Решение № 1591 от 21.02.2022 г. на ВАС по адм. д. № 5959/2021 г.

6207 final от 5.09.2014 г. относно схема за помощ № SA. 26212 (2011/C) и № SA. 26217 (2011/C), с който по отношение на В. А. е установено публично държавно вземане, представляващо несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, подлежаща на възстановяване, в размер на ЗЗ 166 лв. главница и 16 276, 39 лв. лихви, или общо 49 442, 39 лв. Установено е, от фактическа страна, че между Държавна агенция по горите – София (ДАГ) и В. А. на 2.12.2008 г. е сключен договор за замяна на недвижим имот, по силата на който ДАГ е прехвърлила на лицето имот с площ 6, 545 дка, представляващ частна държавна собственост, част от държавния горски фонд, находящ се в гр. Шабла, обл. Добрич, на стойност 106 504, 00 лв. В. А., от своя страна, е прехвърлил на държавата, чрез ДАГ, собствени имоти в общ размер на 29 751 дка, находящи се в гр. Тетевен и гр. Априлци, на обща стойност 146 351, 00 лв. Изрично е уговорено в договора за замяна, че държавата не дължи заплащане на разликата от 41 847 лв. Прието е, че е приложимо влязлото в сила Решение на Европейската комисия (ЕК) С

6207 final от 5.09.2014 г. относно схема за помощ № SA. 26212 (2011/C) (ex 2011/NN - ex CP176/A/08) и SA. 26217 (2011/C) (ex 2011/NN - ex CP176/B/08), според което държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 година – 27 януари 2009 година, неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на чл. 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар. Констатираното нарушение е свързано с неизпълнение задължението на Р. България по чл. 108, пар. 3 от ДФЕС като държава – членка да уведоми Европейската комисия (неспазване на процедура по нотификация) във връзка с предоставянето на държавна помощ. Съдът в мотивите на обжалваното съдебно решение е цитирал подробно разпоредителната част на решението на ЕК. Посочил е, че съгласно чл. 4, параграф 1 от решението на ЕК Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1. В изпълнение на Решението на ЕК, Министерство на земеделието, храните и горите е провело процедура по ЗОП с предмет "Избор на правоспособен, независим оценител и/или оценителски екип, регистрирани по Закона за независимите оценители, които да извършат оценка на поземлени имоти в горски територии в съответствие с изискванията на Решение на Европейската Комисия C

6207 final от 5.09.2014 година, относно схема за помощ № SA. 26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) и SA. 26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при разпоредителни сделки за замени на поземлени имоти в горски територии". С Решение № 862/29.09.2017 г. на Изпълнителна агенция по горите е класиран за изпълнител "Агролеспроект" ЕООД. В хода на производството са изготвени 2 броя оценителски доклади, според които реалната пазарна цена на държавния имот е 6 010, 27 лв., а тази на имотите на лицето – 14 691, 63 лв. Като част от административната преписка е приложена методика за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ съгласно съображение

от Решението на ЕК, некредитирина от съда, съгласно която е формиран и размерът на подлежащата на възстановяване сума от ЗЗ 166, 00 лв. При тази фактическа обстановка, за да уважи жалбата, административният съд е извършил проверка за законосъобразност съгласно чл. 168 във връзка с чл. 146 АПК, като е приел, че процесният АУПДВ е издаден при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и при противоречие с материалния закон. Според решаващата инстанция е следвало административният орган, преди издаване на индивидуалния административен акт в изпълнение на Решението на ЕК, да извърши пълна проверка на фактическите и правни основания, обосноваващи издаването му, което е сторено само формално. По-конкретно, съдът е постановил, че в представената по делото административна преписка липсват доказателства за извършена проверка дали адресата на акта има качеството "бенефициер" по смисъла на чл. 107, пар. 1 от ДФЕС при съобразяване на съображения

–

от Решението на ЕК. Също така според съда поради неприета методология в изпълнение на указанията, дадени с Решението на ЕК, или на вътрешнонормативен акт, определящ метод за оценка и определяне размера на възможната предоставена държавна помощ, не е налице официален документ, който да обоснове наличие на неправомерно предоставена държавна помощ. Прието е, че определената за възстановяване сума е произволно определена, в противоречие с чл. 38 и чл. 39 ЗДП, което съставлява съществено нарушение на чл. 146, т. 3 АПК. Според съда нарушение е допуснато и при прилагане на формулата, с която е определена подлежащата на връщане сума, като крайният резултат от нея е минус ЗЗ 166, 00 лв., а не положителна величина, както е определено в процесния АУПДВ, поради което не се касае изобщо за държавна помощ. Административният съд е уважил и възражение за изтекла абсолютна погасителна давност по чл. 171, ал. 2 ДОПК. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно като краен резултат, но следва да се направят следните уточнения:

от Решението на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 г. въпросът дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на чл. 107, § 1 от ДФЕС следва да бъде разгледан предварително. Това е необходимо, тъй като правилата за държавните помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие. В съображение

е посочено, че Съдът на ЕС определя понятието "предприятие" за целите на чл. 107, § 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране. Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар представлява стопанска дейност. Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. В тази връзка в съображение

Комисията е отбелязала, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава и не могат да се считат за предприятия по смисъла на чл. 107, § 1 от Договора. В съображение

е посочено изрично, че в останалата си част решението на ЕК се отнася само до тези бенефициери на сделките за замяна, които представляват предприятия по смисъла на цитираната разпоредба от Договора. От изложеното следва, че качеството "предприятие" по смисъла на чл. 107, § 1 от Договора е фактически въпрос, който подлежи на установяване във всеки конкретен случай, при издаването на АУПДВ в хипотезата на чл. 38, ал. 3 ЗДП. Противно на изложеното в решението, в оспорения административен акт не само се посочва, че лицето се е разпоредило с получения в замяна имот, като преди това имотът е разделен на 3 по-малки имота. Констатирано е, че към момента на замяната и последвалото разпореждане с придобития въз основа на това имот, лицето е било регистрирано като едноличен търговец, както и е било едноличен собственик на капитала на "Ни-ар" ЕООД. Въз основа на това, няма причина да се приема, че лицето е участвало като физическо лице в сделките, а дори и това да е така това не го дисквалифицира като "предприятие" по смисъла на правото на ЕС в областта на конкуренцията, тъй като единственият релевантен критерий е дали извършва стопанска дейност (т. 2. 1. от Известие на ЕК (2016/с 262/01)). Основателно е възражението на касатора и по отношение на формирания от съда извод за изтекла погасителна давност по националното право, по-конкретно по реда на чл. 171, ал. 2 ДОПК. Съдът не е съобразил даденото разрешение в т. 2 от диспозитива на решение на Съда на ЕС по дело С-627/18, в което се посочва, че член 16 параграф 2 от Регламент 2015/1589, съгласно който подлежащата на възстановяване помощ включва лихви и принципът на ефективност, посочен в параграф 3 на същия член, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат прилагането на национален давностен срок към възстановяването на помощ, когато този срок е изтекъл още преди приемането на решението на комисията, с което тази помощ се обявява за неправомерна и се разпорежда възстановяването й или когато този давностен срок е изтекъл основно поради закъснението на националните органи при изпълнението на това решение. Даденото тълкуване е приложимо в настоящия случай, тъй като съгласно решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 г. държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горски земи, е приведена в действие от Република България в нарушение на изискването за предварително уведомяване (нотификация) на Комисията. В този случай съгласно т. 51 от цитираното решение на Съда на ЕС получателят не може валидно да се позовава на оправдани правни очаквания относно правомерността на разглежданата помощ. В същия смисъл е и решение по дело С-349/17, т. 98. Според Съда на ЕС принципът на правната сигурност, който давностните срокове имат за цел да гарантират, не може да бъде пречка за възстановяване на обявена за несъвместима с вътрешния пазар помощ (дело С-627/18, т. 60). В процесния случай Решението на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 г. е издадено в рамките на 10-годишния давностен срок по чл. 15 от приложимия по време Регламент (ЕО) № 659/99, отменен с Регламент № 2015/1589. При тези обстоятелства и предвид цитираната съдебна практика на Съда на ЕС давностният срок, предвиден в националния закон, не следва да се прилага. Независимо от това обаче крайният извод на съда за незаконосъобразност на процесния АУПДВ е правилен. Не могат да бъдат споделени и мотивите на съда относно методиката за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ. В случая, в съдебното производство, от ответната страна е представена "Методика за определяне размера на несъвместимата държавна помощ", която не е кредитирана от съда с мотив, че няма белезите на документ. Основателно е оплакването в касационната жалба, че методиката е посочената в съображение

от Решението на ЕК формула. Прилагането на тази формула изисква i) определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена на този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени и ii) определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с Наредбата за базисните цени. Положителната разлика между стойността ii) и стойността i) определя първоначалния размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна. Следователно, посочената в съображение

от решението на ЕК методика за определяне размера на несъвместимата държавна помощ, която бенефициерът трябва да възстанови, изисква съпоставяне между административната цена по договора за замяна и пазарната цена на заменените имоти, определена към датата на договора. В случая административните цени на горските земи държавна и частна собственост са посочени в договора за замяна и не са спорни по делото. Поради това от съществено значение за размера на държавната помощ, подлежаща на възстановяване, е определяне размера на реалните пазарни цени на заменените имоти. Съгласно решение на Съда на ЕС по дело С-239/09, което се отнася до продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, е посочено, че такава продажба може да крие елементи на държавна помощ по-специално, когато не се извършва на пазарна стойност т. е. на цената, която частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция, би могъл да определи (т. 34 и решение по дело С-290/07, т. 68). Според Съда от изложеното следва да се приеме, че когато националното право установява правила за изчисляване на пазарна стойност на земи с оглед на тяхната продажба от публични органи, за да съответстват тези правила на чл. 87 от Договора, при прилагането им във всички случаи трябва да се получи цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност. От цитираните решения на Съда на ЕС и съображения на ЕК, следва да се приеме, че не е необходимо приемането на методика за определяне реалните пазарни цени на заменените горски земи с нарочен акт на административния орган. Тъй като АУПДВ се издава по реда на чл. 38 и чл. 39 ЗДП, то размерът на помощта следва да се определи по реда на чл. 38, ал. 7, т. 2 ЗДП при съобразяване с определената от ЕК методика в съображение

от Решението. Достатъчно е използването на нормативно установени методи за оценка, които след съответните корекции да доведат до получаването на цена, възможно най-близка до пазарната стойност на заменените имоти към датата на договора за замяна. В случая са представени и приети като доказателства по делото оценителски доклади на "Агролеспроект" ЕАД. Определените в докладите пазарни стойности на имотите, предмет на замяната, обаче са значително по-малки от административните (почти 10 пъти). Също така пазарната оценка на заменените частни имоти е повече от два пъти по-висока от пазарната оценка на държавния имот. Тези несъответствия вероятно се дължат на използваните пазарни аналози – от продажба на горски територии от 2005 г. и на земеделски територии от 2007 г. – 2008 г., при положение, че замяната е извършена на 2.12.2008 г. В т. 68 от Решение на СЕС от 2 септември 2010 година по дело С-290/07 се посочва, че за да определи дали продажбата на земя от публичен на частноправен субект представлява държавна помощ, Комисията трябва да приложи критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика, за да установи дали цената, платена от предполагаемия получател на помощта, съвпада с цената, която един частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция, би могъл да определи. В този смисъл е трудно да се приеме, че е налице нарушение на конкуренцията, представляващо държавна помощ, ако така определеното съотношение на цените в оценителския доклад се приеме за меродавно. Дори да се приеме, че с оглед използваната формула за изчисление на помощта, тя е правилно математически изчислена, то липсват доказателства, че предимството, дадено на частната страна в резултат на замяната е надвишавало прага de minimis от 200 000 EUR. Съгласно т. 156 от решението на Европейската комисия сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на чл. 107, параграф 1 от Договора в случаите, в които другата страна по сделката е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията. В случая административният орган не е извършил дължимата преценка дали спорната помощ е de minimis. Задължението за извършване на тази проверка е вменено на българските власти на етапа на възстановяването на помощта, като в този смисъл е решение на Общия съд от 13 май 2020 г., по дело Т-716/17. След като не са налице доказателства за извършването на тази проверка от компетентния български административен орган, то е допуснато нарушение на т. 154 от решението на ЕК, съобразно която компетентният административен орган е следвало да провери преди издаването на АУПДВ и обстоятелството дали са изпълнени всички други условия, определени в Регламент (ЕС) No 1407/2013 на Комисията от 18.12.2013 г. относно прилагането на чл. 107 и чл. 108 от ДФЕС към помощта de minimis. По тези съображения, настоящият касационен състав намира, че обжалваното съдебно решение е правилно и следва да се остави в сила. С оглед констатираните съществени процесуални нарушения при издаването на процесния АУПДВ и предвид задължението на Р. България за процедиране съгласно Решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 г., преписката следва да бъде върната на административния орган за нова преценка относно наличието на държавна помощ, в съответствие с мотивите в настоящото решение. В касационното производство страните не са направили искания по разноските, поради което такива не следва да се присъждат.