно значение". Заповедта се обжалва от "Карвуна - МА" ЕООД в частта на имот с идентификатор 35064.200.119, който имот попада в териториалния обхват на недвижимата културна ценност, а от "Касълоунърс" ЕООД - в частта на имот с идентификатор 35064.200.104, който попада в охранителна зона "А" на недвижимата културна ценност.

В жалбата на "Карвуна – МА" ЕООД гр. Каварна, се излагат възражения, че в заповедта липсват фактически и правни основания за издаването й, което прави невъзможна защитата на дружеството. Твърди се, че не е спазена процедурата, предвидена в ЗКН за предоставяне на статут на недвижима културна ценност и дружеството не е уведомено за започването и провеждането на процедурата. От заповедта не става ясно на какво основание е прието, че техният имот има белезите на недвижима културна ценност, като се има предвид, че имотът е урегулиран през 1999 г. и 2013 г. Моли да се отмени заповедта в частта на собствения на дружеството имот и претендира разноски по делото.

В касационната си жалба "Касълоунърс" ЕООД излага доводи, че по делото е представена геотехническа експертиза от 30.04.2009 г., съгласно която имотът на дружеството представлява част от отвоювана от морето територия след изграждане на брегозащитна дамба. Възразява, че защитената територия реално се намира на билото на м. "Чиракман" и не граничи с процесния имот на дружеството, както и че за имота има издадено разрешение за строеж № 13 от 08.02.2006 г., продължено на 01.02.2010 г. и са започнати строителни работи. При изкопните работи не са открити находки. Прави възражение за липсата на компетентност на зам.-министъра при издаване на процесната заповед. Иска да се отмени заповедта в частта, касаеща имота на дружеството, и претендира разноски по делото.

Ответникът - Министър на културата, представляван от юрисконсулт Пеевски, оспорва жалбите. Заявява, че предходният статут на имота е установен с акт от 1967 г. с протоколно решение на Института за паметници на културата по протокол № 10/1966 г. По описанието, площта, която е обхваната е 25 дка, които обаче не са локализирани по местонахождение.

Върховният административен съд, трето отделение, като прецени, че жалбоподателите са собственици на имоти, засегнати от издадения административен акт чрез въведените в него ограничения на ползването на имотите, намира, че жалбите са подадени от надлежни страни по смисъла на чл. 147, ал. 1 АПК във вр. с чл. 184 АПК. Жалбите са подадени в срока по чл. 179 АПК, предвид факта, че оповестяването на оспорения акт е станало чрез публикуване в ДВ, бр. 7/20.01.2017 г. и по делото не са представени други доказателства за съобщаването му на заинтересованите лица.

С оглед факта, че актът е издаден в условията на заместване и от името на министъра на културата, спорът се явява подсъден като първа инстанция на ВАС на основание чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК (в ред. на ДВ, бр. 30/2006 г.) във вр. с т. 1 от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по д. № ТР-4/2002 г.

Предмет на оспорване е заповед № РД-9 Р-40/21.11.2016 г., подписана "За министър" от заместник-министър Б. Банов, с която на основание чл. 14, ал. 1, т. 2, чл. 65, ал. 1, т. 3 и чл. 69, ал. 1 от ЗКН е наредена промяна на статута в частта режими за опазване на обект: "Праисторическо, антично и средновековно селище "Чиракман", община Каварна, област Добрич, с класификация археологическа групова недвижима културна ценност и с категория "местно значение" (обн. ДВ, бр. 73 от 15.09.1967 г.). Промяната обхваща, както следва:

Граници и териториален обхват:

1. Граници на недвижимата културна ценност;

1. Териториален обхват на културната ценност;

1. Граници на охранителна зона "А" на НКЦ - част "Север";

1. Граници на охранителна зона "А" - част юг;

1. Териториален обхват на охранителна зона "А";

1. Граници на охранителна зона "Б" на НКЦ - акватория;

1. Териториален обхват на охранителна зона "Б" на НКЦ – акватория.

Предписания за опазване на:

1.1.2. 1. Територията на недвижимата културна ценност (НКЦ);

1.1.2. 2. Територията на охранителна зона "А";

1.1.2. 3. Територията на охранителна зона "Б" на НКЦ.

