Решение № 6741 от 22.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10547/2008 г.

Решение № 6741 от 22.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10547/2008 г., I о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК. Образувано е по оспорване, подадено от Здравко Емилов Краев от гр. София, чрез пълномощника адв. Я. Хайтов, против разпоредбата на чл. III.2, б. "в" от раздел Б "Диализна структура" от медицински стандарт "Диализно лечение", утвърден с Наредба № 10 от 26.03.2004 г. на Министъра на здравеопазването. С оспорената разпоредба се поставят изисквания относно квалификацията на началника на диализна клиника или отделение и те са следните: лицето да е правоспособен лекар, отговарящ на изискването за специалност, съгласно чл. 68, ал. 2 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), който от своя страна предвижда, че началник на клиника може да бъде лекар, съответно лекар по дентална медицина - хабилитирано лице с призната медицинска специалност по профила на клиниката. Според оспорващия разпоредбата на чл. III. 2, б. "в" от медицинския стандарт противоречи на чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ, според която диализният център се управлява от лекар с призната основна медицинска специалност и с най-малко две години трудов стаж в център по хемодиализа или отделение по хемодиализа. Разпоредбата на чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ е специална по отношение на разпоредбата на чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ, поради което препращането в чл. III. 2, б. "в" от медицинския стандарт е следвало да бъде към изискванията по чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ, а не към тези по чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ. Оспорващият моли разпоредбата на чл. III.2, б. "в" от стандарта да бъде отменена изцяло или изменена, като препратка в чл. III. 2, б. "в" бъде посочена специалната разпоредбата на чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ. Оспорването се поддържа по сходни съображения в съдебно заседание лично и чрез пълномощника адв. Хайтов. В представените писмени бележки се поддържа, че неправилно в медицинския стандарт "Диализна структура" диализата е дефинирана като част от специалността "нефрология", тъй като диализното лечение е многопрофилно лечение и неправилно е определено като част от една от специалностите, вземащи участие в осъществяването му. Ответната страна - Министъра на здравеопазването, чрез пълномощника си юрисконсулт В. Мандаджиева, оспорва жалбата. В писмени бележки се излагат съображения, че оспорваната разпоредба от стандарта не противоречи на чл. 28, ал. 2 ЗЛЗ, тъй като последната касае изискванията само за ръководителя на диализния център, който за разлика от диализните клиники или отделения, представлява според чл. 10, т. 6 ЗЛЗ самостоятелно лечебно заведение. Изискванията за управител на диализен център като самостоятелно лечебно заведение и за началник на диализна клиника или отделение, като болнично звено, са различни по ЗЛЗ, а не по силата на обжалваната наредба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на оспорването. Излага подробни съображения, според които не е налице противоречие между оспорената разпоредба и чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ. В разпоредбата на чл. 68, ал. 2 от закона са конкретизирани изискванията по отношение на началника на специализирано медицинско заведение, които надхвърлят обема на изискванията по чл. 28а и това е логично, предвид необходимостта от повишени критерии към лицата, заемащи тази длъжност. В оспорената разпоредба са визирани изискванията към ръководителя на диализна клиника, която с оглед чл. 58, вр. чл. 57 ЗЛЗ представлява болнично звено, докато диализният център, макар и да е лечебно заведение според чл. 10, т. 6 ЗЛЗ, е извън болничната система, затова препращането в оспорената разпоредба от стандарта към чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ, а не към чл. 28, ал. 2 ЗЛЗ, е правилно. Поддържа, че оспорването следва да бъде отхвърлено. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата доводи и доказателствата по делото, приема следното: С Наредба № 10 от 26.03.2004 г. на Министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 31 от 16.04.2004 г., е утвърден медицински стандарт "Диализно лечение", част от който е оспорената разпоредба на чл. III. 2, б. "в" в раздел Б. Наредбата представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения, който предвижда, че лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на стандартите за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Наредбата е издадена от министъра на здравеопазването, който е компетентен орган съгласно цитираната разпоредба, предвиждаща че стандартите се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. В съдебното производство не се установи да са допуснати съществени нарушения на процесуални правила при приемането на наредбата, съгласно изискванията по Закона за нормативните актове. Твърдението на жалбоподателя, че оспорения текст от медицинския стандарт не отговаря на първоначалното предложение за текста на стандарта, не представлява основание за отмяна на текста, доколкото авторския колектив за изготвяне на медицинския стандарт "Диализно лечение", чийто член е бил и оспорващия, според Заповед № РД09-425/24.10.2003 г. на министъра на здравеопазването, изготвя само проект, който подлежи на последващо обсъждане и съответно утвърждаване от компетентния орган - министъра на здравеопазването. Макар по делото да не е представен проект за стандарта, изготвен от определения авторски колектив, то евентуално несъответствие на отделен текст от утвърдения стандарт с предложението, не представлява самостоятелно основание за отмяна. Изложените от оспорващия твърдения за противоречие на оспорения текст от стандарта с разпоредба от Закона за лечебните заведение е неоснователно, поради следните съображения: Оспореният текст на чл. III.2, б. "в" от стандарта се намира в раздел Б - "Диализна структура", като в чл. III. 2 са предвидени изисквания към квалификацията на персонала в диализната структура, а б. "в" гласи: "началник на диализна клиника или отделение може да бъде правоспособен лекар, отговарящ на изискването за специалност, съгласно чл. 68, ал. 2 от ЗЛЗ. В разпоредбата на чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ е предвидено, че началник на клиника може да бъде лекар, съответно лекар по дентална медицина - хабилитирано лице, с призната медицинска специалност по профила на клиниката, а в чл. 28а, ал. 1 ЗЛЗ е предвидено, че диализният център се управлява от лекар с призната основна медицинска специалност и с най-малко две години трудов стаж в център по хемодиализа или отделение по хемодиализа. За да се направи обоснована преценка дали е налице твърдяното от оспорващия противоречие между текста на чл. III.2, б. "в" от стандарта и разпоредбата на чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ следва да се даде отговор на въпроса дали двете разпоредби уреждат едни и същи обществени отношения. Според определението за диализно лечение, дадено в чл. I от раздел А "общи положения" на стандарта "диализно лечение", одобрен с наредбата, диализното лечение е продължително лечение на болни, при които една жизнено важна физиологична система - отделителната, практически не функционира; прилагат се методи на интензивно лечение; диализното лечение е неразделна част от лечебната дейност, осъществявана в рамките на профилната медицинска специалност "нефрология". В чл. III от същия раздел са изброени лечебните заведения, в които може да се осъществява диализна дейност и те са: т. 1 лечебни заведения за болнична помощ, т. 2 диализни центрове, т. 3 - диализна структура по смисъла на този стандарт е медицинска структура в рамките на лечебното заведение за болнична помощ (диализна клиника или отделение) и диализният център. Както се посочи по-горе, в оспорената разпоредба на т. III. 2, б. "в"от раздел Б "Диализна структура" е предвидено изискването за началник на диализна клиника или отделение. От относимите разпоредби на Закона за лечебните заведения се установява, че в закона са регламентирани различни видове лечебни заведения, които основно се разделят на лечебни заведение за извънболнична помощ, изброени в чл. 8, ал. 1, и лечебни заведения за болнична помощ, определени по видове въз основа на различни критерии в чл. 9. Наред с това в чл. 10 са изброени и други лечебни заведения, като по т. 6 е посочен диализния център. Съгласно определението в чл. 28а, ал. 1 ЗЛЗ диализен център е лечебно заведение, в което един или няколко лекари с помощта на други специалисти осъществяват лечение, рехабилитация и наблюдения на болни с хронична бъбречна недостатъчност, а според чл. 57 ЗЛЗ лечебното заведение за болнична помощ се състои от: клиники и/или отделения с легла, медико-диагностични и медико-технически лаборатории, отделения без легла, болнична аптека, консултативни кабинети, звена за административни, стопански и обслужващи дейности. В чл. 58, ал. 1 е регламентирано, че клиниката е болнично звено по определена медицинска или дентална специалност, ръководено от хабилитирано лице - лекар, съответно лекар по дентална медицина, в което се извършва диагностично-лечебна дейност и се провежда обучение на студенти и/или обучение на специализанти и/или продължителна квалификация. Съгласно чл. 58, ал. 2 в клиниката могат да се откриват отделения, когато това е предвидено в правилника за устройството, дейността и вътрешния ред на лечебното заведение, а според чл. 59, ал. 1 отделението е болнично звено по определена медицинска или дентална специалност, ръководено от лекар, съответно лекар по дентална медицина, с призната основна или профилна медицинска специалност, в която се извършва диагностично-лечебна дейност. От анализа на цитираните разпоредби се налага извода, че диализният център е самостоятелно лечебно заведение, а клиниката и отделението са болнични звена по определена медицинска специалност в лечебното заведение за болнична помощ. В съответствие с тази съществена разлика между диализния център и клиниката (отделението в лечебно заведение за болнична помощ, в закона са регламентирани и различни изисквания за ръководителите им. Така, в чл. 28а, ал. 2 са предвидени изискванията за управител на диализния център, а в чл. 68, ал. 2 е предвиденото изискването за началник на клиника. В оспорената разпоредба на чл. III. 2, б. "в" в раздел Б от медицинския стандарт "Диализно лечение" е регламентирано изискването за началник на диализна клиника или отделение и предвид това напълно обосновано се съдържа препращане към чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ, където се съдържат изискванията за началник на клиника. Налице е препращане към законовата разпоредба, която урежда идентични обществени отношения, свързани с изискванията за квалификация на същата по вид медицинска структура - клиника в лечебно заведение за болнична помощ. Разпоредбата на чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ съдържа изискване за лицето, което може да управлява диализен център, който е самостоятелен вид лечебно заведение. Диализният център, както ясно и еднозначно се установява от цитираните по-горе разпоредби на ЗЛЗ, а също и от определенията в самия стандарт "Диализно лечение", е специфичен вид лечебно заведение, а клиниката и отделението са отделни болнични звена в друг вид лечебно заведение - лечебно заведение за болнична помощ. В медицинския стандарт е дадено общо определение за диализна структура (раздел А, чл. III, т. 3), в което са включени както медицинските структури в рамките на лечебно заведение за болнична помощ (диализна клиника или отделение), така и диализния център, но в последващите разпоредби на стандарта (раздел Б, чл. I, чл. II. 1. - чл. II. 4) диализният център, диализното отделение и диализната клиника са разделени като различни нива, предвид обема на лечебната дейност осъществявана в тях. В отделните разпоредби на чл. III. 2 от раздел Б, по б. "а" до б. "д" включително, са предвидени различни изисквания към квалификацията на персонала в диализната структура, като по оспорваната б. "в" са предвидени изискванията за началник на диализна клиника или отделение, а по следващата б. "г" са предвидени изискванията за управител (изпълнителен директор) на диализен център, като последните напълно съответстват на изискванията за управител на диализен център в чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ. Следователно, макар диализния център и диализната клиника или отделение, да представляват диализни структури по смисъла на медицински стандарт "диализно лечение", то същите са различни организационни структури както по смисъла на ЗЛЗ, така и по смисъла на стандарта, затова и изискванията за ръководителите им са различни, съответно определени в чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ, на който съответства чл. III. 2, б. "г" от стандарта - относно ръководителя на диализния център и в чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ, на който съответства оспорената разпоредба на чл. III. 2, б. "в" от стандарта - относно ръководителя на клиника (отделение в лечебно заведение за болнично лечение. Предвид изложените съображения, неоснователно е твърдението на жалбоподателя, че разпоредбата на чл. III. 2, б. "в" от медицински стандарт "диализно лечение" противоречи на чл. 28а, ал. 2 ЗЛЗ. Двете разпоредби регламентират изисквания за различни длъжности, поради което не е необходимо да имат идентично съдържание, а доколкото оспорената разпоредба от медицинския стандарт съответства на законовата разпоредба на чл. 68, ал. 2 ЗЛЗ, която урежда изискванията за същата длъжност - ръководител (началник) на клиника, то не е налице противоречие с разпоредба от нормативен акт от по-висока степен. Неоснователни са доводите на жалбоподателя, свързани с регламентацията в Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионалните квалификации. Както се установява от съображенията на директивата, същата е приета във връзка с премахване между държавите-членки на пречките пред свободното движение на хора и услуги като една от основните цели на Общността. Доколкото съгласно чл. 249, ал. 3 от Договора за създаване на Европейската общност, директивата е обвързваща по отношение на дължимия резултат за всяка държава-членка, до която е адресирана, но оставя на националните власти избора на формата и начините, по които да бъде постигнат този резултат, то в случая Р България следва да транспонира тази директива и приетите в тази връзка вътрешни законодателни и други нормативни актове следва да намерят приложение при регулиране на съответните обществени отношения, които са предмет на регулиране с директивата. Само в случаите, при които директивата не е транспонирана от държавата-членка или е транспонирана лошо, то директивата може да бъде пряко приложена, като съответния частно-правен субект може да претендира от държавата правата, предоставени му с нетранспонираната директива, стига съответната разпоредба да е ясна, точна, конкретна, пълна и безусловна. В конкретния случай, въпросната директива регламентира отношенията, свързани с признаването на професионалните квалификации, включително на медицински работници) лекари, медицински сестри, акушерки, лекари по дентална медицина, фармацевти и др. (между държавите-членки, за да се осигури възможност за съответното лице за достъп до същата професия и възможност за упражняването в друга държава - членка със същите права, както гражданите на тази държава-членка. Обсъжданите в настоящия правен спор обществени отношения, свързани с изискванията за лицата, които могат да заемат длъжността началник на клиника или отделение в лечебно заведение за болнично лечение в страната, не попадат в приложното поле на директивата. Освен това, настоящият състав не констатира и принципно противоречие с разпоредбите на директивата, тъй като в оспорваната разпоредба от медицински стандарт "диализно лечение" не е предвидено изискване ръководителя на съответното болнично звено да е български гражданин, нито са предвидени различни изисквания за граждани на държавите - членки на Европейския съюз. Твърденията на оспорващия, че неправилно е дадено определението за диализното лечение в чл. I, раздел А от медицински стандарт "диализно лечение", както и доводите за това, че диализното лечение по своята същност е лечение, което не е само в рамките на специалността нефрология, са неотносими към настоящия правен спор. Действително, в националната програма "медицински стандарти" на Р България за 2008 - 2010 г., извадка от която е представена по делото, диализното лечение е включено в компонент В - "медицински стандарти по значими интердисциплинарни въпроси", а специалността "нефрология" - в компонент А - "Медицински стандарти по специалности с терапевтична насоченост". Това разделяне обаче не може да обуслови извода, че разпоредбата на чл. III. 2, б. "в" от медицински стандарт "диализно лечение", която е предмет на оспорването по настоящото дело, е незаконосъобразна. Всъщност от посочените доводи на оспорващия, може да се направи извод, че същият се стреми да докаже противоречие на разпоредбите на Закона за лечебните заведения с национална програма "медицински стандарти", но установяването на такова противоречие не е в компетентността на Върховния административен съд и стои извън предмета на настоящия правен спор. Доводите на оспорващия, свързани с това, че същият е заемал в продължение на определен период от време длъжността "началник на Клиника по диализа" към УМБАЛ "Александровска" ЕАД със специалност хирургия и за този период клиниката е получила отлична оценка от акредитационната комисия, нямат значение за основателността на оспорването. Законосъобразността на оспорената разпоредба е обективна, а конкретните хипотези, при които по определени причини не са спазени изискванията при приложението на тази разпоредба, не могат да доведат до извод за незаконосъобразност на разпоредбата. Предвид изложените съображения се налага извода, че не са налице основания за отмяна на оспорваната разпоредба от подзаконов нормативен акт и оспорването следва да бъде отхвърлено. Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, първо отделение