Решение № 2263 от 18.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10859/2020 г.

Решение № 2263 от 18.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10859/2020 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда" (ОПОС) 2014-2020 г. и главен директор на Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" в Министерството на околната реда и водите (МОСВ), подадена чрез А. Попов - главен експерт в отдел "Одити и нередности" с юридическа правоспособност, срещу Решение № 4272 от 29.07.2020 г. на Административен съд София-град по адм. д. № 3834/2020 г. С обжалваното съдебно решение по жалба на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) е отменено Решение от 16.04.2020 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014-2020 г. и главен директор на Главна дирекция "ОПОС" в МОСВ за отказ за верификация на разходи в размер на 540 000 лв., предявени с искане за междинно плащане по ЗБФП № BG16 M10 P002-3. 003-0001 "Анализи и проучвания на видове и природни местообитания, предмет на докладване по чл. 17 от Директива за местообитанията и чл. 12 от Директива за птиците". Със същото решение съдът е изпратил преписката на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният жалбоподател сочи, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва извода на съда, че по делото са останали недоказани основанията, посочени в отказа за верификация. Твърди, че процесните анализи и проучвания не се основават на достоверна информация поради липса на теренни проучвания. Доколкото бенефициерът е разполагал със законова възможност да представи допълнителни документи относно всички етапи от изпълнението на административния договор, но такива не са представени, то безспорно не е налице одитна следа за тяхното извършване. Наред с това, при провеждане на същата обществена поръчка са допуснати и други нарушения, за които са издадени още актове от ръководителя на УО, за които понастоящем са налице висящи съдебни производства по оспорването им. Иска обжалваното съдебно решение да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата срещу отказа за верификация. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – Изпълнителната агенция по околна среда, чрез своя пълномощник адв. Балева изразява становище, че касационната жалба е неоснователна и моли решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски съгласно представен списък. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по жалба на Изпълнителната агенция по околна среда срещу Решение от 16.04.2020 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014-2020 г. и главен директор на Главна дирекция "ОПОС" в МОСВ за отказ за верификация на разходи в размер на 540 000 лв., предявени с искане за междинно плащане по ЗБФП № BG16 M10 P002-3. 003-0001 "Анализи и проучвания на видове и природни местообитания, предмет на докладване по чл. 17 от Директива за местообитанията и чл. 12 от Директива за птиците". Отказът е изпратен на неговия адресат с писмо изх. № 3-003-0001-3-108/16.04.2020 г., подписано от ръководителя на УО. От фактическа страна съдът е приел за установено, че Изпълнителната агенция по околна среда е бенефициер на безвъзмездна финансова помощ, предоставена за изпълнение на проект № BG16 M10 P002-3. 003-0001 "Анализи и проучвания на видове и природни местообитания, предмет на докладване по т. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директива за птиците", финансиран по ОПОС, приоритетна ос "Натура 2000 и биоразнообразие". Основната цел на проекта е да се осигури необходимата достоверна информация за докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците. За разходване на средствата е проведена открита процедура за възлагане на обществена поръчка, разделена в три обособени позиции, като обособена позиция № 2 е с предмет: "Анализи и проучвания на видове птици в България, предмет на докладване съгласно чл. 12 от Директива за птиците". За обособена позиция № 2 е сключен договор № 3730/18.04.2019 г. с изпълнител Консорциум "Дикон – Партицип" ДЗЗД. Предметът на поръчката обхваща изпълнението на общо 18 дейности, разпределени в 4 етапа. В договора е предвидено, че първото плащане е в размер на 90 % от цената на етап 1 от договора, на стойност 450 000 без ДДС или 540 000 с ДДС, което следва да бъде извършено след предаване и одобрение на обобщен доклад за изпълнение на дейностите по етап 1 на техническата спецификация. Бенефициерът по проекта е предявил искане за междинно плащане № 16/13.03.2020 г. на стойност 540 000 лева с ДДС по фактура № 0... 1/22.01.2020 г., издадена от Консорциум "Дикон – Партицип" ДЗЗД. С процесния административен акт е постановен отказ за верификация на сумата от 540 000 лева с ДДС по горното искане. Като правни основания за отказа административният орган е посочил чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), вр. чл. 19, ал. 3, т. 1, б. "г" и б. "д" от Наредба № Н-3 от 22 май 2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. Фактическите основания за отказа се свеждат до това, че в представения от Консорциум "Дикон – Партицип" ДЗЗД междинен доклад е описано, че докладването към Европейската комисия по чл. 12 от Директивата за птиците е извършено на базата на налични данни и информация, без информация от извършени теренни проучвания. Посочено е също, че логическата последователност, както и хронологията за изпълнение на дейностите, заложени в техническото предложение по договор № 3730/18.04.2019 г. не са спазени, не са представени и документи за проведен мониторинг и теренни изследвания, както и данни от полева работа. С оглед на това ръководителят на УО е приел, че не може да се придобие категорична увереност, че оценките на природозащитното състояние на целевите обекти, предмет на докладване по чл. 12 от Директивата за птиците, са направени в съответствие с чл. 11 и 18 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна. Ръководителят на УО е направил заключение, че разходите не са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и са несъответстващи на приложената по договор № 3730/18.04.2019 г. техническа спецификация. При така установената