Решение № 9814 от 28.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10117/2012 г.

Решение № 9814 от 28.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10117/2012 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалби на "Декс Ексчейндж" ООД - гр. София, представлявано от Мария Стефанова Александрова, и на "Интернешънъл Карънси Иксчейнч България" ЕООД - гр. София, представлявано от Мариян Маринов, с които се оспорва разпоредбата на чл. 4, изречение второ от Наредба № 4 от 8.08.2003 г. за условията и реда за вписване в регистъра и изискванията към дейността на обменните бюра, издадена от министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 74 от 22.08.2003 г. В жалбата се твърди, че разпоредбата в обжалваната й част противоречи на чл. 2, ал. 1 във вр. с чл. 1, т. 1 - 5 от Валутния закон и с нея е ограничена свободата за извършване на тези сделки, като правилото не е предвидено в закон. Твърди се противоречие с правото на ЕС и конкретно на Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 20.03.2000 г. относно предприемането и осъществяването на дейност на кредитните институции. Директивата не предвижда възможност за ограничаване на свободната стопанска инициатива и конкуренцията при осъществяване на дейностите по приложение № 1. Оспореното ограничение е в противоречие с принципите и нормите на Договора за функциониране на ЕС, в чийто чл. 3, т. 1, б. "б" се предвижда изключителна компетентност на Съюза за установяване на правилата относно конкуренцията. Въвеждането на държавно регулирана цена с подзаконов нормативен акт по същество преустановява конкуренцията при извършване на дейността "обмен на валута" в България. Твърди се, че оспорената разпоредба е издадена при превратно упражняване на правомощия и представлява злоупотреба с власт, формулирана и обоснована в дело № 92/78 на СЕС (Симентал срещу Комисията). В жалбата на "Интернешънъл Карънси Иксчейнч България" ЕООД допълнително се излагат доводи, че самото предвиждане на каквото и да било отклонение на обменния курс на обменните бюра спрямо курса на съответната валута за деня вече излиза от пределите на законовата регламентация, тъй като по същество маржът на отклонение на обменния курс е търговска величина. Въвеждането на праг на отклонението е недопустима държавна намеса при определяне на пазарното поведение на участниците в пазара. Позовава се на нарушение на разпоредбата на чл. 4 във вр с чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД, който изисква улеснено и насърчено извършване на стопанската дейност. С оглед изложените доводи моли Върховния административен съд да отмени разпоредбата в оспорената й част като незаконосъобразна. Ответникът по жалбата - министърът на финансите, редовно призован, се представлява от юрисконсулт Димитрова. Моли да бъдат отхвърлени жалбите като неоснователни и недоказани и да бъде оставена в сила оспорената разпоредба от наредбата. В представени писмени бележки по делото оспорва доводите на жалбоподателя, като сочи, че и преди последното изменение на разпоредбата е имало ограничение на обменния праг, но той е бил 20 % и поради това не е бил оспорен от субектите на пазара. Въведеното ограничение не променя конкуренцията, тъй като търговската печалба е изразена в процентно отношение спрямо цената. Оспорва позоваването на посочената директива, която се отнася до кредитните институции, каквито обменните бюра не са. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на оспорването. Изтъква, че с така направеното допълнение в разпоредбата се цели да се избегне опасността от измами на потребителите на услугата "обмяна на валута" в България и да се препятства нелоялната конкуренция при осъществяването на тази дейност от обменните бюра, с оглед на което няма противоречие с чл. 19, ал. 1 от Конституцията. Така приетото изменение не противоречи на вътрешното и на европейското законодателство. Обменните бюра не са кредитни институции по смисъла на Закона за кредитните институции, поради което изложените в жалбата аргументи са неоснователни. Върховният административен съд - трето отделение, в настоящия съдебен състав, след като съобрази доводите на страните и направи правен анализ на оспорения текст от наредбата, намира жалбата за процесуално допустима. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Изискването е императивно и сочи, че за предявяване на жалба срещу подзаконов нормативен акт следва за жалбоподателя да е налице пряк и личен правен интерес. Активната легитимация на жалбоподателите да оспорват наредбата в посочената й част се извежда от предмета на дейността им. Съгласно удостоверение за вписване на обменно бюро № 498 от 23.01.2012 г. на "Декс Ексчейндж" ООД и от удостоверение за вписване в Търговския регистър на "Интернешънъл Карънси Иксчейнч България" ЕООД техният предмет на дейност включва извършване на всички сделки с обмяна на валута. С оглед на този вписан предмет на дейност дружествата жалбоподатели са активно легитимирани да оспорват процесната наредба. Разгледани по същество, жалбите са неоснователни по следните съображения: При постановяване на решението си съдът не се ограничава само с основанията, посочени в жалбата, но е длъжен да провери законосъобразността на ПНА на всички основания, произтичащи от чл. 196 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146 от АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт съгласно чл. 75, ал. 1 от АПК