Решение № 14480 от 8.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7441/2011 г.

Решение № 14480 от 8.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7441/2011 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Христо Гичев Христов против заповед рег. № ЧР- 03-19/21.04.2011 г. на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 19, ал. 2 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС), чл. 224, ал. 2, т. 4, чл. 226, ал. 1, т. 6 и чл. 227, ал. 1, т. 10 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) във връзка с чл. 230, ал. 2, т. 4 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (ППЗМВР) му е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Жалбоподателят поддържа, че заповедта е издадена в нарушение на изискванията за форма и в противоречие с административнопроизводствените правила и материалноправни разпоредби. Моли да бъде отменена, като му се присъдят направените по делото разноски. Ответникът - министърът на правосъдието оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, пето отделение, констатира следното: Жалбоподателят Христов е държавен служител кат. В главен инспектор и заема длъжността началник сектор "Арести" към Областна служба "Изпълнение на наказанията" (ОС "ИН"), гр. Шумен. По повод постъпило в Министерството на правосъдието писмо от Окръжна прокуратура гр. Шумен с данни за допуснати от Христов нарушения на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители от Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" и Главна дирекция "Охрана", е образувано дисциплинарно производство. Назначена е комисия като дисциплинарно - разследващ орган, която да извърши проверка (заповед № ЧР-03-3/25.02.2011 г., подписана от зам. министъра на правосъдието при условията на заместване съгласно заповед № Л-04-127/14.02.2011 г.). Комисията събира доказателства и след приемане на обясненията на привлечения към дисциплинарна отговорност установява, че жалбоподателят Христов, като началник на сектор "Арести" към ОС "ИН" - Шумен разрешава вратата на килията на задържания в ареста в гр. Шумен Петър Стоянов да не се заключва през нощта и да се оставя отворена, както и Стоянов да се разхожда в ареста по всяко време на денонощието. Това е направено поради влошеното здравословно състояние на задържания, който страда от хипертония, диабет и др. заболявания, протичащи с кризи, за чието лечение 28 пъти е викан екип на "Спешна помощ", както и поради липсата на място за престой на открито или помещение с достъп на свеж въздух, в което задържаните да прекарват по 1 час на ден (2 бр. писма от жалбоподателя до ГД "Изпълнение на наказанията", сектор "Медицински", писмо рег. № 10192/2010 г. на главния директор на ГД "Изпълнение на наказанията" до началника на ОС "ИН" - Шумен). От прегледаните видеозаписи и обясненията на служителите е установено, че на 11, 13, 14 и 15 декември 2010 г. задържаният Петър Стоянов се намира извън килията, в стаята на дежурните след 23.00 часа, както и че жалбоподателят Христов разрешава на задържания, разговори по телефона след 22 часа, като на 15.10.2010 г. и на 16.11.2010 г. задържаният провежда телефонен разговор с лице, което не е включено в списъка на тези, с които същият може да контактува съгласно постановление от 27.09.2010 г. на Окръжна прокуратура - Шумен. Констатирано е също, че в отклонение от предписанията на медицинските специалисти жалбоподателят Христов намалява дозата на предписаните на задържания Стоянов медикаменти, както и че държи в метален сейф в канцеларията си патрони и боеприпаси, които не са служебно зачислени (обяснения на полицай Йорданов, заемащ длъжността "домакин-оръжейник"). При тези данни комисията приема, че с описаните действията жалбоподателят Христов е нарушил нормите на чл. 13, 14, 31, 32 и 41 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители от Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" и Главна дирекция "Охрана", с което е уронил престижа на службата, поради което предлага на служителя да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение" (обобщена справка рег. № 92-15-64/6.04.2011 г.). В този смисъл е и становището на разследващата комисия от същата дата. След като се запознава с материалите от проверката, справката, становището, събраните доказателства и обясненията на служителя, депозирани пред комисията в хода на