Решение № 10666 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10507/2016 г.

Решение № 10666 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10507/2016 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 5 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Образувано е по касационна жалба на М. И. Л. от гр. С. против решение № 5283 от 20.07.2016 г. по адм. дело № 4202/2016 г. на Административен съд - С. - град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата на М. И. Л. против Решение № РС-97-15-010 от 17.03.2016 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), в частта, с която по отношение на нея е установен конфликт на интереси, в качеството й на лице, заемало публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25 от ЗПУКИ, тъй като е използвала информация, получена при изпълнение на правомощията или задълженията й по служба, свързана с възпоменателни монети "120 години Министерски съвет", в неин частен интерес - в нарушение на чл. 10, ал. 1 във връзка с чл. 35, ал. 1 от ЗПУКИ; подписала е Искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г., въз основа на което е издаден Приходен касов ордер № 616/07.11.2014 г. за сумата от 710,00 лв., при пазарна стойност на монетите по цени, определени от БНБ в размер на 1901,00 лв., в свой частен интерес - в нарушение на чл. 8, изр. първо, предл. първо във връзка с чл. 35, ал. 1 от ЗПУКИ, както и е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от същото лице във връзка с Искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г. - в нарушение на чл. 16, ал. 1 във връзка с чл. 37 от ЗПУКИ. Касаторът поддържа, че съдебният акт е неправилен като постановен в нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Конкретно се сочи, че неправилно е тълкуван чл. 2 ЗПУКИ, като въпреки ясната редакция на текста която указва, че става въпрос за правомощия или задължения по служба, АССГ пренебрегва изцяло факта, че касаторът няма нито права, нито задължения, свързани с разпореждането с юбилейни монети. Не е ясно какъв е частни интерес, цитирани са бланкетно разпоредбите на чл. 6 - 10 и чл. 8 ЗПУКИ. Липсват установени правила за реда и начина на съхранение на монетите. Иска се отмяна на обжалваното решение и отмяна на решението на КПУКИ и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. О. К. за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, оспорва касационната жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор и бележки. Моли решението да бъде оставено в сила, като му се присъдят разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на жалбоподателя, намира касационната жалба за допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от активнолегитимирано лице, срещу подлежащ на обжалване валиден и допустим съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. С административния акт в обжалваната му част, административният орган е установил конфликт на интереси по отношение на Лозанова, в качеството й на лице, заемало публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25 от ЗПУКИ, тъй като е използвала информация, получена при изпълнение на правомощията или задълженията й по служба, свързана с възпоменателни монети "120 години Министерски съвет", в неин частен интерес - в нарушение на чл. 10, ал. 1 във връзка с чл. 35, ал. 1 от ЗПУКИ; подписала е Искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г., въз основа на което е издаден Приходен касов ордер № 616/07.11.2014 г. за сумата от 710,00 лв., при пазарна стойност на монетите по цени, определени от БНБ в размер на 1901,00 лв., в свой частен интерес - в нарушение на чл. 8, изр. първо, предл. първо във връзка с чл. 35, ал. 1 от ЗПУКИ, както и е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от същото лице във връзка с Искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г. - в нарушение на чл. 16, ал. 1 във връзка с чл. 37 от ЗПУКИ. За да отхвърли жалбата срещу обжалваното решение, АССГ е приел за установено, че в КПУКИ е подаден сигнал относно неправомерно разпореждане с юбилейни златни и сребърни монети "120 години Министерски съвет", по повод на който е извършена проверка. В сигнала са посочени конкретни лица, като се твърди, че същите - в периода 2009 г. -2015 г., като служители в администрацията на МС са използвали служебна информация в частен интерес, като са продали и едновременно закупили за себе си