Решение № 9506 от 05.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6507/2026 г.

Производството по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г. (ОПИК), срещу Решение № 400 от 01.04.2026 г. на Административен съд София-област (АССО) по адм. дело №1287/2025 г. С обжалваното решение съдът е отменил негово Решение, рег. № 26-Б-5488 от 22.10.2025 г., с което е прекратен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16RFOP002-3.004-0080-C02, сключен с „Гласпроект“ ЕООД по проект с наименование „Подобряване на ресурсната ефективност на „Гласпорокет“ ЕООД чрез внедряване на процесова иновация в производството на стъклопакет“. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че изводът на съда за допуснато съществено процесуално нарушение поради неспазване на чл. 26, ал. 1 АПК е неправилен. Излага, че бенефициерът е бил подробно уведомен за констатациите на УО относно недопустимостта му с Първа писмена оценка № РД-02-16-967 от 19.09.2025 г., в която е посочено и предстоящото прекратяване на АДПБФП. Поради липсата на специален ред в Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) за уведомяване при прекратяване на договора, касаторът намира, че посочената оценка има характер и на уведомление по чл. 26, ал. 1 АПК. Поддържа също, че производството по чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ е специално и законът не предвижда предварително уведомяване за започването му. По отношение на материалния закон касаторът намира за неправилно тълкуването от съда на Решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 27.02.2014 г. по дело С-110/13. Счита, че от решението следва, че предприятия могат да бъдат определени като свързани и когато формално не е налице някоя от хипотезите за свързаност, ако от юридическите и икономическите отношения между тях се установи, че представляват едно икономическо образувание, посредством физическо лице или група от действащи съвместно лица. Касаторът твърди, че именно това е установено от УО въз основа на събраните доказателства. Сочи, че „Гласпроект“ ЕООД фактически не е независимо предприятие, а функционира като част от групата на „Ролпласт“ ЕООД, като чрез собственика С. Н. групата фактически упражнява влияние върху дейността му. Поради това счита, че са налице предпоставките по чл. 4, ал. 5, т. 1, т. 2 и т. 3 от Закона за малките и средните предприятия (ЗМСП) във връзка с ал. 8, независимо от формалната правна и организационна форма на предприятията. Касаторът намира за неправилен и извода на съда, че УО не е обосновал наличието на специална цел, изразяваща се в тежки последици за обществения интерес. Според касатора изначалната недопустимост на бенефициера обуславя неправомерното разходване на обществен финансов ресурс и необоснованото му облагодетелстване, поради което са налице предпоставките на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ за прекратяване на АДПБФП. По отношение на извода, че ръководителят на Управляващия орган смесва производството по прекратяване на АДПБФП с производството по издаване на акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) по Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК), касаторът счита същия за неправилен. Сочи, че прекратяването на договора е обусловено от изначалната недопустимост на кандидата и неправомерното сключване на договора. Поддържа, че прекратяването само по себе си няма изпълнително действие спрямо вече изплатената безвъзмездна финансова помощ (БФП), поради което с административния акт бенефициерът единствено е поканен да възстанови доброволно получената помощ. Касаторът посочва, че при потвърждаване на законосъобразността на прекратяването и при невъзстановяване на средствата доброволно, Управляващият орган ще предприеме отделно производство по издаване на АУПДВ. Поради това счита, че двата института не са смесени, а са разграничени съобразно приложимата съдебна практика. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Прави възражение за прекомерност на претендирания от ответника адвокатски хонорар. Касаторът се представлява от експерт Ганчев. Ответникът по касационната жалба – „Гласпроект“ ЕООД изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения по релевираните от касатора доводи. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски. Ответникът се представлява от адв. Банкова. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, следното: Ръководителят на УО на ОПИК е утвърдил Условия за кандидатстване с проектни предложения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОПИК 2014-2020 г,. процедура на подбор на проекти BG16RFOP002-3.004 „Подкрепа за пилотни и демонстрационни инициативи за ефективно използване на ресурсите“ Съгласно т. 11 от Условията за кандидатстване допустими кандидати в процедурата по подбор са само юридически лица и еднолични търговци, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите, които имат минимум три приключили финансови години (2014 г., 2015 г. и 2016 г.) преди датата на обявяване на процедурата и са микро, малки или средни предприятия по смисъла на чл. 3 и чл. 4 от Закона за малките и средни предприятия и Приложение № 1 на Регламент (ЕС) № 651/2014. С формуляр за кандидатстване „Гласпроект“ ЕООД е заявило участие по програмата „Иновации и конкурентоспособност“, приоритетна ос „Енергийна и ресурсна ефективност“, с наименование на процедурата „Подкрепа за пилотни и демонстрационни инициативи за ефективно използване на ресурсите“, с код на процедура BG16RFOP002-3.004 и наименование на проекта „Подобряване на ресурсната ефективност на „Гласпроект“ ЕООД чрез внедряване на процесова иновация в производството на стъклопакет“ със срок на изпълнение 20 месеца. На 04.02.2019 г. между Управляващия орган на ОПИК и „Гласпроект“ ЕООД е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 № BG16RFOP002-3.004 и договорена безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 1 498 524,33 лв. по процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-3.004 „Подкрепа за пилотни и демонстрационни инициативи за ефективно използване на ресурсите“, Приоритетна ос 3 „Енергийна и ресурсна ефективност“, Иновационен приоритет 3.2 „Ресурсна ефективност“ на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020, за изпълнение на проект № BG16RFOP002-3.004-0080, с наименование „Подобряване на ресурсната ефективност на „Гласпроект“ ЕООД чрез внедряване на процесова иновация в производството на стъклопакет“. Към АДПБФП е сключено Допълнително споразумение (ДС) № 1 от 03.06.2019 г. С Уведомително писмо, изх. № 26-Г-116 от 25.09.2020 г. „Гласпроект“ ЕООД е било уведомено, че Управляващият орган е верифицирал сума в общ размер на 3 999 120,00 лв., представляваща допустими разходи по междинния отчет, от които 1 289 652,00 лв. безвъзмездна финансова помощ и 2 709 468,00 лв. собствено финансиране. С това уведомително писмо „Гласпроект“ ЕООД е било уведомено, че ще бъде извършено плащане в размер на 794 350,45 лв. По делото е представено Бюджетно платежно нареждане № Е01381, от което е видно, че сума в размер на 794 350,45 лв е била преведена по сметката на „Гласпроект“ ЕООД. На 18.01.2021 г. до „Гласпроект“ ЕООД е отправено ново Уведомително писмо с изх. № 26-Г-116, с което дружеството е било уведомено, че финансовата помощ отчетена с финалния отчет разходи възлиза в размер на 454 289,93 лв. В писмото е посочено, че ще бъде извършено окончателно плащане в размер на 68 077 лв. На 08.08.2025 г. в Главна дирекция „Европейски фондове и конкурентоспособност“ е постъпила грама с изх. № Пв 3.14-714 от 18.07.2025 г. от Постоянното представителство на Република България към Европейския съюз в Брюксел, с информация за наличието на финален доклад на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) по разследване Case № ОС-2022/0024/А5. Във връзка с получената грама Управляващият орган на ОПИК 2014-2020 г. е извършил проверка, резултатите от която са отразени в Първа писмена оценка № РД-02-16-967 от 19.09.2025 г. В нея е посочено, че от доклада на OLAF се установява, че „Гласпроект“ ЕООД не отговаря на условията за получаване на подкрепа от Европейския съюз, предназначена за малки и средни предприятия. Според доклада дружеството е било изкуствено създадено с цел да изпълни критериите за допустимост и да получи финансиране от Европейския съюз (ЕС). Посочено е също, че въпреки отделянето на „Гласпроект“ ЕООД от дружеството-майка „Ролпласт“ ЕООД, то не отговаря на изискванията за квалифициране като малко и средно предприятие (МСП) поради наличието на силни връзки с голямото предприятие „Ролпласт“ ЕООД и неговите съществуващи дъщерни дружества. В