дисциплинарното производство и тези от 14.04.2011 г. и изслушва Христов (декларация и протокол от 14.04.2011 г.) министърът на правосъдието издава оспорената заповед рег. № ЧР - 03-19/21.04.2011 г., с която приема, че от страна на жалбоподателя са извършени нарушения на т. 1, т. 2, т. 5 от раздел V и т. 2 от раздел VII на длъжностната характеристика, във връзка с чл. 256, ал. 4 и чл. 257, ал. 7 от ЗИНЗС, чл. 276, ал. 2 от ППЗИНЗС, във връзка с чл. 4.4, т. 20.3, т. 42, т. 54.3 и т. 54.4 пр. първо на заповед № Л -6399/26.07.2010 г. на главния директор на ГД "Изпълнение на наказанията", изразяващи се в това, че не е осигурявал изолацията в ареста на задържания Петър Стоянов, не е контролирал дейността на главните надзиратели, младшите инструктори по охраната и надзорно-охранителния състав и същевременно е давал устни разпореждания, противоречащи на установения вътрешен ред в ареста и не е организирал и контролирал правилното водене на служебните документи датата, часа времетраенето на престоя и проведените телефонни разговори на задържания Стоянов, а в нарушение на т. 2, т. 5 от раздел V и т. 2 от раздел VII на длъжностната характеристика във връзка с чл. 18 от ЗИНЗС във връзка с чл. 14, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за осъществяване на дейностите, свързани с взривните вещества, огнестрелните оръжия и боеприпасите и контрола над тях в МВР е допуснал в ареста да се съхраняват незачислени боеприпаси, а в дома му - боеприпаси в нарушение на установените в чл. 98, ал. 1 от Закона за оръжията, боеприпасите, взривните вещества и пиротехническите изделия (ЗОБВВПИ) мерки за сигурност. Тъй като това поведение е разгласено чрез медиите, дисциплинарно наказващият орган приема, че описаните действия и бездействия са несъвместими с етичните правила на поведение и уронват престижа на службата, поради което за виновно извършено дисциплинарно нарушение по чл. 31 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители от Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" и Главна дирекция "Охрана" и на основание чл. 19, ал. 2 от ЗИНЗС, чл. 224, ал. 2, т. 4, чл. 226, ал. 1, т. 6 и чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР във връзка с чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР налага на служителя дисциплинарно наказание "уволнение". При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена в срок и от легитимирана страна, поради което е допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Оспорената заповед на министъра на правосъдието е издадена от компетентния по смисъла на чл. 10, ал. 2, т. 5 от ЗИНЗС във връзка с чл. 228, т. 1 от ЗМВР орган. Възражението, че заповедта е постановена в противоречие с нормата на чл. 235, ал. 1, т. 4 от ЗМВР, тъй като служебното правоотношение на жалбоподателя вече е прекратено, е неоснователно. Хипотезите за прекратяване на служебното правоотношение са изброени в разпоредбата на чл. 245, ал. 1, т. 1 до т. 12., като във всички случаи това става с изрична заповед на органа по чл. 246 от ЗМВР (арг. от чл. 249, ал. 2 от ЗМВР). Следователно подаденото от жалбоподателя заявление по реда на чл. 245, ал. 1, т. 2 от ЗМВР не води до прекратяване на служебното правоотношение, тъй като законът предвижда постановяване на изричен акт, издаден от компетентния административен орган съгласно чл. 247, ал. 2 от ЗМВР. При липсата на такъв акт от министъра следва да се приеме, че към датата на образуване на дисциплинарното производство и издаване на процесната заповед служебното правоотношение на жалбоподателя Христов не е прекратено. Ето защо и тъй като подаденото заявление от жалбоподателя не обвързва административния орган, последният е компетентен да издаде заповед за прекратяване на служебното правоотношение на основание, различно от посоченото от служителя, след като са изпълнени предпоставките за това. Заповедта е издадена и при спазване на предвидената в чл. 230 от ЗМВР и чл. 243 и 244 от ППЗМВР процедура - дисциплинарното производство е образувано със заповед на органа по чл. 230, ал. 1, т. 1 от ЗМВР, проведено е от дисциплинарно-разследващ орган, който установява фактите и събира доказателства, като за констатациите служителят е уведомен и му е предоставена възможност да организира защитата и си и да представи доказателства. Резултатите от проверката са обобщени в справка и изпратени на дисциплинарнонаказващия орган, а наказанието е наложено в сроковете по чл. 225, ал. 2 от ЗМВР, при спазване изискванията на чл. 229, ал. 1 от закона - преди налагане на наказанието са приети писмените обяснения на служителя и същият е изслушан. Въпреки това при постановяване на оспорената заповед са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушения на изискванията за форма, както и на материалноправни норми, които опорочават административния акт и обосновават извод за неговата отмяна. В противоречие с нормата на чл. 229, ал. 4 от ЗМВР не са събрани и оценени всички доказателства и факти от значение за изясняване на случая. Преценката на дисциплинарнонаказващия орган, че не са създадени условия за изолация на задържания Стоянов в ареста, не е осъществен контрол върху охранителния състав и за нарушение на заповедта за вътрешния ред от страна на жалбоподателя Христов е направена, без да са отчетени обективните условия в сектор "Арести", където в нарушение на изискванията на т. 54 от заповед № Л-6399/26.07.2010 г. на главния директор на Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" не е изградено помещение за престой на открито или помещение с достъп на свеж въздух, където задържаните да прекарват по 1 час на ден. Не е взето предвид влошеното здравословно състояние на задържания Стоянов, което налага постоянно лечение и наблюдение от медицински специалисти и изисква по-различен дневен режим, както и обстоятелството, че за всички действия, предприети по отношение режима на задържания, жалбоподателят е уведомил прекия си началник, както и главния директор на ГД "Изпълнение на наказанията", който ги преценява като подходящи с оглед запазване здравето на задържания и охраняване на правата на последния (писмо изх. № 10192/2010 г.). Не са обсъдени и проверени в хода на дисциплинарното производство и твърденията на жалбоподателя за причините, поради което е променена дозата с лекарствата на задържания Стоянов. Посочените обстоятелства не са съобразени и при определяне тежестта на нарушението и съответно размера на наложеното наказание, което е в противоречие с нормата на чл. 229, ал. 2 от ЗМВР. В нарушение на изискванията на чл. 246, ал. 1 от ППЗМВР заповедта за налагане на дисциплинарно наказание съдържа противоречия, които накърняват правото на жалбоподателя на защита. Описани са действия и бездействия на служителя, които са квалифицирани като нарушение и неизпълнение на служебните задължения, предвидени в длъжностната характеристика, на заповедта на главния директор на ГД "Изпълнение на наказанията" за вътрешния ред в арестите, както и на разпоредби на ЗИНЗС, ППЗИНЗС, на ЗОБВВПИ и на Наредбата за условията и реда за осъществяване на дейностите, свързани с взривните вещества, огнестрелните оръжия и боеприпасите и контрола над тях в МВР, като същевременно същите действия и бездействия на служителя са преценени като нарушения на морално-етични правила - чл. 31 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители от Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" и Главна дирекция "Охрана, предвиждащ, че при изпълнение на служебните задължения и обществения живот служителят следва поведение, което не уронва престижа на службата. Именно последният текст е основанието за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание - описаните в заповедта деяния са квалифицирани като несъвместими с етичните правила, уронващи престижа на службата (чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР във връзка с чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР). Тази квалификация на поведението на жалбоподателя е направена с посочване на правното основание за издаване на заповедта, без от страна на дисциплинарно наказващия орган да са изложени съображения за причините, поради които описаното в заповедта поведение е оценено като несъвместимо с морала. След като е прието, че са извършени действия или бездействия във връзка със служебни задължения и са нарушени конкретни правила, които очертават съдържанието на служебното правоотношение, наказанието би следвало да се наложи на онези основания, в чийто фактически състав са включени нарушенията на служебните задължения. Ако приема, както в случая, че това поведение е несъвместимо с морала, дисциплинарнонаказващият орган следва да изрази своята негативна оценка в морален план с конкретни