възпоменателни монети на стойност по-ниска от пазарната им цена. Изискани са документите, относими за случая, от Министерски съвет и са снети обяснения от лицата. Жалбоподателката не се е явила на заседанието за изслушване пред Комисията, но е депозирала писмено възражение от 28.10.2015 г. Същата не оспорва факта, че е закупила процесните възпоменателни монети. Твърди, че не е извършвала разпоредителни действия с държавно имущество, не е осчетоводявала и не е материалноотговорно лице по отношение на това имущество. Сочи, че тези монети не са закупувани само от служители на Министерски съвет. Твърди, че контролните органи на КПУКИ не са посочили каква служебна информация е използвала. Закупените от нея монети са придобити по балансова стойност, заведени по съответните счетоводни сметки на МС. М. И. Л. е назначена със Заповед № Н-337/01.04.2004 г. на министър-председателя на Р. Б. на длъжност "старши счетоводител" в Дирекция "Финансово-стопански дейности и обществени поръчки" в администрацията на МС. С. заповед № Н-306/01.03.2010 г. е преназначена на длъжност "старши счетоводител" в отдел "Финанси" в дирекция "Бюджет и финанси". Със заповед № Н-575/19.05.2011 г. е преназначена на длъжност "главен експерт" в отдел "Финанси" в дирекция "Бюджет и финанси". Със заповед № Н-842/09.09.2014 г. е преназначена на длъжност "държавен експерт" в отдел "Финанси", Дирекция "Бюджет и финанси". Същата е подала декларация по чл. 12, т. 2 във връзка с чл. 14 от ЗПУКИ на 08.01.2009 г., в качеството си на лице, заемащо публична длъжност. В длъжностните характеристики на лицето от 11.11.2009 г., 17.06.2011 г., 30.07.2012 г. са посочени следните задължения: обработва заповеди за командировки в чужбина, осчетоводява и следи сметките, за които отговаря, изготвя специфични справки по горепосочените сметки и т. н. По длъжностна характеристика от 01.06.2014 г. са посочени следните задължения: проверка, обработка, окомплектовка и осчетоводяване на документите, постъпващи в отдела, съгласно възложената му работа, осчетоводяване на прихода и разхода по сметки за дълготрайни материални активи и материални запаси и др. По длъжностна характеристика от 10.09.2014 г. лицето приема, проверява и анализира постъпващите в отдел "Финанси" документи и информация, свързани с преките задължения на служителя на база разпределението на работата в отдела; осигурява пълно, вярно, точно и своевременно осчетоводяване на стопанските операции, упражнява вътрешно-финансов контрол в кръга на възложените му задачи за спазване на финансовата дисциплина, анализ, проверка и осчетоводяване на разхода по бюджетна банкова сметка на администрацията на МС, анализ, проверка и осчетоводяване на разхода на каса в лева и т. н. С докладна записка от 24.03.2015 г. директорът на Дирекция "Бюджет и финанси" при МС е информирал и. д. Главния секретар на МС за констатирани нередности във връзка с продажба на юбилейни монети в периода 2009-2015 г. С. З. № Р-74/25.03.2015 г. на министър-председателя на Р. Б. е наредено извършването на специализирана извънпланова проверка за спазването на законите, подзаконовите и вътрешноведомствените актове за организацията на работата от служителите от отдел"Финанси", дирекция "Бюджет и финанси" при МС. У. е, че с Решение № 86/02.07.1999 г. на БНБ са пуснати в обръщение златни и сребърни възпоменателни монети "120 години Министерски съвет", като за периода от 05.07.1999 г. до 20.03.2015 г. от администрацията на МС са били закупени 400 броя златни и 600 броя сребърни монети. Монетите са осчетоводени като дълготрайни материални активи в задбалансова сметка "А. с художествена и историческа стойност" с единична цена на златна монета 355.00 лева и на сребърна монета - 13.00 лева. От приложената справка от публичния регистър на БНБ от 25.03.2015 г. се установява, че в деня на извършване на справката пазарната цена - продажна на БНБ на сребърната монета е 22.00 лева, а на златната - 1 136. 