фактическа обстановка съдът е обосновал от правна страна, че актът е незаконосъобразен поради нарушение на материалния закон. Според съда не е доказано наличието на сочените от органа основания за отказ за верификация на предявените за плащане разходи. В случая ръководителят на УО е отказал да верифицира сумите по искането за плащане поради недопустимост на разходите на две основания – по чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 от ЗУСЕСИФ, т. е. по съображения, че разходите не са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство и за тях не е налична одитна следа. В мотивите на административния акт обаче не са изложени фактически твърдения и не са наведени никакви конкретни доводи нито за незаконосъобразност на разхода, нито за липса на одитна следа. Не е посочена разпоредба от приложимото право, която да е нарушена от страна на бенефициера, нито нередовност в документацията. Изложените фактически основания – че няма данни за извършени теренни проучвания и че е нарушена логическата последователност и хронологията на дейностите, не са обвързани с нарушение на конкретна правна норма, нито дори на клауза от договора. Що се отнася до липсата на одитна следа в решението липсват въобще фактически констатации. Решението е валидно, допустимо и правилно. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1 ЗУСУЕСИФ определя за допустими разходите, за които са осъществени едновременно следните условия: разходите са за дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции и се извършват от допустими бенефициенти; разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности; разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; за направените разходи е налична одитна следа и са спазени изискванията за съхраняване на документите; разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи. Съдът правилно е посочил, че горните изисквания следва да са изпълнени кумулативно и неизпълнението на което и да е от тях представлява самостоятелно основание да се откаже верификация на предявените за плащане разходи. В случая отказът е издаден на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, за да е допустим, разходът трябва да е извършен законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство, а съгласно т. 6 – за разхода трябва да е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. Относно основанието по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ съдът правилно е приел, че органът не е изложил мотиви за допуснато нарушение на приложимото право. Видно от обстоятелствената част на акта, в него се посочва, че органът не може да придобие увереност, че дейностите са извършени в съответствие с чл. 11 и 18 от Директива 92/43/ЕИО. Последните две разпоредби обаче не съдържат конкретни правила за съдържанието и последователността на провеждане на възложените дейности. В чл. 11 от Директива 92/43/ЕИО е предвидено, че държавите-членки осъществяват наблюдение на нивото на запазване на посочените в член 2 естествени местообитания и видове, при което особено внимание се отделя на приоритетните естествени местообитания и приоритетните видове, а в чл. 18 от същата директива е предвидено, че държавите-членки и Комисията насърчават необходимото изследване и научната работа във връзка с целите, посочени в член 2, и задълженията, посочени в член 11. Те обменят информация за по-добро координиране на изследването, извършвано в държавите-членки и на общностно ниво. Особено внимание се отделя на научната работа, необходима за осъществяването на членове 4 и 10, насърчават се трансграничните съвместни изследвания между държавите-членки. Относно основанието по чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ – липса на одитна следа, съдът също правилно е приел, че актът не съдържа конкретни мотиви. Изводът на административния орган, че при изпълнение на обществената поръчка не е спазена логическата последователност на възложените дейности, не се подкрепя от ясни и точни констатации каква в действителност е последователността на дейностите, с какъв акт е регулирана тази последователност – не е цитирана конкретна разпоредба от нормативен акт или изискване, заложено в одобрения проект, в административния договор, в техническата спецификация за обществената поръчка, в техническото предложение за нейното изпълнение или в самия договор за възлагане на обществена поръчка. Видно от съдържанието на административния акт, в него бланкетно и произволно се препраща веднъж към техническата спецификация, втори път към техническото предложение, а в касационната жалба вече се твърди, че е нарушен и административният договор, както и че са допуснати нарушения при провеждане на обществената поръчка за избор на изпълнител. Установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да издаде административен акт с конкретно съдържание. Задължението за установяване на фактическото основание не може да бъде изпълнено посредством цитиране от страна на административния орган на разпоредбата, послужила като правно основание за неговото издаване. В случая ръководителят на УО не е изложил конкретни и относими факти и обстоятелства, които да бъдат подведени към хипотезите на чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 от ЗУСЕСИФ, поради което не се потвърждават оплакванията в касационната жалба, че органът е доказал наличието на основание за отказ за верификация. А относно твърденията, че в хода на поръчката са допуснати и други нарушения, касационната инстанция ги намира за неотносими, поради което не следва да ги обсъжда. По горните съображения съдът правилно е отменил административния акт като незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 4 АПК. Не са налице сочените касационни основания за отмяна на съдебното решение и същото следва да бъде оставено в сила. Съобразно изхода на спора в полза на Изпълнителната агенция по околна среда следва да бъдат присъдени разноски за касационната инстанция в размер на 10 000 лв. адвокатско възнаграждение съгласно представен списък и приложени доказателства за неговото плащане по банков път. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение