Решение № 1572 от 7.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12173/2015 г.

Решение № 1572 от 7.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12173/2015 г., V о., докладчик съдията Диана Добрева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 68, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.). Образувано е по касационна жалба на министъра на труда и социалната политика против решение № 3718 от 28.05.2015 г., постановено по адм. дело № 1938/2015 г. по описа на Административен съд С. - град (АССГ), в частта, с която е отхвърлена жалбата му срещу решение № 51 от 03.02.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация (КЗД/Комисията) по преписка № 240 за 2013 г., с което е установено, че посредством бездействие, изразяващо се в неприлагането на позитивни мерки, които да водят до изравняването на възможностите за участие в обществения живот по смисъла на чл. 2, т. 2 от ЗЗДискр. на биологичните родители на деца с увреждания и на децата с увреждания, отглеждани от своите биологични родители, министърът на труда и социалната политика е извършил нарушение на чл. 10 и чл. 11 от ЗЗДискр. и е установено, че спрямо М. П. А. и нейното дете Г. П. М. е осъществена множествена дискриминация по признаците "лично положение" и "увреждане" по смисъла на чл. 2, § 1 и чл. 26 от Международния пакт за граждански и политически права, чл. 2, § 2 от Международния пакт за икономически, социални и културни права и чл. 2 от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Касаторът твърди, че е налице материална незаконосъобразност на съдебния акт и иска отмяната му. Ответниците КЗД и М. П. А. възразяват срещу основателността на депозираната жалба и поддържат становище първоинстанционното съдебно решение да се остави в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, счита процесната жалба за процесуално допустима като подадена в срок, от активно легитимирано лице, срещу обжалваем, валиден и допустим съдебен акт. По същество, с оглед на събраните доказателства и твърденията на страните, настоящата инстанция съобрази следното: За да обоснове решаващия за спора извод, първоинстанционният съд е приел, че решение № 51 от 03.02.2015 г. на КЗД е постановено от компетентен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с целта на закона и неговите материалноправни разпоредби. Настоящата инстанция счита, че този извод като краен резултат е неправилен. При постановяване на своя административен акт КЗД извежда като основен критерий за преценка наличието на дискриминация по отношение на конституционното задължение на държавата, в лицето на компетентните органи, да закриля и положи еднаква грижа за всички деца с увреждания, независимо от каква правна връзка произтичат задълженията на родителите - биологични или приемни. През тази призма, органът приема, че е налице различно третиране на децата, тъй като биологичните родители на деца с увреждания не получават адекватно възнаграждение за полаганите грижи за своите деца с такъв проблем, докато приемните родители получават. В тази връзка възнаграждението на приемните родители е по-високо от възнаграждението, което биологичните родители, записани като "личен асистент" в Националната програма, получават. Установеното различие във възнаграждението, т. е. месечните парични суми, които получават приемните родители в сравнение с биологичните родители, за да бъде реализирана грижата спрямо деца с увреждания, Комисията мотивира с препращане към по-ранен свой анализ, извършен за целите на друго производство, а именно по преписка № 170/2010 г. Обосновава относимостта му към настоящия казус с липсата на настъпили съществени законодателни промени оттогава насам. На тази база формулира изводите за установена "драстична разлика в размерите на предоставяните ежемесечно суми за отглеждане на дете с увреждане от биологичните родители в сравнение с професионалните приемни семейства" и "безспорно съществена разлика в месечните парични суми, които получават приемните родители в сравнение с биологичните родители, за да бъде реализирана грижата спрямо деца с увреждания" В тази връзка следва да се отбележи следното: Зачитането на принципа на пропорционалност налага съпоставката на всяко едно нарушено индивидуално право с принципа на равното третиране и преследваната с мярката цел (в този смисъл Решение от 22 ноември 2005 г. по дело С-144/04, W. M., ECLI: EU: C: 2005:709, Решение от 19 март 2005 г. по дело Lommers, C-476/99). Установяването на различията във възнагражденията, получавани от приемните семейства на основание чл. 31 във връзка с чл. 27 от Закона да закрила на детето (ЗЗД) и биологичните родители, е една от най-съществените предпоставки за преценка на пропорционалността на съответната законова мярка. От друга страна, съществен за казуса ще бъде и анализът на съществуващите възможности пред биологичните родители да получават възнаграждение за задоволяване потребностите на детето съгласно другите действащи законови механизми, в т. ч. възможностите по националната програма "асистенти на хора с увреждания", разпоредбите на Закона за семейните помощи за деца (ЗСПД) и други. По смисъла на националния закон следва, че когато една мярка преследва легитимна, законово оправдана цел, същата няма да бъде дискриминационна, когато не надхвърля необходимото за постигане на целта, която се преследва с мярката (принцип на съразмерност - чл. 6 от АПК и принцип на пропорционалност - чл. 5, § 4 от ДЕС), тъй като това би обосновало легитимността на разликата в третирането по смисъла на чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от ЗЗдискр. Именно в този смисъл разликата в третирането може да намери своето разумно оправдание, така, както е изложил и КС в своето цитирано от органа Решение № 1 от 27.01.2005 г., респ. цитираното от органа Решение на ЕСПЧ, № 21.02.1997 г. по делото В. Р. с/у Холандия. В този контекст установяването на пропорционалния характер на мярката представлява задължителен елемент при преценката налице ли е оправдана разлика в третирането. Преди това обаче, изначално органът в лицето на КЗД е следвало да определи и ясно да изложи точните параметри на тази разлика, включително и като числово изражение. Този подход налага на първо място да бъде ясно установено в какво се изразява различното третиране на двете категории групи, осъществяващи грижи за деца с увреждания. В своето решение КЗД говори категорично за разлика във възнаграждението между биологичните и приемните родители на деца с увреждания. Нито от акта на КЗД обаче, нито от акта на първоинстанционния съд може да се приеме наличието на обосновани решаващи изводи на плоскостта на изведени и анализирани данни, още повече - данни, съотносими към целта на мярката. Неустановено и непосочено от органа е точното изражение на размера, в който се материализира законодателният подход към децата с увреждания, с оглед на това кой полага грижи за тях. Липсва анализ и на целта, преследвана с мярката. Едва след извършен такъв, при наличие на тази изходна база, следва да се осъществи анализа на правната връзка между лицата, полагащи грижи и децата с увреждания като възможна обосновка на различния подход и то с оглед последиците, настъпващи за децата. Тъй като вън от съмнение, именно децата са специфичният обект на закрила и именно по отношение на тях следва да се прецени наличието на дискриминация. От друга страна, биологичните родители на деца с увреждания имат правото да ползват помощ не само в качеството си на "личен асистент" съобразно реда и условията на националната програма, но и по реда и условията на ЗСПД. Съществено е да се установят всички съществуващи механизми, чрез които държавата дава реален достъп до бюджетен ресурс на биологичните родители с цел задоволяване нуждите на детето. Посоченото обстоятелство не е било предмет на анализ нито в административното, нито в първоинстанционното съдебно производство, видно от постановените актове. Как се отразява ЗСПД върху правното положение с оглед предмета на спора, следва да се установи още изначално от компетентния административен орган. Факт е обаче, че подобен анализ въобще липсва, което прави акта необоснован, тъй като допуснатите процедурни нарушения са довели до непълнота на административната проверка, което е дало отражение върху убедителността на изложените решаващи изводи. Нито административният орган, нито първоинстанционният съд са развили подобна обосновка. Предметът на проверка е концентриран единствено върху различната правна връзка, която е договорно-облигационна по отношение на приемните родители и деца с увреждания, и морално-биологична по отношение на рождените родители на децата с увреждания. Вместо да извърши актуален анализ, КЗД се е позовала на предходен такъв, осъществен за целите на производството по преписка № 170 от 2010 г. Следва да се има предвид, че решението по преписката не може да се приеме като относимо и понастоящем. От една страна, период от пет години преди постановяване на решението на КЗД предполага обективно настъпващи обществени промени, в т. ч. и относно стандарта на живот и неговата икономическа динамика, респективно значението на получаваните възнаграждения с оглед необходимата грижа - нещо, което впрочем твърди и жалбоподателката пред Комисията. От друга страна, видно е, че постановеният по преписка № 170/2010 г. административен акт е отменен в голямата си част в резултат от последвалото го съдебно оспорване. Съществени негови части, в т. ч. и относно отговорността на МТСП и относно дадените задължителни предписания към МТСП, са отменени по силата на окончателното съдебно решение № 10497/10.07.2013 по адм. дело № 13347/2012 г. В съответствие с чл. 7, ал. 2 във връзка с чл. 35 от АПК, пълнотата на административната проверка предполага проверка и анализ на всички факти от значение за случая. Позоваването на факти чрез препращане към анализ, извършен в рамките на друго производство, може да бъде допустимо само при ясна обосновка на относимостта на посочения анализ и неговата идентичност с целите на конкретното производство. Освен всичко друго, органът се е позовал на осъществен в миналото анализ на действащото законодателство, докато настоящето производство предполага не просто преглед на законови разпоредби, уреждащи отделни правоотношения, а тяхното проявление и съпоставимост с преследваните цели. В този смисъл може евентуално да се окаже, че дискриминация съществува по отношение на децата с увреждания изобщо предвид това, че държавата не задоволява адекватно потребностите им, независимо кой полага грижа за тях, в степен, съответстваща на нуждите и нормативно поетите национални и международни задължения. Поради това съдът счита, че при постановяване на процесното решение КЗД е допуснала съществени нарушения на административнопроизводствените правила, опорочаващи завършващия производството акт. Изискването за форма и съдържание на акта, съобразно чл. 14, т. 2 и т. 3 от ЗЗДискр. във връзка с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК предполага на първо място пълнота на административната проверка, точно изложение на установените релевантни за производството факти, и на тази база - подвеждането им към правната квалификация. Липсата на точни и ясни данни относно измеримостта на диспропорцията във възнаграждението, нейните последици, легитимността на отделните мерки и най-вече тяхната пропорционалност с оглед заложената цел, не позволяват на настоящия съдебен състав да осъществи дължимата на страните проверка по съществото на материалноправния спор. В този смисъл и на основание чл. 173, ал. 2, предл. второ във връзка с чл. 146, т. 2 и т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, първоинстанционният съд е следвало да отмени обжалвания административен акт, като го върне със задължителни указания на органа. Като не е направил това, а е отхвърлил оспорването, АССГ е постановил неправилно решение. Предвид изложеното както съдебното решение, така и решението на КЗД подлежат на отмяна, и делото като преписка следва да се върне на органа за ново произнасяне. При този изход разноски на страните не се присъждат. С оглед изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,