00 лева. Извършена е проверка в Информационната система за правна информация на МС, като е установено, че в периода 1999 г. -2015 г. няма разписани правила/процедура, съответно заповеди за осъществяване на сделки с възпоменателни монети. Във вътрешните правила за счетоводния документооборот на администрацията на МС, действащи през проверявания период, няма разписан ред за мястото и начина на съхранение на монетите, както и за реда и начина за предоставянето им на трети лица. При закупуването и продаването на монетите е прилаган реда, установен в раздел "При отчитане на материалните краткотрайни и дълготрайни активи", касаещ реда за отпускане на материални запаси от склад. Материално отговорното лице изготвя "Искане за отпускане на материали", което се подписва от получателя и от МОЛ, предало материалите, и се утвърждава от началника на отдел "Снабдяване и транспорт", като постъпилите парични средства се оформят с приходен касов ордер, който се съставя от счетоводителя на касата и се подписва от главния счетоводител или упълномощено лице. В периода 05.07.1999 г. - 04.03.2015 г. са продадени 149 бр. златни монети, като 90 броя са предадени за протоколни подаръци. За същия период са продадени 183 бр. сребърни монети, като за протоколни подаръци са предадени 137 броя. Монетите са продавани на цената, на която са заприходени в счетоводството на администрацията на МС, при цена на златна монета 355.00 лв. и на сребърна 13.00 лв., като материално отговорно лице е служител в дирекция "Бюджет и финанси". М. Л. е закупила с приходен касов ордер (ПКО) № 1051/29.12.2010 г. 1 бр. златна монета; с ПКО № 2901/20.05.2010 г. 1 бр. златна монета; с ПКО № 97/23.02.2011 г. 5 бр. златни монети; с ПКО № 461/01.07.2011 г. 1 бр. сребърна монета; с ПКО № 656/19.07.2012 г. 1 бр. златна монета; с ПКО № 138/24.02.2012 г. 2 бр. златни монети; с ПКО № 108/13.02.2013 г. 2 бр. златни монети; с ПКО № 244/23.05.2014 г. 2 бр. златни монети; с ПКО № 616/07.11.2014 г. 2 бр. златни монети. Съгласно писмо на БНБ продажната цена на златната и сребърната монета в периода 20.05.2010 г. - 20.03.2015 г. е била: за златната - от 866.00 лева до 1136.00 лева и за сребърната - от 19.00 лева до 36.00 лева. В администрацията на МС няма данни за лица, закупили от процесните монети, които да не са служители в администрацията на МС, като информация за продажба на такива не е обявявана публично. Не са налични документи за закупени от администрацията на МС през 1999 г. монети, тъй като срокът за съхранението им съгласно Закона за счетоводството е 3 години. Продажната цена на монетите за периода 2010 г. - 2015 г. е варирала от 866.00 лева до 1136.00 лева за златните и от 19.00 лева до 36.00 лева за сребърните. Съгласно назначената от КПУКИ експертиза се установява от счетоводна гледна точка следното: Министерски съвет, в качеството му на бюджетна организация прилага национални счетоводни стандарти /НСС/ и утвърдения от Министерство на финансите "Сметкоплан на бюджетните предприятия". По отношение на ценообразуването на златните и сребърни възпоменателни монети се приема цената, по която са придобити и заприходени, съгласно Н. 16. Не е необходима преоценка на монетите, тъй като още с придобиването им от администрацията на МС, същите са изписани на разход, съгласно Указание ДДС-20/2004 г. и Указание ДДС-14/2013 г. на МФ. При направена проверка на публичния регистър по чл. 13, ал. 3 от Валутния закон е установено, че МС не е регистрирано лице, поради което няма право да продава под каквато и да било форма, на когото и да е сребърни и златни юбилейни монети. Няма наличен специален ред за продажба на дълготрайните материални активи, поради което следва да се спазват НСС, използвани от бюджетните предприятия и указанията по прилагането им. Счетоводната документация, касаеща продажбата на монетите от страна на МС не е оформена съобразно и не отговаря на действащата в страната законова и подзаконова нормативна уредба - възпоменателните монети не подлежат на продажба, не е спазено изискването за двоен подпис, липсват основни реквизити по издадените счетоводни документи, липсват първични счетоводни документи, частично липсват подписи на "отпуснал" и "поискал". Министерски съвет не е субект по Наредба за условията и реда за вписване в регистъра и за изискванията към дейността на лицата, които осъществяват дейност по добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях по занятие, приета с ПМС № 181/26.07.2004 г. Въз основа на така установеното, комисията е издала обжалваното решение. При тези данни първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е постановено от компетентен орган, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила и при правилно прилагане на материалния закон. Съдът е обосновал извод за наличие на предпоставките на вменените на лицето нарушения, предвид следното: при установената от закона дефиниция на частен интерес, съдът е приел за доказани изводите на КПУКИ, че се касае за облага в личен план от материален или нематериален характер, като в случая е налице първото предложение. Правилно е определено от органа, че е налице нарушение именно на първото предложение от нормата - липса на право на участие в подготовката за издаване на съответни актове. Действително, с подаване на заявлението за закупуване на юбилейни монети, което е приключило със сделка по продажбата им и издаване на приходен касов ордер за посочената цена, лицето е инициирало процедура, на база служебното си положение, вследствие на която се е сдобило с движими вещи - юбилейни монети на цена, съответна на балансовата им стойност, която е по-ниска от пазарната такава. В този смисъл, съдът е посочил, че е налице частен интерес, повлиян от служебното положение, поради следното: Лицето е придобило облага, която представлява придобиване на собственост върху вещи на по-ниска от пазарната им стойност без регламентирано право на това, от една страна. От друга страна, аргументът, че същите не са предлагани на пазара, се споделя като установен по делото факт, но не води до извод за липса на нарушение. Самият факт, че процесните монети не се предлагат на пазара, тъй като нямат такава цел и Министерския съвет не е търговец, нито има право да се разпорежда с благородни метали, води единствено до извода, че лицето се е възползвало да придобие същите без те да са част от търговския оборот. Последното не води на извода, че посочената от БНБ цена е неотносима, поради липса на такъв артикул на пазара, а именно до извода, че е налице възползване от правото (нерегламентирано нормативно) да бъдат придобити вещи, за които лицето е било наясно, че не са част от търговския оборот, респ. предмет на търговия. Аналогични са изводите на съда и по отношение на второто вменено на лицето нарушение - това на чл. 10, ал. 1 от ЗПУКИ. От данните по делото, съставът на съда е приел за безспорно установено, че юбилейните монети не са предлагани на пазара и не е имало възможност да бъдат предлагани, поради липсата на регистрация на МС като търговец и правен субект по Наредбата за условията и реда за вписване в регистъра и за изискванията към дейността на лицата, които осъществяват дейност по добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях по занятие, приета с ПМС № 181/26.07.2004 г. Лозанова, в качеството й на служител в отдел "Финанси" в дирекция "Бюджет и финанси" е имала достъп до информацията за наличност на монетите и за възможност за придобиването им, което е в пряка връзка със заеманата от нея длъжност, която се явява публична по смисъла на ЗПУКИ. От същата лицето се е възползвало в свой частен интерес, като е закупило монетите на посочената цена, която е по-ниска от реалната пазарна такава, като тази информация съдът е приел за установено, че е станала достояние на Лозанова във връзка с изпълнение на възложените й служебни задължения. За изложеното обстоятелство /подписване на Искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г./ липсва декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от лицето, за което няма спор по делото, вкл. и възражение в жалбата, поради което и нарушението на чл. 16, ал. 1 от ЗПУКИ се явява доказано. По тези съображения първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата. Решението е правилно. Между страните липсва спор относно факти. Спорът е правен и се свежда до правилното тълкуване и прилагане на разпоредбите на ЗПУКИ. Настоящата инстанция намира, че въз основа на изяснената по делото фактическа обстановка, първоинстанционният съд е постановил решението си изцяло в съответствие с приложимия материален закон. Изложените в тази връзка съображения, подкрепящи направения извод, че обжалваният в първоинстанционното производство акт е законосъобразен, като постановен от компетентен орган, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила и при правилно прилагане на материалния закон, се споделят от настоящата инстанция. Правилно съдът е приел, че оспореното решение № РС-97-15-010 от 17.03.2016 г. е издадено от компетентния съгласно чл. 22а, ал. 1 ЗПУКИ орган, в писмена форма и след производство, образувано и проведено съобразно изискванията на чл. 23 и чл. 26 с. з. Административният акт е постановен, след като