Решение № 16437 от 3.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2152/2019 г.

Решение № 16437 от 3.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2152/2019 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Х. Стратиева от [населено място ], срещу решение № 2267 от 30.11.2018 г. постановено по адм. дело № 2566/2018 г. по описа на Административен съд (АС) - Бургас, с което е отхвърлена жалбата й срещу решение № РС-184-17-052 от 25.07.2018 г. на Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество (КПКОНПИ/Комисията) и е осъдена да заплати разноски по делото. Касационният жалбоподател счита, че обжалваното решение е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон и съдопроизводствените правила - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че неправилно АС - Бургас е възприел изцяло изводите на Комисията, като не е обсъдил и анализирал доводите в жалбата, нито се е съобразил с цитираната практика на ВАС по аналогични случаи. Твърди, че не е безспорно установен частния интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ - отм.). Изложено е, че полученото трудово възнаграждение от страна на свързаното лице не може да се третира като облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, тъй като е получено на валидно правно основание срещу насрещна престация на труд. Посочено е, че И. Тодорова не е получила предимство при назначаване на работа, разполага с необходимия ценз, а и Заповед № 113/30.01.2014 г. на кмета на община Несебър за откриване на детската градина е обявена публично, в следствие на което са подадени молби от четири кандидати. С назначените лица са сключени временни договори, съгласно изискванията на Кодекса на труда. Счита, че всички тези обстоятелства доказват, че Тодорова не се е ползвала от привилегии спрямо останалите кандидати. Твърди още, че формалното нарушение на трудовото законодателство, изразяващо се в необявяване на свободните работни места в бюрото по труда и в РИО също не обосновава наличие на частен интерес. Посочено е, че от доказателствата по преписката се установява, че назначението е извършено при преобладаващ обществен интерес – нуждата от обезпечаване с кадри на новата детска градина, а конфликт на интереси е налице само при отклонение и противоречие на публичния интерес. Според касатора не може да се приеме, че при една и съща хипотеза следва да отговаря и за нарушение на трудовото законодателство, и за нарушение на ЗПУКИ, като уредбата на конфликта на интереси в трудовите отношения следва да се прилага преимуществено, тъй като е специална по отношение на ЗПУКИ. Счита, че след като не е безспорно установен частен интерес, не са налице и нарушения на разпоредбата на чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ, изразяващи се в неподаване на декларация по чл. 12, ал. 4 ЗПУКИ. Моли решението да бъде отменено като неправилно. Претендира разноски по делото. Ответникът по касационната жалба - Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество, не изразява становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалваното съдебно решение, АС - Бургас е отхвърлил жалбата на Х. Стратиева срещу решение № РС-184-17-052 от 25.07.2018 г. на КПКОНПИ, с което на основание чл. 27, ал. 2 от ЗПУКИ (отм.); е установен конфликт на интереси по отношение на Х. Стратиева на длъжност директор на Детска градина "Моряче", гр. Несебър за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ (отм.); е сключила трудов договор № 003/08.05.2014 г. за назначаване на длъжността "помощник възпитател" в детската градина с И. Тодорова, свързано с нея лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ (отм.); , в нарушение на чл. 8, изречение второ ЗПУКИ (отм.); и е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ (отм.); по отношение на Х. Стратиева на длъжност директор на Детска градина "Моряче" гр. Несебър, във връзка със сключване на трудов договор № 003/08.05.2014 г. за назначаване на длъжността "помощник възпитател" в Детска градина "Моряче", гр. Несебър на И. Тодорова, в нарушение на чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ (отм.);. Със същото решение Х. Стратиева е осъдена да заплати разноските по делото. За да постанови този резултат АС - Бургас е приел за установено следното: Административното производство е образувано въз основа на писмо на кмета на Община Несебър с приложен сигнал, заведен в регистъра по чл. 22и, ал. 1, т. 1 от ЗПУКИ с peг. № С-2017-184/24.10.2017 г., против Х. Стратиева - директор на детска градина "Моряче", гр. Несебър. С покана изх. № С-2017-184#5/01.12.2017 г. Стратиева, на основание чл. 26 ЗПУКИ (отм.); във вр. с чл. 45 АПК е поканена на 14.12.2017 г. за изслушване по административното производство. В поканата е посочено, че на основание чл. 26 ЗПУКИ (отм.); има право да направи възражения по сигнала, както и на основание чл. 34 АПК има право да се запознае с документите по преписката и да изрази становище по събраните доказателства, както и да сочи нови такива. На заседание на Комисията от 14.12.2017 г., обективирано в т. 2 от протокол № 77 Стратиева е изслушана по реда на чл. 26 ЗПУКИ (отм.);. В оспореното пред АС решение Комисията е приела, че в качеството си на директор на Детска градина "Моряче", гр. Несебър Стратиева е лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ (отм.); и по отношение на нея важат забраните по Глава втора от чл. 6 - чл. 11 ЗПУКИ (отм.);. Наличието на родство от първа и втора степен по права линия обосновава свързаност по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ (отм.); между Х. Стратиева и И. Тодорова. Наличието на свързани лица само по себе си не представлява конфликт на интереси. Свързаността създава риск от такъв в случаите, при които лицето, заемащо публична длъжност упражнява правомощия или изпълнява задължения по служба повлияно от частен интерес. Установено е, че в периода от 1.11.2013 г. до 10.05.2014 г. Стратиева, в качеството си на директор на детска градина "Моряче", гр. Несебър в нарушение на изискванията на чл. 147, ал. 1, т. 7 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП) не е обявила свободните работни места за длъжността "помощник-възпитател" по съответния ред и е сключила трудов договор № 003 от 8.05.2014 г. с дъщеря си И. Тодорова, за заемане на длъжността "помощник възпитател" в детската градина без да е проведена състезателна процедура, в резултат на която да са определени конкретните кандидати за заемане на длъжността "помощник възпитател". Прието е, че тези обстоятелства налагат извода за наличие на частен интерес на лицето заемащо публична длъжност, повлиял върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията и задълженията му по служба. Посочено е, че обстоятелството, че Стратиева на 8.05.2014 г. е сключила трудов договор със свързаното с нея лице, по силата на който е възникнало трудово правоотношение и обстоятелството, че свободните работни места за длъжността "помощник възпитател" не са били обявени в Бюрото по труда и в РУО, аргументира извода за създадено привилегировано положение за съответното свързано лице, с цел получаване на работа. Прието е, че облагата в конкретния случай е реализирана и се изразява в получаване на работа от свързаното лице, по силата на сключения трудов договор № 003/8.05.2014 г. и последвалите допълнителни споразумения към него. Освен това с оглед интереса на свързаното лице директора на Детска градина "Моряче", гр. Несебър е упражнила подкрепа и влияние. Изложени са мотиви и относно предвиденото от законодателят в нормата на чл. 19, ал. 1 ЗПУКИ задължение за лице, заемащо публична длъжност, само да се отстрани от изпълнение на правомощията си по служба, когато по конкретен повод е налице частен интерес. Отбелязано е, че законодателят е предвидил законов механизъм за избягване на ситуации на конфликт на интереси посредством института на подаване на декларация за конфликт на интереси по конкретен повод и института на самоотвода. Посочено е, че в случая задължението е възникнало на 8.05.2014 г. със сключване на трудов договор № 003 от 8.05.2014 г., а видно от събраните по преписката доказателства Стратиева не е подала декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ (отм.); , нито се е отвела от упражняване на правомощията си по служба. В заключение, от Комисията е прието, че предвид наличието на лице, заемащо публична длъжност, наличието на частен интерес на лицето заемащо публична длъжност или свързано с него, водещ до облага от нематериален характер, както и наличието на упражнени правомощия по служба, при които лицето е било повлияно от частния интерес, при сключването на трудов договор № 003 от 8.05.2014 г. Стратиева, в качеството си на лице, заемащо публична длъжност е нарушила забраната за сключване на договори в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба, предвидена в разпоредбата на чл. 8, изречение второ от ЗПУКИ. При така установеното, първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е постановено от компетентен орган, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила, при правилно прилагане на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Счетено е за безспорно установено наличието на частен интерес. Като облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ (отм.); е посочено самото получаване на работата като "помощник възпитател", а не полученото трудово възнаграждение. Приет е за законосъобразен и изводът на Комисията за създадено привилегировано положение за съответното свързано лице, с цел получаване на работа, с оглед нарушението на чл. 147, ал. 1, т. 7 ППЗНП и сключеният трудов договор. Констатирано е, че по отношение на Стратиева е възникнал конфликт на интереси, тъй като в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ (отм.); е сключила трудов договор № 003 от 8.05.2014 г. за назначаване на длъжността "помощник възпитател" в детска градина със свързано с нея лице по смисъла на § 1, т. 1 от ДР ЗПУКИ (отм.); , в нарушение на чл. 8, изр. второ ЗПУКИ (отм.);. В тази връзка като законосъобразно е прието и установеното нарушение на чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ (отм.);. Решението е правилно. Между страните липсва спор относно факти. Спорът е правен и се свежда до правилното тълкуване и прилагане на разпоредбите на ЗПУКИ (отм.); , а именно осъществяването на предпоставките на чл. 8, изр. 2, предл. 1-во ЗПУКИ (отм.);. Въз основа на изяснената по делото фактическа обстановка, първоинстанционният съд е постановил решението си изцяло в съответствие с приложимия материален закон. Изложените в тази връзка съображения, подкрепящи направения извод, че обжалваният в първоинстанционното производство акт е законосъобразен, като постановен от компетентен орган, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила и при правилно прилагане на материалния закон, се споделят от настоящата инстанция. В съответствие с доказателствата по делото и приложимите материалноправни разпоредби, първоинстанционният съд е формирал правилен извод за законосъобразност на решение № РС-184-17-052 от 25.07.2018 г. на КПКОНПИ. За да отхвърли жалбата срещу така описания административен акт, съдът обосновано е приел, че е налице установен конфликт на интереси, като правопораждащ юридически факт. С оглед избягването на съмнения, че лицата, заемащи публични длъжности, осъществяват правомощията си на база на лични и роднински отношения и контакти, а не на база законоустановени критерии, нормата на чл. 8 ЗПУКИ (отм.); въвежда забрана лице, заемащо публична длъжност да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията си или задълженията си по служба. Представеният с преписката трудов договор № 003 от 8.05.2014 г. между ЦДГ "Моряче", представлявано от Х. Стратиева и И. Тодорова установява, че между страните е възникнало трудово правоотношение с уговорено конкретно възнаграждение, дължимо при изпълнение на предвидените трудови задължения. Правилно съдът е приел, че самото получаването на работа представлява "облага" по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ (отм.);. Съобразно доказателствата по делото, в съответствие с материалния закон е изводът на съда за наличие на частен интерес, изразяващ се в получаване на облага в полза на "свързано лице" (под формата на получаване на работа и осигуряване на трудово възнаграждение). Именно тази облага се явява израз на частния интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПУКИ (отм.);. В ал. 1 от посочената норма законодателят е визирал като обществено опасна дори само възможността частният интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнени на служебните задължение на лицето, заемащо публична длъжност. Според забраната на чл. 8 ЗПУКИ (отм.); , Стратиева е нямала право да сключва трудов договор с дъщеря си, т. к. е постановила акт в частен интерес. Последният се обуславя от факта, че бидейки директор на ЦДГ, тя пряко договаря с назначената помощник-възпитателка, а по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ, те са "свързани лица". С оглед на това в конкретния случай, в качеството на лице, заемащо публична длъжност, за Стратиева е възникнало задължение да подаде декларация по чл. 12, ал. 4 с. з. и да спази изискването на чл. 19, ал. 1 да си направи отвод поради наличие на частен интерес по конкретен повод, като се отведе от осъществяване на правомощията си по служба. Неоснователни са доводите на касатора, че не е доказано наличието на частен интерес, както и облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ (отм.);. Именно защото в повечето случаи публичната длъжност, предвид формата на изпълнението й, води до възможност за влияние в частен интерес с цел облага, осъществяването на задълженията не следва да допуска дори съмнение във възможността те да бъдат изпълнявани в частен интерес. Без правно значение е вината, размерът на направения разход от общинския бюджет за полученото от И. Тодорова трудово възнаграждение. Както се посочи, целта на закона е не само да попречи на възможността за незаконно обогатяване и/или за получаване на нематериални облаги чрез използване на служебното положение на лице, заемащо публична длъжност, но и да се изключи каквото и да е съмнение, че при извършването на съответното действие това лице се ръководи от частен интерес, който би могъл да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. В конкретния казус причинно-следствената връзка длъжност (директор на ЦДГ) - изпълняването й (чрез действия на работодател) - частен интерес (осигуряване на работно място и реализиране на доход за свързано лице) - облага за лицето, заемащо публична длъжност (такава се презумира), налага категорично извода, че лицето е действало в конфликт на интереси. Обстоятелството, че касаторът Стратиева е сключила трудов договор със свързаното с нея лице, по силата на който е възникнало трудово правоотношение за длъжност, която не е била обявена в Бюрото по труда и в РИО, аргументира извода за създадено привилегировано положение за съответното свързано лице с цел получаване на работа и реализиране на доходи. Установеният частен интерес на лицето, заемащо публична длъжност и възникналото трудово правоотношение на свързано с нея лице е предпоставило и задължението му да подаде декларация за частен интерес по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ (отм.); в срока по чл. 16, ал. 2 с. з. Наличието на публично обявена заповед за откриване на детската градина по никакъв начин не може да докаже, в какъвто смисъл е релевирано в жалбата, че е проведена състезателна процедура за необявените свободни места. Това, че са подадени и уважени четири молби за назначаване, също не е относимо към твърдяното от касатора, дори напротив, доказва именно липсата на състезателна процедура – подадени са четири молби за четири вакантни места. Твърденият обществен интерес от назначаването на И. Тодорова, с оглед нуждата от кадри, което обосновавало липса на конфликт на интереси категорично противоречи на тълкуването и целите на правните норми, регламентиращи конфликта на интереси. Не може да се приеме, че нарушаването на законовите изисквания може да бъде в обществен интерес. По отношение на твърдяното дублиране на отговорността по специалния закон и за нарушение на трудовото законодателство, следва да се посочи, че целта на ЗПУКИ (отм.); не е да дублира правомощията на работодателя, т. к. конфликтът на интереси не настъпва с факта на формалното нарушение на изискванията на закона, а само при доказано наличие на частен интерес и съпътстваща го облага. Ето защо конфликтът на интереси не може да бъде установяван от работодателя, а от независим административен орган, който констатирайки несъвместимост като условие за възникването му, може да го установи с решението си по чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ (отм.);. Предвид изложеното, като е отхвърлил жалбата на Х. Стратиева против решение № РС-184-17-052 от 25.07.2018 г. на Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество, АС - Бургас е постановил акта си в съответствие с приложимия закон. При липса на релевираните касационни основания, оспореното решение следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение