Решение № 4582 от 23.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6399/2014 г.

Решение № 4582 от 23.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6399/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 209 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, гр. София, бул. "Витоша" № 18, ет. 6 срещу Решение № 7722 от 9.12.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 1052/2013 г.

С обжалваното решение съдът обявил нищожността на Решение № 160 от 20.12.2012 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът постановил решението си при нарушение на принципа на разкриване на обективната истина - чл. 7 АПК, тъй като не събрал всички доказателства от значение за спора. Нарушил и принципа на служебното начало, тъй като не изпълнил задължението си да укаже на страните кои факти подлежат на доказване, разпределението на доказателствената тежест и не указал съдействие на страните. Съдът не указал на касатора, че счита за липсващи волеизявленията на членовете на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Комисията), обективирани в решение.

С оглед на това, счита за взет в нарушение на посочените принципи извода на съда за липсващ протокол по чл. 22ж от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и за липса на формирана воля на органа. Приемайки решението на Комисията за нищожно съдът фактически приел същото за неавтентично, доколкото подписите на членовете на Комисията са доказателство за авторството на акта и на констатациите в него. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди Решение № 160 от 20.12.2012 г. Представя Протокол № 135 от 20.12.2012 г. на Комисията. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулти Палмира Бенчева и Емилия Динекова.

Ответникът по касационната жалба - Антоанета Петрова Пеева, счита същата за неоснователна. Неоснователни счита доводите на касатора за допуснато от съда нарушение на принципа на служебното начало - съдът задължил касатора да представи цялата административна преписка и му дал възможност да ангажира доказателства. Сочи, че съгласно чл. 22, ал. 3 ЗПУКИ и чл. 15, ал. 9 от Правилника за организация на дейността на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Правилникът), за заседанията на Комисията се води стенографски протокол. Понастоящем по делото са представени два протокола - № 126 от 15.11.2012 г. и № 135 от 20.12.2012 г., като на първия няма положени подписи на членовете на Комисията. Прави подробен анализ на съдържанието на двата протокола и сочи, че изложеното в тях поставя въпроса в кой протокол е следвало да се вземе решението и съответно в кой протокол да бъде материализирано решението.

Ответникът излага доводи и по съществото на спора. Като излага подробно фактите по делото счита, че Комисията не отчела неучастието на Пеева в комисията, която провела търга за отдаване под наем на земеделските земи, че определеният наем е многократно по-висок от първоначално определения, че на наемателя са възложени задължения по опазване на имота, че директорът на училището е длъжен да приеме извършените инвентаризации, че в решението на Комисията се твърди приложимост на чл. 8, изречение 1 ЗПУКИ, без за това да са изложени мотиви. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Василка Пожаралиева, Адвокатска колегия, гр. Хасково.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът не е допуснал твърдяните нарушения като с определение от 1.03.2013 г. указал на ответника доказателствената тежест по чл. 170, ал. 1 АПК и подлежащите на доказване факти. Представеният с касационната жалба протокол не може да бъде съобразен предвид на забраната за фактически установявания в касационната инстанция. Решението е правилно при така ангажираните доказателства и относима правна уредба - чл. 22ж, ал. 2, изречение 2 и ал. 3 ЗПУКИ. Сочи, че по новия протокол не е налице изискуемото мнозинство от всички членове на Комисията. Позовава се на съдебна практика.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Антоанета Петрова Пеева заема длъжността директор на Общообразователно училище "Христо Ботев", с. Крепост, община Димитровград - трудов договор № ЛС-29 от 4.05.2000 г. и допълнителни споразумения.

1. На 14.03.2006 г. бил проведен търг за отдаване под наем на недвижими имоти - овощни градини, собственост на училището. Търгът бил спечелен от Николай Валентинов Христов - племенник на Пеева.

1. На 21.03.2006 г. между Антоанета Пеева, в качеството й на директор на училището, и Николай Валентинов Христов бил сключен договор за наем на земеделска земя.

1. На 13.01.2009 г. Пеева подала декларация по чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 ЗПУКИ, в която не е декларирала наличие на свързани с нея лица, дейността на които би довела до възникване на конфликт на интереси.

1. На 7.06.2010 г. Пеева подала декларация по чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 ЗПУКИ, в която посочила, че като директор на училището е страна по договор за отдаване под наем на земеделска земя с Николай Христов, неин племенник.

1. На 1.06.2010 г., на 28.01.2011 г. и на 4.05.2012 г. на комисия в състав: Антоанета Пеева - директор, Еленка Николова - счетоводител-касиер на училището, и Тонка Тодорова - завеждащ "Административна служба" в училището, извършили проверка на изпълнението на договора с Николай Христов. Резултатите от проверките били обективирани в нарочни протоколи.