и е издадена по прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. При издаването й се съблюдават изискванията на Конституцията на Република България и на разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА). В чл. 115 от Конституцията е предвидено, че министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Процесната наредба като ПНА следва да се подчинява на всички изисквания, предвидени в Конституцията и в специалните закони. Компетентността на административния орган да издаде подзаконовия нормативен акт е уредена в нормата на чл. 76, ал. 1 от АПК, съгласно която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Съгласно чл. 3, ал. 5 от Валутния закон министърът на финансите издава наредба, с която определя условията и реда за вписване в регистъра по ал. 3, както и изискванията към дейността на обменните бюра. Посоченото води до извод, че обжалваната наредба е издадена от компетентен орган в кръга на правомощията му съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК, при наличие на законова делегация. При издаването й е спазена процедурата по чл. 77 и сл. от АПК, като е издадена в установената форма, обнародвана е в "Държавен вестник" съгласно чл. 5 от Конституцията и чл. 37, ал. 1 от ЗНА, поради което при издаването й не са нарушени административнопроизводствени правила. Съгласно чл. 15 ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Наредба № 4 от 8.08.2003 г. за условията и реда за вписване в регистъра и изискванията към дейността на обменните бюра (обн., ДВ, бр. 74 от 22.08.2003 г.) регламентира реда за вписване в Публичния регистър на лицата, извършващи дейност като обменно бюро, и изискванията към дейността им. В глава първа "Общи положения" е включена разпоредбата на чл. 4, която в пълен текст гласи следното: "Обменните бюра извършват обмяната на чуждестранна валута в наличност при обменен курс към лева, определен от обменното бюро на пазарен принцип. Обменният курс може да се отклонява до 5 % от курса за съответната валута за деня, за която Българската народна банка има котировка." Предмет на обжалване по делото е изречение второ на разпоредбата и при условията на евентуалност - само в частта на израза "5 %". В редакцията й към ДВ, бр. 115 от 2004 г. разпоредбата е била с друго съдържание и е предвиждала отклонение на обменния курс до 20 % от курса за съответната валута за деня, определян от БНБ. Приложените мотиви към проекта за изменение на наредбата сочат на необходимост да бъдат прецизирани изискванията към дейността на лицата, извършващи дейност като обменно бюро. С оглед защита на клиентите и преустановяване на некоректни практики е бил намален процентът, с който обменният курс на обменното бюро може да се отклонява от курса на БНБ. Разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Валутния закон определя, че доколкото със закон не е установено друго, всички действия, сделки и плащания по чл. 1, ал. 1 - 5 се извършват свободно. Не е налице противоречие между тази законова норма и оспорената част от наредбата поради това, че с нея не се ограничава свободното извършване на сделките с валута в наличност. Всяко лице, което изпълни изискванията на наредбата за вписване в публичния регистър, може да извършва сделките по чл. 1, ал. 1 - 5 от Валутния закон. Законът и наредбата не поставят изисквания, които да диференцират отделните лица, извършващи посочените дейности. Напротив, всички те са поставени при едни и същи условия на дейност и поради това - и при условията на пазарна конкуренция. Пазарната конкуренция не означава липса на условия и изисквания за една дейност, а осигуряване на стопанските субекти на едни и същи условия за осъществяване на дейността им. С оглед на това няма никаква пречка при така определения процент на маржа на обменните курсове да се извършват свободно всички сделки с валута, изрично изброени във Валутния закон. Позоваването на разпоредбите на чл. 4 във вр. с чл. 3, ал. 3 и чл. 14, ал. 1 от ЗОАРАКСД няма отношение към настоящия спор. Посоченият закон урежда административните изисквания и предпоставки за започване и осъществяване на една стопанска дейност. Не е налице и нарушение на разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Тя гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност. Оспорената наредба поставя еднакви условия към всички стопански субекти, извършващи търговия с валута извън кредитните институции. Директива 2000/12/ЕО на ЕП и Съвета от 20.03.2000 г. регламентира осъществяването на дейността на кредитните институции. В чл. 1 от директивата е дадена легална дефиниция на понятието "кредитна институция", а именно: предприятие, чиято дейност е да приема депозити или други възстановими средства от обществеността и да отпуска кредити за своя собствена сметка. Понятието "финансова институция" е определено в директивата като предприятие, различно от кредитната институция и с основна дейност да придобива авоари или да извършва една или повече от дейностите, включени в т. 2 - 12 от приложение № 1, като в т. 7, б. "в" от приложението е посочена дейността - търговия за своя сметка и за сметка на клиента с валута. Предвид дадените определения на двете категории предприятия обменните бюра в България евентуално могат да се приравнят на финансова институция по смисъла на директивата. Възприемането на това понятие под условие се налага поради регламентацията в чл. 19 на директивата и на други видове