са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и са обсъдени обясненията и възраженията на заинтересованите лица. В съответствие с чл. 8 ЗПУКИ, лице, заемащо публична длъжност, няма право да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес. Т. лице няма право да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба. В случая няма спор, че касаторът е лице заемало публична длъжност по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ. При правилно тълкуване на нормата на чл. 8 ЗПУКИ, съдебният състав на АССГ е формирал верен правен извод, че при установената от закона дефиниция за частен интерес, се касае за облага в личен план от материален характер, като правилно е определено от административния орган, че липсва право на участие на касатора в подготовката за издаване на съответните актове. Лозанова е подписала искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г. за "поискал", като сумата за покупката е получена по приходен касов ордер № 616/07.11.2014 г. С подаване на искането за закупуване, лицето е инициирало процедура на база на служебното си положение, вследствие на което се е сдобило с процесните юбилейни монети на цени по-ниски от пазарните. С оглед дефинициите на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПУКИ за понятията "частен интерес" и "облага", направените изводи от първоинстанционният съд съответстват на приложимите правни норми. Обстоятелството, че юбилейните монети не са предлагани на пазара, не води до извод за липса на нарушение, а води до извод, че лицето се е възползвало да придобие същите без те да са част от търговския оборот, както правилно е посочи и съставът на АССГ. Съгласно чл. 10, ал. 1 ЗПУКИ, лице, заемащо публична длъжност, няма право да използва или да разрешава използването в частен интерес на информация, получена при изпълнението на правомощията или задълженията му по служба, докато заема длъжността и една година след напускането, освен ако в специален закон е предвидено друго. За да е осъществен състава на посочената разпоредба, трябва да са налице три предпоставки: 1. лице заемащо публична длъжност, 2. частен интерес, който води до облага и използването и разрешение за използване на информация, получена при изпълнение на правомощията или задълженията по служба. Лозанова, в качеството й на служител в отдел "Финанси" на дирекция "Бюджет и финанси" в МС е имала достъп до информацията за наличност на монетите и за възможност за придобиването им, което е в пряка връзка със заеманата от нея длъжност. От същата лицето се е възползвало в свой частен интерес, като е закупило монетите на посочената цена, която е по-ниска от реалната пазарна такава. Правилно съдът е посочил, че от приложените длъжностни характеристики на лицето, същото има задължение да осчетоводява прихода и разхода по сметки за дълготрайни материални активи и материални запаси. Именно в такава задбалансова сметка са били осчетоводени процесните монети, поради което следва, че именно в хода на изпълнение на служебните си задължения лицето е добило информация за наличието им. Разпоредбата на чл. 19, ал. 1 ЗПУКИ предвижда, че лице, заемащо публична длъжност, е длъжно само да се отстрани от изпълнение на правомощията си или на задължение по служба, когато по конкретен повод е налице частен интерес, като в този случай следва да подаде декларация по конкретен повод в съответствие с чл. 12, т. 4 ЗПУКИ, което в случая не е сторено по отношение на подаденото искане за отпускане на материали № 433-2/07.11.2014 г., поради което, както правилно е посочил и съдът е даказано нарушението на чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ. Касационната жалба на практика възпроизведа доводи и аргументи, които са били предмет на обсъждане от решаващия съд и по тях са изложени от АССГ подробни мотиви, които се споделят от настоящия касационен състав и не е необходимо да бъдат преповтаряни, защото не обуславят касационни основания за отмяна на съдебното решение. При липса на релевираните касационни основания, решението на АССГ следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото, касаторът, на основание чл. 143, вр. с чл. 228 АПК следва да бъде осъдена да заплати на ответника разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 (сто) лева, съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащане на правна помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,