Решение № 5046 от 15.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11672/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, заглавие изменено ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Образувано е по касационна жалба на община Велико Търново, представлявана от кмета на общината, чрез адв. Банкова и адв. Миланов срещу решение 312 от 01.11.2022 година на Административен съд гр. Велико Търново по адм.д. 417/2022 година. С последното е отхвърлена жалбата на общината срещу решение РД-02-36-502/11.05.2022 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 година за определяне на финансова корекция. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост.

Ответникът по касационната жалба, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 година, чрез адв. Томов, изразява становище за неоснователност.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключения за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд гр. Велико Търново е решение РД-02-36-502/11.05.2022 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 година за определяне на община Велико Търново на финансова корекция в размер на 25 % върху допустимите разходи, средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по смисъла на чл. 1, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ заглавие преди изменението с ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), по сключения между Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД и ДЗЗД ЕКСЕЛОР АЛФА договор за възлагане на обществена поръчка BG16RFOP001-1.009-0005-C01-D01 от 31.03.2020 г. Договорът е на стойност 1 627 467.00 лв., без ДДС и има за предмет доставка на три броя електробуси марка Alfabus, модел ECITY L08.

Финансовата корекция е определена на община Велико Търново за нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ, заглавие преди изменението с ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) във връзка с т. 10, б. а) от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за посочване на нередности/Наредбата). Претендира се, че нередността е допусната от Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД чрез нарушение на национални разпоредби: чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 49, ал.1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл.2, ал.1, т.1 и т.2 от същия нормативен акт, и на правото на Европейския съюз. На основание чл.73, ал.2 от ЗУСЕСИФ е дадена възможност за възражение на община Велико Търново.

Първоинстанционният съд допуска жалбата и я отхвърля по същество, като приема, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон. Първоинстанционният съд приема, че община Велико Търново е единствен бенефициер на безвъзмездната финансова помощ (БФП), доколкото същата е страна по административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG6RFOP001-1.009-1.009-0005-C01 Интегриран градски транспорт на град Велико Търново. Според съда, общината в качеството си страна по договора за безвъзмездна финансова помощ е и допустимият адресат на индивидуалния административен акт, с който се определя финансова корекция в процедура по чл. 73, ал. 2 и 3 от ЗУСЕСИФ за нередност по чл.70, ал.1, т.9 от същия нормативен акт. Съдът приема за правилен изводът на административния орган, че е допуснато нарушение на националното законодателство в областта на обществените поръчки по смисъла на чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 49, ал. 1 от ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗОП, чрез залагане на дискриминационно условие в техническата спецификация на проведената поръчка, както и че правилно същата е квалифицирана като нередност по т. 10, буква а) от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ, и съответно е определена финансова корекция от 25 % от допустимите разходи по засегнатия договор BG16RFOP001 -1.009-0005-С01 D01 от 31.03.2020 г. Първоинстанционният съд не приема възражението, че Общината не е възлагала конкретната обществена поръчка нито самостоятелно, нито като съвместен възложител. Съдът отхвърля като неоснователни и възраженията, че: - Възложител на поръчката е юридическото лице; публичноправна организация; която има самостоятелна правосубектност; получила директно безвъзмездната помощ, която разходва с поръчката в своя патримониум. - Общината не е осъществявала действия по обществената поръчка, и не може да се приеме, че е нарушила националното законодателство в областта на обществените поръчки. Според съда, обстоятелството, че за някои от дейностите бенефициерът на БФП е сключил партньорски споразумения не го освобождават от отговорността, която той има като страна по АДБФП. Отговорността за изпълнението на всеки договор, вкл. административен е на страните по него. Община Велико Търново участвала в съгласувателна процедура по изготвяне на документацията по поръчката. Според съда, клаузата за отговорността за нарушения и рискове, включително и за финансови корекции имала регресен характер - да определи във вътрешните отношения между партньорите за чия сметка ще остане корекцията, като ролята на тази норма била само да даде инструмент на общината да претендира платените средства по корекцията от партньора си. Според съда, партньорът по Партньорския договор не придобива качеството на бенефициер по АДБФП, нито е адресат на държавна помощ (независимо от факта, че получава активи чрез БФП на трето лице). Партньорът нямал преки отношения с УО на ОПРР и съответно не бил получател нито на БФП, нито на някаква държавна помощ, за да е адресат на каквито и да е актове на ответника в настоящото производство.

С определение от 13.07.2023 година съставът на Върховния административен съд отправи преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз по поставени в определението въпроси, от съществено значение за правилното решаване на делото.

По запитването беше постановено Решение на Съда от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година.

Същото е задължително за съдилищата и следва да бъде съобразено при правилното решаване на спора по същество.

Предвид това, първият поставен пред касационната инстанция спор е в това: допустим адресата на акта за определяне на ФК ли е община Велико Търново и законосъобразно ли е определена ФК на тази община за нарушение, извършено от Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД?

Касаторът оспорва като неправилни изводите на съда, че община Велико Търново е единствен бенефициер на безвъзмездната финансова помощ по проекта, както и че като такъв, е допуснала нарушение на чл.2, ал.2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл.49, ал.1 от ЗОП и чл.2, ал.1, т.1 и т.2 от същия нормативен акт. Твърди, че изводите на съда не съответстват на конкретната фактическа обстановка. Обществената поръчка, в рамките на която било констатирано твърдяното нарушение, била открита с решение АСД-02-326 от 07.11.2019 година от Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД. Като се позовава на легалната дефиниция на понятието бенефициер съгласно чл.1, т.10 от Регламент 1303/2013 година на ЕП и на Съвета, в хипотеза на държавни помощи, касаторът твърди, че Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД е бенефициер на помощта, върху която е определена корекция, като директен получател на същата в хипотеза на държавни помощи и като публична организация, която отговаря за започването и изпълнението на конкретната операция по придобиване на подвижния състав. Твърди, че дефиницията на понятието бенефициер по смисъла на сочения регламент не предпоставя като изискване лицето да е подписало административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП), а в хипотеза на държавни помощи да е получател на помощта и да отговаря за започването и изпълнението на конкретната операция по придобиването й. Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД била публично правна организация с призната правосубектност. В чл.2.3. от административния договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) изрично било посочено, че помощта за закупуване на подвижния състав се получава от Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД, а община Велико Търново била единствено администратор на помощта. Фактът в чий патримониум възникват резултатите от разходването на БФП бил от значение за характеризирането на дружеството като бенефициер на помощта. Оспорва като неправилен изводът на административния съд, че общината е отговорна в процедура по финансова корекция пред управляващия орган за действията на партньорите чрез поемане за собствена сметка на рисковете при разходването на помощта. Твърди, че финансовата корекция е административна мярка, а не санкция, поради което и не може нередността и корекцията да се тълкуват като риск, свързан с изпълнението на договора за безвъзмездна финансова помощ. На следващо място, възприема като неправилен извода на съда за неприложимост на правилата за разходване на държавната помощ. Твърди, че настоящата хипотеза се различава от останалите формирали практиката на българския съд в хипотези на партньорство по проекта поради следното: 1. Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД дори и страна по договор за партньорство с община Велико Търново, била получател на помощта за закупуване на нови електробуси, изграждане на зарядна станция, изграждане на два буферни паркинга и електронни табла за паркиране. Съгласно чл.2.3. от АДБФП по отношение на тези средства общината била единствено администратор на помощта. От страна на общината нямало съфинансиране, като сочените средства представлявали 100% средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) предоставени директно на публичната организация. Съгласно чл.2.3. от АДБФП сочените средства от ЕСИФ представлявали държавна помощ за публичната организация. В случая българската държава била декларирала пред оперативната програма, че по отношение на част от дейностите в област интегриран градски транспорт се прилагат правилата за услугите от общ икономически интерес (УОИИ). Ставало въпрос за компенсация на услуга от общ икономически интерес в съответствие с Регламент 1370/2007 година, като били осъществени изцяло критериите за сочената компенсация, идентифицирани в Съдебно решение Altmark от 2003 година на Съда на Европейския съюз. В Насоките за кандидатстване по програмата било изрично посочено, че партньорът получател на тази помощ следвало да е общинска компания за обществен градски транспорт и да има качеството вътрешен оператор съгласно определението в пар.1, т.7 от ДР на Наредба 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси, транспонираща Регламент (ЕО) 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) 1191/69 и (ЕИО) 1107/70 на Съвета (L 315/1 от 3 декември 2007 г.). 4. За правилното разбиране на казуса било изключително важно разграничаването на понятията получател на държавна помощ, представляваща средства от ЕСИФ и администратор на държавна помощ, представляваща средства от ЕСИФ. Единствено на получателя на помощта в хипотеза на държавна помощ чрез средства от ЕСИФ можела да бъде определена финансовата корекция по чл.70, ал.1, т.9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Именно той бил икономическият оператор, за който се претендира да е поставил дискриминационен критерий за подбор и осъществил нередност по т.10, б.а от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредба за посочване на нередности). Администраторът на държавна помощ, какъвто била община Велико Търново, можел да носи отговорност за нарушаване на правилата за държавната помощ по смисъла на чл.107 от Договора за функциониране на Европейския съюз.

В писмени бележки от 28 април 2025 година процесуалните представители на община Велико Търново твърдят, че съществено значение за решаване на спора имат съображенията по т.63 и т.64 от решението на СЕС, във връзка с подписаното между страните Партньорско споразумение от 24.08.2018 година (чл. 14, ал.2) във връзка с т.1 и т.3 от диспозитива на Решението на Съда от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година. Безспорно от решението на СЕС се установявало, че:

1.Член 2, точка 10 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г., трябвало да се тълкува в смисъл, че в обхвата на понятието бенефициер по смисъла на тази разпоредба може да попада организация, която отговаря за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, но която не получава държавна помощ по член 2, точка 10, буква а) от същия регламент, както и организация, която не е подписала административен договор за безвъзмездна финансова помощ като водеща. В тази насока се твърди, че Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД, въпреки наречена партньор, имала качеството на бенефициер с отговорности по изпълнението на проекта и без да е подписала административния договор като водеща.

2. Но при липсата на разпоредба относно отговорността за финансови корекции в Регламент 1303/2013, същата се определяла от националното право и договорните задължения на участниците в дадена операция (т.63 от Решението на СЕС), а поради това, и в зависимост от тези договорни задължения, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция, такава финансова отговорност можела също така да бъде разпределена между съответните икономически оператори или поета само от икономическия оператор, допуснал разглежданата нередност (т.63 от Решението на СЕС).

3. При приложение на т.63 и т.64 от Решението на СЕС във връзка с чл. 14, ал.2 от Партньорското споразумение между община Велико Търново и Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД следвало, че в случая отговорността за финансови корекции била преразпределена между община Велико Търново и Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД, което било допустимо, съгласно т.63 и т.64 от мотивите към Решението на СЕС, във вр. с чл. 14, ал.2 от Партньорското споразумение.

4. Това преразпределение на отговорността за финансови корекции обосновавало извод за неправилно определен адресат на корекцията с оспорения административен акт, при нарушено право на извършителя на нарушението на защита.

5. Като цитира т.3 от Решението на СЕС, касаторът сочи, че Общите принципи на правото на Съюза на добра администрация и на зачитане на правото на защита, както и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябвало да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална практика, според която икономически оператор, допуснал нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент 1303/2013, изменен с Регламент 2018/1046, за която е определена финансова корекция, няма право да участва нито в процедурата по определяне на тази финансова корекция, нито в съдебното производство за оспорването ѝ с мотива, че този икономически оператор има път на защита по гражданскоправен ред въз основа на споразумение за партньорство, доколкото посоченият икономически оператор е финансово отговорен пред съответния управляващ орган за изпълнението на разглеждания проект. В конкретната хипотеза при преразпределена отговорност за финансови корекции между община Велико Търново и Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД, отговорният за нередността и носещ тежестта от корекцията бенефициер, наречен партньор, получател на помощта, нямал осигурено право на защита на никакъв етап от процедурата по определянето й.

Ответникът, РУО, чрез адв. Томов, оспорва тези изводи. Твърди, че общината е бенефициер по административния договор. Тя носи отговорността пред органа за финансови корекции. Неучастието на Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД при тълкуване на т.3 от решението на СЕС не представлява нарушение на принципите на общностното право.

При анализ на тези съображения от правна страна, касационният състав намира, че делото не е изяснено от фактическа страна от първоинстанционния съд, като не са направени фактически установявания от значение за правилното му решаване в контекста на решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година.

Делото следва да се върне на друг състав на АС гр. Велико Търново за ново разглеждане. При новото разглеждане съставът следва да направи фактически установявания въз основа на анализ на събраните доказателства, а при необходимост и след събирането на нови такива, от които да може да се направи обоснован извод за релевантните за решаване на спора факти във връзка с решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година в насока: Има ли Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД качеството на бенефициер по проекта, въпреки че е наименована партньор по същия? Осъществено ли е преразпределяне на отговорността за финансова корекция с Партньорското споразумение от 24.08.2018 година между община Велико Търново и Организация на движението, паркинги и гаражи ЕООД, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция? Ако е осъществено такова преразпределяне на отговорността за финансова корекция, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията бенефициер на някакъв етап от процедурата/производството по определяне/оспорване на определена финансова корекция? В този смисъл нарушени ли са общите принципи на правото на Съюза?

Отговорите на тези въпроси са от съществено значение за правилното определяне на адресата на акта и са пречка съдът да осъществи контрол за законосъобразност върху спора по същество в частта за квалификацията на нарушението и нередността, за която е определена корекцията.

По исканията на страните за разноски ще се произнесе административния съд в зависимост от изхода на спора.

Предвид гореизложеното и на основание чл. 222, ал.2, т.2 от АПК съставът на Върховния административен съд