финансови институции. В чл. 2 на директивата е определено приложното й поле и изрично е посочено, че настоящата директива урежда предприемането и осъществяването на дейност на кредитните институции. Тя се прилага за всички кредитни институции, но само за тях. По смисъла на посочените разпоредби на директивата обменните бюра, които не са кредитни институции, не са подчинени на тази регламентация. В самата директива конкретно са посочени финансовите институции, за които се отнасят някои от разпоредбите на общностното право. В чл. 19 е посочено, че директивата частично се отнася и до финансови институции, които са "дъщерни предприятия на кредитна институция" или "съвместни дъщерни предприятия на две или повече кредитни институции, чиито учредителен акт или клаузи за сдружаване позволяват извършването на дейности, при изрично посочени в директивата условия". Поради това, че обменните бюра не отговарят на дефиницията на този вид финансова институция, разпоредбите на директивата не се прилагат за тях. Цитираното дело С 92/78 на СЕС - Симентал (Simmenthal), не съдържа правни изводи относно превратното упражняване на правомощия от страна на министъра на финансите. В него Съдът на Европейския съюз утвърждава директния ефект на нормите на общностното право, които са действащо право във всяка държава членка и действат като част от нейното вътрешно право. СЕС подчертава ролята на националния съдия, на когото тежи задължението да не приложи всяка национална норма, която противоречи на действаща норма от правото на ЕС. Що се отнася до противоречието с принципите и нормите на Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС), и по-конкретно чл. 3, ал. 1, б. "б" от него, той предоставя изключителна компетентност на ЕС при установяване на правила относно конкуренцията. Разпоредбите на чл. 119 и 120 от ДФЕС задължават държавите членки да провеждат икономически политики в съответствие с принципа на отворена пазарна икономика и свободната конкуренция. Правната уредба на конкуренцията на общностно ниво се съдържа в разпоредбите на чл. 101 и 102 от ДФЕС. Съгласно тази уредба са забранени споразуменията между предприятия, решения на сдружения на предприятия и съгласувани практики, които биха могли да засегнат търговията между държавите членки и които имат за цел нарушаване на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар. Забранена е злоупотребата на едно или повече предприятия с господстващото положение в рамките на вътрешния пазар, доколкото то може да повлияе върху търговията между държавите членки. От изложеното следва, че регламентацията, съдържаща мерки, ограничаващи конкуренцията в ЕС, е насочена предимно към предприятията, които следва да съблюдават правилата и принципите за ограничаване на конкуренцията. По отношение поведението на държавите чл. 107 от ДФЕС забранява всяка помощ, която нарушава конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производства на стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки (държавни помощи). Видно от изложеното, поставянето на праг на търговската надценка по никакъв начин не се вмества в забранените практики от ЕС във връзка със защита на конкуренцията. Още повече общностните правила се прилагат дотолкова, доколкото имат за цел да регулират търговията между държавите членки. Общностното право на конкуренцията намира приложение, когато тя се прилага на съюзно ниво, но не и когато нормите регламентират дадена дейност на национално ниво. Нещо повече - в разгледаната по-горе директива сделките с валута, извършвани от кредитните институции, са определени като услуги и са уредени като част от свободното предоставяне на услуги в ЕС. В досегашните редакции на договорите се съдържат няколко разпоредби относно този вид услуги. Лисабонският договор засилва уредбата на услугите от общ интерес, в частност на услугите от общ икономически интерес. Разпоредбата на чл. 14 от ДФЕС утвърждава особения им характер и посочва, че Европейският парламент и Съветът чрез регламенти установяват принципи и определят условия, без да се засяга компетентността на държавите членки да предоставят, възлагат и финансират тези услуги. Допълнително в Протокол № 26 към ДФЕС, в разпоредбата на чл. 1, е посочено, че основната компетентност по отношение на тези услуги остава в държавите членки. Основанието за това е разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от ДФЕС, съгласно която при изключването на компетентността от чл. 3 и 6 от ДФЕС Съюзът разполага с компетентност, споделена с държавите членки. От това следва компетентността на държавата да въведе правна уредба на дейността на обменните бюра, която счита, че съответства на интереса на потребителите и е пречка за появата на нелоялни търговски практики. По изложените съображения жалбите на "Декс Ексчейндж" ООД - гр. София, и на "Интернешънъл Карънси Иксчейнч България" ЕООД - гр. София, с които се оспорва изречение второ на чл. 4 от Наредба № 4 от 8.08.2003 г. за условията и реда за вписване в регистъра и изискванията към дейността на обменните бюра, издадена от министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 74 от 22.08.2003 г., следва да бъдат отхвърлени като неоснователни. Не е налице противоречие на оспорваната разпоредба с норми от по-висок порядък и са спазени всички изисквания за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Водим от горното, Върховният административен съд - трето отделение,