След извършена служебна проверка на основание чл. 168 АПК, съдът констатира, че актът е в изискуемата от закона писмена форма и е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 65, ал. 1, т. 2 ЗКН във вр. с чл. 69, ал. 1 ЗКН. Този извод на съда е основан на факта, че заповедта е издадена от заместник-министър, действащ в условията на заместване на министъра на културата по силата на негова заповед № РД-09-916/18.11.2016 г. за периода от 19.11.2016 г. до 22.11.2016 г. включително. С оглед на това процесната заповед е действителна и възражението за нейната нищожност е неоснователно.

Заповедта представлява административна мярка, насочена към опазване на недвижима културна ценност и изменение на вече установен статут на ценността и следващите се от това режими за опазване. С оглед на това и като отчита, че предвижданията на заповедта следва да са еднакви за всички адресати на заповедта, съдът намира, че заповедта има характер на общ административен акт.

Доказателствата по делото установяват, че първоначалното обявяване на недвижимата културна ценност като архитектурно-строителен паметник от Античността и Средновековието за Толбухински окръг, е направено по предложение на Института за паметниците на културата от м. септември 1966 г. Предложението се основава на Списък на архитектурно-строителните паметници от Античността и Средновековието за Толбухински окръг, в който под № 39 е записано "Праисторическо, антично и средновековно селище" м. Чаракмана, с пояснението, че е "разположено на 2. 5 км югоизточно от града върху нос Чаракмана. Той има форма на силно разтеглен триъгълник с дължина 410 м и ширина 99 м. Заема площ от 25 дка. ". Следва подробно описание на разкопките, проведени през 1952/1953 г. и 1955 г. Предложението е да бъде обявен за паметник от местно значение. С протокол № 10 от заседание на Съвета за опазване на паметниците на културата, проведено на 30.11.1966 г. (л. 152 от делото) е взето решение "Праисторическо, антично и средновековно селище" при м. Чаракмана да бъде обявено като паметник от национално значение. Списъкът е публикуван в ДВ, бр. 73 от 15.09.1967 г. на основание § 51, ал. 3 от ПП на Постановление на МС № 165 от 05.08.1958 г.

Назначената по делото съдебно-техническа експертиза с вещо лице В. Якимова представя основно (25.09.2018 г.) и допълнително заключение (13.11.2018 г.), в което посочва, че съгласно действащия до 2009 г. Закон за паметниците на културата и музеите, няма изискване за определяне на териториален обхват на археологическия обект "Чиракман". В съдебно заседание от 21.11.2018 г. пояснява даденото от нея допълнително заключение и сочи, че в документацията има данни, че площта на архитектурния обект е 25 дка. В допълнителното си заключение посочва, че сега площта на археологическия обект, определена в заповедта, предмет на обжалване, е 342. 607 дка, а площта на охранителната зона - 318. 717 дка.

Процедурата по издаване на акта е проведена е по реда на чл. 61, ал. 4 ЗКН, съгласно който за издирени и проучени недвижими обекти на културното наследство, за които има достатъчно данни за изготвяне на заключителна оценка, не се прилагат разпоредбите на чл. 58, ал. 1 и 2 и предоставянето на статут на недвижима културна ценност се извършва по реда на глава пета, раздел ІІІ. В този случай не се извършва деклариране на недвижимата културна ценност и процедурата продължава по чл. 64 и сл. ЗКН.

Въз основа на заповед № РД 9 Р-83 от 14.09.2016 г. на министъра на културата е създадена специална комисия, която да изготви предложение за териториалния обхват и предписанията за опазване на недвижимата културна ценност "Чиракман", на територията на община Каварна. След направени обсъждания, комисията е изложила становището си в Протокол от 27.09.2016 г. (л. 101 по делото). Въз основа на посочения протокол директорът на НИНКН е направил предложение за промяна на статута в частта режими за опазване на обект "Праисторическо, антично и средновековно селище "Чиракман". След проведено заседание на Специализирания експертен съвет за опазване на недвижимите културни ценности, в Протокол № 64 от 10.11.2016 г., т. 10 е отразено становището му, че обектът е археологически паметник на културата от "местно значение" и са изложени кратки мотиви относно археологическите находки на нос "Чиракман".

Проверката за спазването на административнопроизводствените правила при издаването на акта следва да бъде съобразена с посочения характер на акта и представените по делото доказателства. Ответната страна е представила писмо изх. № ЗЗ-00-452/30.11.2016 г., с което е уведомила общинската администрация за издадения административен акт.

По делото не са представени доказателства за откриване на производство по издаване на административния акт, както и за публичното оповестяване за откритото производство. Посочената по-горе заповед има уведомителен характер за вече издадения акт, но не представлява акт по чл. 66, ал. 1 АПК. С оглед на това съдът намира, че при издаването на акта е допуснато нарушение на чл. 66, ал. 1 и ал. 2 АПК. Съгласно посочената норма, откриването на производството по издаване на общ административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин, както и че уведомяването включва и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството. По делото не бе установен нито нарочен акт за откриване на производството, нито какъвто й да било начин на оповестяване. ЗКН като специален закон не съдържа норма, която да въвежда процесуални правила, изключващи приложението на общата норма на чл. 66 АПК.

Констатираното нарушение съдът намира за съществено и налагащо отмяна на административния акт като незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 3 АПК във вр с чл. 184 АПК. Нарушението следва да се определи като съществено, тъй като е довело до едностранно проведено административно производство, в което настоящите жалбоподатели, не са имали никаква възможност за участие и упражняване на правото им на защита.

Следва да се посочи, че позоваването от ответната страна на писмо № 04-05-383/09.12.2016 г., като доказателство за спазването на реда за издаване на акта е недостатъчно. Безспорно цитираният документ свидетелства за изпълнение на задълженията на ответната страна, произтичащи от чл. 66, ал. 1 ЗКН, а именно за уведомяване на общинската администрация за издадения административен акт. Спазването на реда за съобщаване на издадения акт обаче не е относимо и не санира установените пропуски на производството, предхождащи самото издаване на акта.

Именно поради липсата на участие на заинтересованите лица в хода на изготвяне на обжалваната заповед, в нея не са изложени конкретни мотиви относно променения териториален обхват и границите на недвижимата групова архитектурна ценност. От изложените мотиви в Протокол № 64 от 10.11.2016 г. не става ясно кое обуславя промяната на териториалния обхват от 25 дка на 342. 607 дка, при положение, че се цитират същите находки, съдържащи се и в описанието на обекта от 1966 г. Към протокола и по делото не е представена скица, на която да са нанесени новите граници на недвижимата културна ценност, за да се прецени кои обективни находки са наложили разширяването на териториалния обхват на обекта. В протокола от 27.09.2016 г. на нарочно определената комисия от министъра на културата за изготвяне на предложението за промяна, е посочено, че "площта на крепостта на нос Чиракман е приблизително 40 хектара, с включена акватория". Липсата на яснота и конкретизация в мотивите на предложението и в самата заповед за изменение не дават възможност както на заинтересованите лица, така и на съда да прецени наличието на причините, които налагат разширяването на териториалния обхват и границите на недвижимата културна ценност. За яснота следва да се посочи и неточното определяне на обекта като такъв от "местно значение". Както беше посочено, още с Протокол № 10 от заседание на Съвета за опазване на паметниците на културата, проведено на 30.11.1966 г. (л. 152 от делото) е взето решение "Праисторическо, антично и средновековно селище" при м. Чаракмана да бъде обявено като паметник от национално значение.

При тези съображения и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, обжалваният акт следва да бъде отменен и преписката да бъде върната на органа за ново разглеждане, при което процедурата следва да бъде проведена отново при съобразяване с изискванията за откриване на производството и уведомяване за предстоящото издаване на общия административен акт по реда по чл. 66 и сл. АПК.

С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 1 АПК следва да се уважи искането на жалбоподателите за присъждане на разноски по делото. Съдът намира, че искането на "Карвуна – МА" ЕООД е основателно за присъждане на 70 лв. разноски по делото и 1000 лв. адвокатско възнаграждение, като същото се присъжда без ДДС. Искането на "Касълоунърс" ЕООД за присъждане на разноски е основателно за сумата от 70 лв., направени разноски по делото и на адвокатско възнаграждение в размер на 300 лв. по представен договор за правна помощ на адвокат О. Станков - САК. Представеното пълномощно на адвокат С. Дуков е с дата 03.12.2018 г. и е постъпило по делото след даване на ход по същество на 21.11.2018 г. С оглед на това то не подлежи на обсъждане при постановяване на първоинстанционното решение.

Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,