1. На 19.07.2012 г. в Комисията постъпил сигнал за конфликт на интереси по отношение на Антоанета Пеева.

1. Комисията образувала производство и събрала доказателства.

1. На свое заседание от 15.11.2012 г. Комисията изслушала Пеева. За заседанието бил съставен стенографски Протокол № 126, в който са отразени въпросите на членовете на Комисията, становищата на Пеева и представените от нея доказателства. Като присъстващи на заседанието в протокола са вписани: Филип Златанов, Николай Николов, Сабрие Сапунджиева, Катя Станева. Вписан е и директорът на дирекция "Правна" - Росица Терзиева. В хода на изслушването като задаваш въпроси е вписан и Димитър Мочев. Протоколът не е подписан от нито един чл. на Комисията.

1. На 20.12.2012 г., Комисията в състав: Филип Златанов, Николай Николов, Сабрие Сапунджиева, постановила Решение № 160, с което приела наличие на конфликт на интереси, тъй като: "с извършване на огледите във връзка с изпълнение на договор за наем и съставянето на протоколите за тях, Антоанета Пеева е нарушила забраната на чл. 8, изречение 1, предложение 3 от ЗПУКИ, като е участвала в приемането на актове - 3 бр. протоколи, в частен интерес на свързаното с нея лице Николай Христов. Частният интерес е довел до нематериална облага за Христов, по смисъла на чл. 2, ал. 3 от ЗПУКИ, и се изразява в оказването на подкрепа, влияние и предимство при проверката на изпълнението на договора за отдаване под наем на земеделски земи, собственост на представляваното от Пеева училище".

1. На 1.03.2013 г., с определение, съдът указал на ответника, на основание чл. 170, ал. 1 АПК, че негова е доказателствената тежест да установи съществуването на фактически основания и изпълнението на законовите изисквания при издаването на Решение № 160, както и дал на страните възможност да представят и да поискат доказателства.

1. На 29.04.2013 г. съдът провел открито съдебно заседание, в което приел представената от ответника административна преписка и отложил делото за събиране на доказателства по искане на жалбоподателя.

1. На 4.11.2013 г. съдът провел открито съдебно заседание, в което приел представените от жалбоподателя доказателства и дал ход на устните състезания.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че Решение № 160 е нищожен акт, тъй като е постановено при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 22ж, ал. 2, изречение 2 ЗПУКИ Комисията взема решенията си с мнозинство повече от половината от всички членове с явно гласуване, а съгласно ал. 3 за заседанието се води протокол, в който се отразяват разискванията и гласуването на всеки от членовете. С оглед на непредставянето по делото на доказателства, които да установяват спазване на чл. 22ж, ал. 2 и 3 ЗПУКИ съдът приел, че няма валидно взето решение и формирана воля на колективния орган. Приел, че факта, че решението формално е подписано от трима членове на Комисията не може да санира акта, доколкото липсва волеизявление на колективния орган. Въз основа на това съдът направил извод за нищожност на Решение № 160 и обявил нищожността му.

Този извод на съда е неправилен.

Видно от доводите на касатора, възраженията на ответника и мотивите на обжалваното съдебно решение спорът по делото е валидно ли е Решение № 160 на Комисията.

За да бъде един акт нищожен трябва да бъде издаден при липса на правообразуващ юридически факт, факт, който е основен за самото съществуване на акта като юридически акт. Законодателят не е определил в нарочна правна норма юридическите факти, които са основни за един административен акт и липсата на които прави акта нищожен, но безспорно е, и практиката трайно приема, че такива юридически факти са липсата на правен субект, който е компетентен да издаден административния акт, липсата на валидно формирана воля на правния субект и неспазената форма, когато тя е условие за валидност на акта.

Видно от доказателствата по делото в случая безспорно има правен субект, който е овластен да издаде акт със съдържанието на Решение № 160. Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, съгласно чл. 22а ЗПУКИ, е независим орган, който е оправомощен от закона да установява конфликт на интереси за лицата, които заемат публични длъжности. Безспорно е също, че Решение № 160 е издадено в исканата от закона писмена форма. Друго изискване за форма на акта, законът не поставя.

Съдът приел, че липсва валидно формирана воля на органа, т. е. приел липсата на юридически факт, който е правопораждащ за валидността на всеки административен акт.

Какво показват фактите по делото?

Първо, по делото е безспорно, че Решение № 160 е издадено от Комисията и е подписано от трима нейни членове. Второ. Безспорно е, че в първоинстанционното съдебно производство органът не представил протокол от заседанието на Комисията, на което е взето Решение № 160. Именно липсата на този протокол, според съда, доказва липсата на волеизявление.

Така приетото от съда налага да се установи каква е ролята и значението на протокола по чл. 22ж, ал. 3 ЗПУКИ и може ли неговата липса да обоснове нищожност на Решение № 160.

