Решение № 10497 от 10.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13347/2012 г.

Решение № 10497 от 10.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13347/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Георги Чолаков Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

С решение № 11111 от 30.08.2012 г., постановено по административно дело № 5665/2011 г. по описа на Върховния административен съд, тричленен състав от седмо отделение е отхвърлил жалбата на министъра на труда и социалната политика на Република България срещу решение № 51 от 17.03.2011 г. на Комисията за защита от дискриминация. Със същото решение Министерството на труда и социалната политика е осъдено да заплати на Комисията за защита от дискриминация сумата от 150 лева представляваща направените по делото разноски.

Така постановеното съдебно решение е оспорено изцяло с касационна жалба от министъра на труда и социалната политика. По съображения за неправилност, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на процесуалния и материалния закон и необоснованост, се иска отмяна на съдебния акт, като делото се реши по същество като се отмени изцяло решение № 51 от 17.03.2011 г. на Комисията за защита от дискриминация.

В съдебно заседание процесуалния представител на министъра на труда и социалната политика поддържа касационната жалба като прави искане същата да бъде уважена на изложените в нея основания.

Ответника по касационната жалба - Комисия за защита от дискриминация не се представлява в съдебно заседание и не взема становище по основателността на касационното оспорване.

Ответника по касационната жалба и заинтересована страна в първоинстанционното производство Държавна агенция за закрила на детето в съдебно заседание чрез своя процесуален представител намира касационната жалба за основателна.

Ответниците по касационната жалба, заинтересовани страни в първоинстанционното производство Фондация "Радост за нашите деца" и Министерски съвет на Република България не изпращат представител в съдебно заседание. В представено по делото писмено становище от Министерски съвет на Република България се застъпва основателност на касационното оспорване.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационното оспорване и правилност на обжалваното съдебно решение.

Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото, приема следното:

Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно.

Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна.

Предмет на съдебен контрол в производството по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 68, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) пред тричленния състав на Върховния административен съд, е решение № 51 от 17.03.2011 г. по преписка № 136/2010 г. на Комисията за защита от дискриминация.

С обжалваното пред първоинстанционният съд решение Комисията за защита от дискриминация:

I. На основание чл. 65, т. 1 от Закона за защита от дискриминация е установила, че неизравняването на възможностите за участие в обществения живот на биологичните родители на деца с трайни увреждания с право на чужда помощ, осъществено чрез действието на правни норми от националното законодателство, представлява непряка дискриминация спрямо тях по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация, поради което е налице нарушение на ал. 1 на същия член.

II. На основание чл. 76, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 47, т. 2 от Закона за защита от дискриминация е наложила принудителни административни мерки на министъра на труда и социалната политика като му е предписала:

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерския съвет законопроект с цел изравняване на възможностите на биологичните родители на деца с трайни увреждания с тези на останалите членове на обществото и в частност - приемните семейства и биологичните родители на деца без увреждания;

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерския съвет законопроект с цел изравняване на възможностите на лицата, полагащи грижи за пълнолетни членове на техните семейства, които са с трайни увреждания по смисъла на § 1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания;

III. На основание чл. 47, т. 8 от Закона за защита от дискриминация е предписала на Министерския съвет с оглед на постигане на съответствие със законодателството за предотвратяване на дискриминация:

1. да одобри и внесе за разглеждане в Народното събрание законопроект с цел изравняване на възможностите на биологичните родители на деца с трайни увреждания с тези на останалите членове на обществото и в частност - приемните семейства и биологичните родители на деца без увреждания;

1. да одобри и внесе за разглеждане в Народното събрание законопроект с цел изравняване на възможностите на лицата, полагащи грижи за пълнолетни членове на техните семейства, които са с трайни увреждания по смисъла на § 1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания.

Това решение на Комисията за защита от дискриминация е било обжалвано изцяло пред тричленният състав на Върховния административен съд само от министъра на труда и социалната политика. Като заинтересовани страни в процеса съдът е конституирал Фондация "Радост за нашите деца"; Държавна агенция за закрила на детето и Министерски съвет на Република България. С окончателния си съдебен акт, съдът е отхвърлил жалбата на министъра на труда и социалната политика като се е произнесъл по законосъобразността на цялото обжалваното пред него решение на Комисията за защита от дискриминация.

Съдебното решение, постановено по жалбата на министъра на труда и социалната политика е частично недопустимо.

Решението на Комисията за защита от дискриминация което е било предмет на контрол за законосъобразност от тричленният състав на ВАС съдържа три самостоятелни диспозитива. С първия е признато наличие на непряка дискриминация; с втория са наложени на министъра на труда и социалната политика принудителни административни мерки и с третия са дадени съответни препоръки на Министерски съвет на Република България.

В частта срещу дадените препоръки, жалбата на министъра на труда и социалната политика е била недопустима поради липса на годен предмет на съдебен контрол и на правен интерес за този жалбоподател.

Съгласно чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр. Комисията може да прави препоръки по всички въпроси, свързани с дискриминацията. Упражнявайки тази си компетентност, с оспореното решение Комисията е отправила препоръка до Министерски съвет. Анализът на правомощията на КЗД по чл. 47 от ЗЗДискр. и съпоставката на този законов текст с разпоредбите на чл. 65 и чл. 76, ал. 1 с. з. налага извод, че тази част от решението на КЗД няма белезите на годен за обжалване административен акт. В тази част волеизявлението на Комисията има препоръчителен характер, с него не се създават права или задължения, нито се засягат права, свободи или законни интереси на адресата, като дали и доколко последният ще се съобрази с препоръката зависи само от неговата воля. За разлика от задължителните предписания, които представляват ПАМ, препоръките по чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр. нямат правнообвързващ ефект и изпълнението им не е скрепено с държавна принуда. Още по-малко препоръките и предложенията могат да се отъждествят със санкция (неблагоприятно въздействие в правната сфера на санкционирания, свързано с едностранно принудително ограничаване на негови субективни права), каквато може да бъде налагана само на субекта на нарушението при безспорно доказано осъществяване на такова. Препоръката представлява предложение за подобряване на дейността на съответния адресат и е израз на предоставената от закона сигнално-охранителна функция на Комисията, насочена към превенция в сферата на равното третиране при осъществяването на трудовите права и задължения. Предвид отсъствието на иманентните белези на административния акт, диспозитивът на решението на КЗД, в частта, с която Комисията е упражнила компетентността си по чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр., не подлежи на съдебна проверка и жалбата срещу него е била недопустима.

На следващо място, оспорването на отправената с решението препоръка се явява процесуално недопустимо и поради липса на пряк и непосредствен правен интерес у жалбоподателя, сега касатор в настоящото производство. Задължително условие за възникване на правото на съдебно обжалване на административния акт е същият да засяга лицето, което го атакува, т. е. да създава задължения или да нарушава или застрашава негови права и законни интереси. В случая оспореният от министъра на труда и социалната политика диспозитив на решението в частта, с която са направени препоръки до друг правен субект - Министерски съвет, не се отразява по никакъв начин на постановения по отношение на оспорващия правен резултат. Същият не разполага с активна процесуална легитимация да я обжалва, т. к. не са адресат на тази част от акта и не може да се позоват на свое собствено нарушено право или законен интерес. Същата не рефлектира в правната сфера на жалбоподателя - не създава права и задължения и не засяга техни лични и преки субективни права и законни интереси.

Предвид изложеното първоинстанционният съд е следвало на основание чл. 159, т. 1 и т. 4 от АПК жалбата на министъра на труда и социалната политика в недопустимата й част да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото в тази му част да бъде прекратено. Ето защо, след като първоинстанционният съд се е произнесъл по жалбата на министъра на труда и социалната политика по цялостното оспорване на решение № 51 от 17.03.2011 г. по преписка № 136/2010 г. на Комисията за защита от дискриминация е постановил едно недопустимо решение, което следва да се обезсили като недопустимо и производството по делото в тази му част да се прекрати.

В останалата си част решението на тричленният състав на ВАС е валидно и допустимо.

Съдът намира за неоснователен наведения в жалбата на министъра на труда и социалната политика довод, че решението на КЗД е нищожно, т. к. е постановено от членове на Комисията, чиито индивидуален мандат е изтекъл. Този довод е бил правен и пред първоинстанционният съд и е получил обоснован отговор в мотивите към съдебното решение. Тези мотиви се споделят изцяло от настоящия петчленен състав на Върховния административен съд. КЗД е колективен административен орган и като такъв прекратяването на мандата й не зависи автоматично от изтичането на срока на персоналния мандат на нейните членове. В случая от съществено значение са съображенията за съдържателното естество на правомощията, възложени на КЗД, като единствен специализиран административен орган за защита срещу всички форми на дискриминация, които имат приоритет пред времевите граници, в които тези пълномощия са дадени. КЗД е колективен административен орган, учреден в изпълнение на задълженията на страната като държава - член на Европейския съюз. Нормата на чл. 41, ал. 2 ЗЗДискр. предвижда срок на мандата на членовете на Комисията пет години, а не мандат на колективния орган КЗД. В същото време КЗД функционира като колективен административен орган, който заседава в тричленни или петчленни състави по възложените й от ЗЗДискр. производства. Правомощията на КЗД по цитирания закон за защита на лица, пострадали от дискриминация, са й възложени именно в качеството й на колективен орган. Ако се приеме, че изтичането на персоналните мандати на Комисията е еквивалентно на изтичане на мандата на колективния административен орган, ще се стигне до противоречие с основния принцип на държавно устройство за стабилност на държавните институции и в същото време, не на последно място, до невъзможност за реализиране на конституционно установеното право на гражданите на ефективна защита срещу нарушаване на забраната за дискриминация и правата на човека.

Съдът намира също така за неоснователен довода в жалбата, че не е налице приетата от КЗД дискриминация. В тази си част решението на тричленният състав е постановено при правилно приложение на материалния закон и правилно жалбата на министъра на труда и социалната политика е била отхвърлена.

Атакуваният съдебен акт в тази му част се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при спазване на съдопроизводствените правила. При постановяване му са взети предвид относимите за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях като е отговорено на всички доводи и възражения на страните.

Първоинстанционният съд е изложил подробни мотиви като е отговорил на всички направени от настоящия касатор възражения, които се повтарят и в касационна жалба. Всички въпроси са намерили мотивиран отговор в първоинстанционното съдебно решение, поради което настоящия касационен състав не следва отново да ги преповтаря. По тези съображения, решението на първоинстанционният съд в тази му част е законосъобразно и като такова следва да бъде потвърдено.

Решението на тричленният състав на ВАС в частта в която е отхвърлена жалбата на министъра на труда и социалната политика срещу решението на КЗДискр. в частта, с която е установено извършеното нарушение по отношение на касатора и с която се налагат ПАМ и му се дават предписания е постановено в противоречие с материалния закон.

Съгласно разпоредбата на чл. 47, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр. Комисията за защита от дискриминация "установява нарушения на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, извършителя на нарушението и засегнатото лице". КЗД притежава правомощия както да установява нарушение на ЗЗДискр. и другите закони, уреждащи равенство в третирането, така и да налага ПАМ по чл. 76, ал. 1 от ЗЗДискр В съответствие с тази си компетентност в случая, както правилно е приел тричленният състав, Комисията е установила, че неизравняването на възможностите за участие в обществения живот на биологичните родители на деца с трайни увреждания с право на чужда помощ, осъществено чрез действието на правни норми от националното законодателство, представлява непряка дискриминация спрямо тях. Нарушението в конкретния случай е осъществено "чрез действието на правни норми от националното законодателство". Нарушението е в резултат както на действието на законови норми, така и на липсата на норми на законово ниво, които да конкретизират и гарантират упражняването на установените от Конституцията и международните договори, по които България е страна, основни права на тази група граждани на държавата. Тази група граждани, т. е. засегнатите лица, са родителите на деца, с увреждания, които приемат да полагат сами грижите за децата си, като безспорно, засегнати са и самите деца. Незаконосъобразно обаче е решението в частта в която като извършител на тази непряка дискриминация е посочен от

КЗДскр. министъра на труда и социалната политика. Комисията за защита от дискриминация приемайки решението си в тази му част е упражнила своите правомощия в нарушение на приложимия материален закон - ЗЗДискр. Като е установила, че е извършено от страна на министъра на труда и социалната политика, нарушение на дискриминационното законодателство, КЗД е постановила своя акт в противоречие с материално-правните разпоредби.

По силата на чл. 40 ЗЗДискр. Комисията за защита от дискриминация, наричана по-нататък "комисията", е независим специализиран държавен орган за предотвратяване на дискриминация, защита от дискриминация и осигуряване равенство на възможностите. Комисията осъществява контрол по прилагането и спазването на този или други закони, уреждащи равенство в третирането. По силата на чл. 47, т. 1 - т. 8 ЗЗДискр. Комисията има следните законоустановени правомощия: 1. да установява нарушения на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, извършителя на нарушението и засегнатото лице; 2. да постановява предотвратяване и преустановяване на нарушението и възстановяване на първоначалното положение; 3. да налага предвидените санкции и прилага мерки за административна принуда; 4.да дава задължителни предписания с оглед спазването на този или други закони, уреждащи равенство в третирането; 5. да обжалва административните актове, постановени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, завежда искове пред съда и встъпва като заинтересувана страна по дела, заведени по този закон или други закони, уреждащи равенство в третирането; 6. да прави предложения и препоръки до държавните и общинските органи за преустановяване на дискриминационни практики и за отмяна на техни актове, издадени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането; 7. да поддържа публичен регистър за издадените от нея влезли в сила решения и задължителни предписания; 8. да дава становища по проекти на нормативни актове за съответствието им със законодателството за предотвратяване на дискриминацията, както и препоръки за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове;

Съгласно чл. 65, т. 1 - т. 4 от ЗЗД с постановеното решение заседателният състав: 1. установява извършеното нарушение; 2. установява нарушителя и засегнатото лице; 3. определя вида и размера на санкцията; 4. прилага принудителни административни мерки;

В случая при установената непряка дискриминация, КЗД е наложила ПАМ на касатора, като е приела че този министър, като централен едноличен държавен орган, отговаря за интеграцията на хората с увреждания, равните възможности и антидискриминацията. Това обаче не е достатъчно спрямо него да се насочи административната принуда, както неправилно е процедирала КЗД. За да се ангажира отговорността на този министър е необходимо той да е отговорен пряко и непосредствено за установената дискриминация, какъвто не е настоящия случай. Установената дискриминация е осъществена чрез действието на правни норми от националното законодателство, за което не е отговорен министъра - касатор. При така установената дискриминация, КЗД е разполагала с други средства даващи и специалния закон, като направи съответните предложения пред органите разполагащи със законодателна инициатива, за да се извършат промени в законодателството, в насока преустановяване на действието на дискриминационните правни норми - правомощие по смисъла на чл. 47, т. 6 от ЗЗДскр.

По тези съображения, настоящия касационен състав на ВАС намира, че решението на тричленният състав в тази му част е постановено при неправилно приложение на материалния закон. Следва да се отмени и се постанови ново по съществото на спора като се отмени решението на КЗД в частта в която на министъра на труда и социалната политика е наложена ПАМ и са му дадени съответни преписания.

Разноски по делото не се претендират, поради което съдът не дължи произнасяне по този въпрос.

Ръководен от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, петчленен състав на Върховния административен съд, втора колегия