съображения в този смисъл. Това разграничение е необходимо, тъй като описаното деяние може да не нарушава законови разпоредби, но да противоречи на общоприетите етични правила и норми на поведение. Възможно е също конкретно поведение да представлява закононарушение, но от гледна точка на морала да е оправдано, ако е извършено в името на висши морални ценности, каквито са човешкият живот и здраве. В този смисъл е Тълкувателно постановление № 3/2007 г. на Общото събрание на съдиите във Върховния административен съд. Освен това заповедта не съдържа описание на конкретни действия или бездействия на Христов, уронващи престижа на службата, тъй като само в тези случаи нарушението на етичните правила е основание за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" съгласно чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР във връзка с чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР. Описаните действия и бездействия могат да се квалифицират като неизпълнение на служебните задължения, но не засягат общовалидни обществени ценности и по същността си не водят до накърняване обществения авторитет на институцията. Медийните публикации във връзка със служебното поведение на жалбоподателя не променят характера на извършените от него действия или допуснати бездействия и не могат да заместят оценката на дисциплинарнонаказващия орган относно поведението на служителя. Поради това медийният отзвук следва да бъде съобразен във връзка с мотивите на органа, обосноваващи поведение в нарушение на морално - етични правила, уронващо престижа на службата, каквито в случая не са изложени. Заповедта е издадена и без да са установени предвидените в закона материалноправни предпоставки. Нарушенията, за които се налага дисциплинарно наказание "уволнение" са изброени в разпоредбата на чл. 227, ал. 1 от ЗМВР, текст, към който препраща чл. 19, ал. 2 от ЗИНЗС. Нормата, на която се позовава административният орган, е нарушение по т. 10 от цитирания текст. Според посочената разпоредба наказанието се налага за "извършване на друго тежко дисциплинарно нарушение". Последното понятие е дефинирано в чл. 230, ал. 2 от ППЗМВР, който предвижда, че това са деяния, несъвместими с етичните правила за поведение на държавните служители от Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" и Главна дирекция "Охрана, с които се уронва престижът на службата. Следователно, за да се приеме, че са налице основания за ангажиране отговорността на жалбоподателя на посоченото основание, е необходимо да се установи, че описаното в заповедта поведение е в нарушение на етичните правила за поведение и уронва престижа на службата. В случая посочените в заповедта действия и бездействия могат да се квалифицират като неизпълнение или нарушение на служебни задължения, регламентирани със закон, подзаконови нормативни актове, заповеди и разпореждания на началниците на дирекции и служби, но не и като поведение несъвместимо с морално - етични правила, накърняващо обществения авторитет на институцията. Действията на жалбоподателя може да са израз на погрешни управленски решения или неправилно разбиране на служебните задължения в ръководения от него сектор "Арести", но след като събраните доказателства не установяват това да е направено поради лични пристрастия, с цел създаване условия за дискриминационно или накърняващо човешкото достойнство на задържаните лица отношение, поради лична корист или за постигане на други неморални цели, това поведение не може да се квалифицира като нарушение на етичните правила, уронващо престижа на службата, обосноваващо налагането на най-тежката дисциплинарна санкция. Поради всичко изложено настоящият състав приема, че предпоставките, предвидени в закона за налагане на дисциплинарно наказание не са осъществени и следователно дисциплинарната власт на административния орган е упражнена в противоречие със закона. Заповедта е издадена в противоречие с цитираните материалноправни разпоредби, в нарушение на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила и подлежи на отмяна. С оглед изложеното, направеното искане, доказателствата за действително направени разноски и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК Министерство на правосъдието следва да заплати на жалбоподателя сумата 1010.00 лв. разноски по делото. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,