първата писмена оценка е възпроизведен изцяло текстът на доклада на OLAF, като са направени и допълнителни констатации във връзка с извършена проверка по реда на Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове. С Решение № 26-Б-5488 от 22.10.2025 г., издадено на основание чл. 11, т. 11.3, буква г) от Общите условия към финансираните по ОПИК административни договори за безвъзмездна финансова помощ и чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 19а, ал. 2 АПК, ръководителят на УО на ОПИК е прекратил АДПБФП № BG16RFOP002-3.004-0080-C02 от 04.02.2019 г. и е определил в 14-дневен срок, считано от датата на получаване на решението „Гласпроект“ ЕООД да възстанови неправомерно платени разходи в размер на 1 438 428,16 лв. Ръководителят на Управляващия орган е мотивирал прекратяването на административния договор, като е възприел основните констатации от финалния доклад на OLAF. Органът е приел, че между „Гласпроект“ ЕООД, „Ролпласт“ ЕООД и свързаните с него дружества съществува свързаност по смисъла на чл. 4, ал. 8 ЗМСП. Посочено е, че „Гласпроект“ ЕООД е било силно зависимо от „Ролпласт“ ЕООД по отношение на основни ресурси, суровини, производствени мощности, поръчки и финансиране, както и че дейността му е била под негов контрол. Прието е също, че С. Н. чрез „Ролпласт“ ЕООД и „Ролпласт груп“ АД е упражнявал непряк контрол върху „Гласпроект“ ЕООД посредством финансови лостове, позволяващи му да оказва доминиращо влияние върху дружеството. Управляващият орган е приел, че е налице и третият елемент на свързаността по чл. 4, ал. 8 ЗМСП – функциониране на вертикално интегриран пазар. Този извод е обоснован с установените икономически отношения между дружествата: „Ролпласт“ ЕООД е осигурявало ресурси за „Гласпроект“ ЕООД и е придобивало произведените от него стъклопакети, „Ролпласт груп“ АД е предоставяло под наем на „Гласпроект“ ЕООД производствен цех и оборудване, а произведената продукция е била част от крайния продукт, реализиран от „Ролпласт“ ЕООД. Въз основа на приложимите европейски регламенти и Препоръка 2003/361 органът е приел, че са изпълнени всички елементи на фактическия състав на свързаните предприятия. Приеле е още, че преструктурирането на „Гласпроект“ ЕООД, отделянето му от „Ролпласт“ ЕООД и свързаните дружества, както и промените в правната форма и собствеността му, са извършени с единствената цел дружеството да отговори формално на критериите за МСП и да получи европейско финансиране. Органът е заключил, че при кандидатстването по процедура BG16RFOP002-3.004 „Подкрепа за пилотни и демонстрационни инициативи за ефективно използване на ресурсите“ бенефициерът е представил неверни и непълни данни с цел получаване на безвъзмездна финансова помощ. Тъй като „Гласпроект“ ЕООД не е отговаряло на характеристиките на МСП, а е представлявало голямо предприятие. Поради това Управляващият орган е приел, че дружеството не е било допустим бенефициер към момента на кандидатстването. Компетентността на издателя на решението е доказана със Заповед №РД-14-41 от 29.01.2025 г. на министъра на иновациите и растежа, с която е определено лице, което да изпълнява функциите на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност 2014 – 2020 г. ". Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че административният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при постановяването му са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. На първо място съдът е счел, че при издаването на обжалвания административен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като ръководителят на УО на ОПИК не е уведомил дружеството за започването на административното производство съгласно чл. 26, ал. 1 АПК и по този начин го е лишил от възможността своевременно да се запознае с твърденията и доказателствата на органа и да представи доказателства в своя защита. Съдът е счел, че това нарушение е съществено и не може да бъде санирано, поради което е налице основание за отмяна по чл. 146, т. 3 от АПК. По отношение на материалната законосъобразност съдът е приел, че не са изпълнени предпоставките за свързаност на предприятията по чл. 4, ал. 8 във връзка с ал. 5 ЗМСП. Намерил е, че липсват доказателства за наличие на някоя от изрично посочените в чл. 4, ал. 5 ЗМСП форми на зависимост между „Гласпроект“ ЕООД, „Ролпласт“ ЕООД и „Ролпласт груп“ АД, както и че ръководителят на Управляващия орган не е посочил конкретно коя от тези хипотези приема за осъществена. Съдът е счел, че участието на С. Н. като солидарен длъжник по банков кредит не доказва необходимата по закон свързаност, тъй като към момента на кандидатстването същият не е участвал в управлението или представителството на „Гласпроект“ ЕООД. Съдът е счел, че е налице третият елемент от фактическия състав – извършване на дейност на вертикално свързани пазари, но е подчертал, че трите предпоставки са кумулативни. Поради липсата на първите две предпоставки е достигнал до извод, че не може да се приеме, че дружествата са свързани предприятия. Поради това съдът е намерил за неправилно консолидирането на данните за персонала, оборота и активите на дружествата и е приел, че „Гласпроект“ ЕООД отговаря на критериите за МСП по чл. 3 ЗМСП. Съдът е счел също, че не са били налице предпоставките на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ за едностранно прекратяване на административния договор, тъй като не е установено нарушение или неизпълнение, което да води до тежки последици за обществения интерес. Освен това Управляващият орган не е обосновал наличието на изискуемата от закона специална цел – предотвратяване или отстраняване на такива тежки последици. Накрая, съдът е намерил за незаконосъобразно и определянето на задължението за възстановяване на неправомерно получената финансова помощ в рамките на производството по прекратяване на административния договор. Счел е, че Управляващият орган неправилно е смесил производството по прекратяване на договора със самостоятелното производство по установяване на публично държавно вземане, което следва да се извърши по реда на чл. 35, ал. 3 от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г., за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество във връзка с чл. 62 от Закона за публичните финанси и чл. 166 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Въз основа на горното съдът е направил извод за незаконосъобразност на акта и го отменя. Решението е правилно. Член 4 ЗМСП е правната норма, която регламентира предпоставките, при които едно предприятие е независимо, партньор или свързано. Разпоредбата на чл. 4, ал. 8 ЗМСП регламентира хипотези, при които предприятията се считат свързани. Нормата съдържа няколко фактически състава като всеки се характеризира с три кумулативни елемента - първо, предприятия, които осъществяват помежду си някое от отношенията по ал. 5, второ, това отношение се осъществява чрез физическо лице или група от физически лица, които действат съвместно, и трето, дейността или част от нея предприятията извършват на същия съответен или на вертикално свързан пазар. Алинея 5 съдържа четири отделни и самостоятелни хипотези на контрол: притежаване на повече от половината от гласовете в общото събрание; право да се назначават или освобождават повече от половината членове на управителен, изпълнителен или надзорен орган; право да се упражнява решаващо влияние по силата на договор или клауза в устройствен акт; контрол върху повече от половината гласове по силата на споразумение с други акционери, съдружници или членове. В обжалвания административен акт обаче не е посочено коя от тези четири хипотези се приема за осъществена. Органът е посочил общо чл. 4, ал. 8 ЗМСП и е заявил, че са налице „първият и вторият елемент“ от фактическия състав, без да конкретизира: дали „Ролпласт“ ЕООД или „Ролпласт груп“ АД,чрез физическото лице С. Н., притежават повече от половината от броя на гласовете в общото събрание на „Гласпроект“ ЕООД; дали имат право да назначават или освобождават повече от половината от членовете на изпълнителния, управителния или надзорния орган на „Гласпроект“ ЕООД; дали съществува договор или устройствена клауза, предоставяща им право да упражняват решаващо влияние върху „Гласпроект“ ЕООД; дали някое от предприятията е акционер, съдружник или член в „Гласпроект“ ЕООД и контролира самостоятелно повече от половината от броя на гласовете в общото събрание на това предприятие по силата на споразумение с други акционери, съдружници или членове. Настоящият касационен състав счита, че този пропуск препятства както правото на защита на адресата на аката, така и съдебния контрол, защото съдът не може да замести административния орган при избора на приложимата правна норма. Когато материалноправната норма съдържа няколко различни фактически състава, административният орган е длъжен да посочи точно кой фактически състав прилага и кои конкретни факти осъществяват неговите елементи. Фактите, на които се позовава ръководителят на УО на ОПИК, а именно предходна корпоративна история, общ адрес, договори за наем, концентрация на доставки и продажби, солидарно задължаване по банков кредит, предоставени заеми, сходни печати, счетоводно обслужване и стопанска зависимост могат да сочат на интензивни търговски отношения и на икономическа зависимост, но не са равнозначни на някоя от правните форми на контрол по чл. 4, ал. 5 ЗМСП. Неоснователно едва в касационната жалба се твърди, че са налице предпоставките по чл. 4, ал. 5, т. 1, т. 2 и т. 3 във вр. с ал. 8 ЗМСП. Това уточнение е несвоевременно направено и не може да санира липсата на конкретно правно основание в самия административен акт. Законосъобразността на административния акт се преценява според фактическите и правните основания, изложени от органа при издаването му. Неоснователно е възражението, че първоинстанционният съд неправилно е тълкувал практиката на СЕС относно възможността предприятия да се приемат за свързани и при липса на формално изброените хипотези за свързаност. Позовавайки се на решение на СЕС по дело С-110/13, самият касатор сочи, че административният орган е длъжен да установи, че предприятията реално формират едно икономическо образувание, контролирано чрез физическо лице или група лица. В случая органът е анализирал юридическите и икономически взаимоотношения между „Ролпласт“ ЕООД, „Ролпласт Груп“ АД и „Гласпроект“ ЕООД, но въпреки този анализ липсват направени изводи за наличие на координирано влияние върху търговските решения на „Гласпроект“ ЕООД, съответно не е установено дали предприятията представляват едно икономическо образувание. СЕС в решение от 19 март 2026 г. по дело C-870/24 приема, че свързаност чрез физическо лице изисква установяване на действително упражняван контрол чрез пряка или непряка намеса в управлението на съответното предприятие. Този подход е относим и към настоящия спор, защото Управляващият орган е следвало да установи не обща стопанска зависимост, а правно релевантно решаващо влияние. Разпоредбата на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ допуска едностранно прекратяване на административния договор, за да се предотвратят или отстранят тежки последици за обществения интерес. Следователно законът изисква не само твърдяно нарушение, а и конкретно установена специална цел — предотвратяване или отстраняване на тежки последици. В обжалвания административния акт такава самостоятелна обосновка липсва. Органът е приел, че след като кандидатът е недопустим, разходите са недопустими и следва прекратяване. Това представлява автоматично приравняване на твърдяна недопустимост към тежки последици за обществения интерес. В случая административният акт не съдържа конкретен анализ каква точно тежка последица е настъпила или предстои да настъпи, защо тя е пряка и непосредствена последица от поведението на „Гласпроект“ ЕООД включително и защо прекратяването на вече изпълнен договор е необходимото средство за нейното отстраняване. Поради това правилен е изводът на първоинстанционния съд, че не е доказана специалната предпоставка по чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ. Предвид изложеното, решението на първоинстанционния съд, се явява правилно и следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от спора, направеното от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, съдът следва да осъди Министерството на иновациите и растежа – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, да заплати на „Гласпроект“ ЕООД претендираните по делото разноски за адвокатско възнаграждение. Същите, видно от доказателствата по делото, са в размер на 20 400 евро. Възражението за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение е немотивирано, в противоречие с изискването на чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 144 АПК. Твърдението, че делото не е с фактическа и правна сложност не съставлява мотивираност на възражението. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,