Съгласно чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ Комисията взема своите решения с мнозинство повече от половината от всички членове с явно гласуване. Следователно валидно воля на органа могат да изявят трима нейни членове. В случая точно трима членове на Комисията са посочени като издатели на решенето и се твърди, че са го подписали. По делото не се спори, че посочените като издатели на Решение № 160 трима членове на Комисията действително са го подписали и че положените подписи са именно техни. Поради това съдът приема, че непредставянето по делото на подписан от посочените членове на Комисията заверен препис на Решение № 160 не е довело в конкретния случай до непълнота на доказателствата. Следва обаче изрично да се посочи, че органът е длъжен да представи в съда заверен препис от оспорения акт, на който са положени подписите на издателя на акта, тъй като подписът е елемент на формата на акта - чл. 59, ал. 2, т. 8 АПК. Административният акт е предмет на съдебния контрол, а не писмено доказателство по делото, поради което съдът трябва да може да установи наличието на всички изискуеми от чл. 59, ал. 2 АПК реквизити.

С оглед на установеното, че трима членове на Комисията са подписали Решение № 160, следва да се приеме, че органът е формирал валидно своята воля - в съответствие с изискванията за начин на вземане на решения, съгласно чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ.

По делото обаче не е имало доказателства, които да установят надлежното провеждането на заседание и вземането на процесното решение - не е представен протокол от заседанието, на което е взето решението. Но протоколът по чл. 22ж, ал. 3 ЗПУКИ е само един удостоверителен документ за извършени от органа производствени действия - разглеждане на доклада на дирекция "Правна" и вземане на решение по сигнал, рег. № 250/2012 г. Следователно протоколът не е нито самата воля на органа, нито законодателят го е въздигнал в изискване за валидност на волеизявлението на органа. Протоколът е само доказателствено средство за извършените производствени действия, в т. ч. формирането на воля, тъй като в него, по силата на закона, трябва да се отрази гласуването на всеки чл. на Комисията. Неговата липса по делото безспорно доказва извършено от органа нарушение на административнопроизводствените правила, защото Комисията е държавен орган и нейната дейност е правно регламентирана, в т. ч. и досежно начина на документиране на производствените действия. Нарушението е съществено, защото е на изискване, което е единственото предвидено по закон доказателствено средство за производствените действия по разглеждане и решаване на сигнали.

Съдът, като установил липсата на протокол от заседанието на Комисията, на което е прието Решение № 160 следвало не да направи извод за нищожност на акта, а за допуснато от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Воля за издаване на процесното решение органът формирал и това е видно от положените от тримата членове на Комисията подписи под решението, но формирането на тази тяхна воля не е регистрирано в искания от закона стенографски протокол.

Наред с гореизложеното основателно е твърдението на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на чл. 9, ал. 3 АПК. Видно от доказателствата по делото съдът с нарочно определение указал на касатора доказателствената му тежест, като изрично посочил и задължението да докаже изпълнението на законовите изисквания при издаването на акта. Но задължението на съда за указване на доказателствената тежест е различно от задължението му по чл. 9, ал. 3, съответно чл. 171, ал. 4 АПК за указване, че за някои обстоятелства от значение за делото страната не сочи доказателства. Непредставянето на протокол от заседанието на Комисията, на което е взето оспореното Решение № 160, е факт от значение за делото, поради което съдът следвало, когато констатирал неговата липса по делото, да укаже на страната, че важен за предмета на спора факт е останал недоказан. Вярно е, че съдът не би могъл да знае нито точно номера на протокола, нито дали той съществува, но това са въпроси, относими към съществото на спора, а не към задължението му по чл. 171, ал. 4 АПК.

Видно от изложеното съдът, като не указал на касатора, че за важно за предмета на делото обстоятелство не сочи доказателства, допуснал нарушение на съдопроизводствените правила - чл. 171, ал. 4 АПК. Нарушението е съществено, защото първо, е на норма, която е гаранция за правата на страните и за изясняване на правния спор, т. е. за изпълнение на конституционното задължение на съда да осигури равенство и условия за състезателност, както и да осигури установяването на истината - чл. 121, ал. 1 от Конституцията. И второ, защото конкретното нарушение е съществено - ако съдът беше изпълнил задължението си по чл. 171, ал. 4 АПК би могъл, видно от представяния с касационната жалба протокол № 135, да достигне и до друг правен извод.

С оглед на гореизложеното съдът следва да отмени обжалваното решение и да върне делото за новото разглеждане от друг състав. При новото разглеждане съдът следва да внимателно да прецени годността на представените от органа доказателства и с оглед на това да постанови акта си.

На основание чл. 226, ал. 3 АПК съдът не следва да се произнася по искането на касатора за присъждане на разноски.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд