Решение № 4865 от 04.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2104/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ),чрез пълномощник, против решение № 41463 от 11.12.2025 г. по адм. д. № 9526/ 2025 г. на Административен съд София - град, с което съдът е отхвърлил подадена от АПИ жалба срещу решение № ФК-7/26.08.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Транспорт и транспортна инфраструктура 2014-2020" (ОП ТТИ) за определяне на финансова корекция. Касаторът навежда твърдения за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът не е преценил в съвкупност всички относими факти и обстоятелства по спора, не е обсъдил всички доводи и съображения на АПИ. Подробно е изложил фактическите установявания на органа с доводи за отсъствие на всяко от приетите с акта три нарушения на Закона за обществените поръчки. АПИ твърди, че издателят на акта не е посочил кои точно правни норми е нарушил, които да представляват нередности като основания за определяне на финансова корекция. Иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по съществото на спора с отмяна на атакувания административен акт, както и присъждане на разноските за двете инстанции. Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Транспорт и транспортна инфраструктура", чрез пълномощниците си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Подробни съображения развива в представена по делото писмена защита. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил, че във връзка с изпълнение на сключен между страните административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект "Автомагистрала Европа от км 15+500 до км 48+903" АПИ е провела открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Консултантска услуга - строителен надзор на обект: Модернизация на път 1-8 "Калотина - п.в. Храбърско" от км 15+500 до км 32+447,20 и етапни връзки" и е сключила договор за изпълнение с "План Инвест Калотина" ДЗЗД. Оспореното пред първоинстанционния съд решение № ФК-7/26.08.2025 г. на ръководителя на УО на ОП ТТИ е издадено след проверка на проведената открита процедура. Административният орган е установил следните нарушения: 1/ Изпълнител, който не отговаря на всички изисквания на възложителя: а/ Съгласно т. 2.6. от Техническата спецификация "Дейности по време на строителството", очакван резултат от работата на консултанта в рамките на етапа на изпълнението на строителството е издаването на сертификат за приемане на работите, който е с датата на издаденото от ДНСК разрешение за ползване на обекта. В част II "Предложение за изпълнение на дейностите" от етап II избраният за изпълнител участник е посочил: "Съвместно с изготвянето и подписването на акт образец 15 и след получаването на съответното съобщение от изпълнителя, консултантът ще предприеме всички необходими действия съгласно изискванията на договорните документи и ще издаде сертификата за приемане на работите. При всички случаи сертификатът няма да бъде издаден преди получаване на специално писмено одобрение от възложителя". В предложението на избрания за изпълнител участник, към част III "Предложение за изпълнение на дейностите" от етап IV, т. 4, е приложена схема за "Завършване на строителството", в която е отбелязано, че сертификатът за приемане се издава от възложителя на датата, на която се издава разрешението за ползване, така както е предвидено и в част V "Графична план-програма на изпълнение на дейностите и организация на екипа за изпълнение на поръчката", т. 5.3.8, и позиция 35 от Приложение 1 - График за изпълнение на дейностите. Органът е посочил, че предвидената дата за издаване на сертификата не съвпада със заявеното в текстовата част, а именно - срокът започва да тече след издаване на акт 15 и се издава след одобрение от страна на възложителя. Констатирал е разминаване между посочените срокове на издаване на сертификата за приемане на работите в различни части от техническото предложение, от една страна, и несъответствие по отношение на това кой издава този акт, от друга страна, което според УО води до несъответствие на техническото предложение с изискванията на възложителя; б/ Органът е констатирал, че в част III "Предложение за изпълнение на дейностите" от Етап III - Срок за съобщаване на дефекти, участникът „План Инвест Калотина" ДЗЗД не е демонстрирал организация на дейности, предвидени за изпълнение съгласно т. 2.7 от Техническата спецификация: проверка и изпращане на уведомление до изпълнителя за всички дефекти, за които е бил уведомен от възложителя, както и определяне на действия, необходими за отстраняването на откритите дефекти; изготвяне и предаване на заключителен доклад; изпълнява всички необходими предварителни условия за издаване на сертификат за изпълнение на работите; проверява отчета при завършване на изпълнителя и издава съответния сертификат за плащане; изпълнява всякакви други дейности, част от задълженията на инженера в съответствие с разпоредбите на договора за строителство или на българското законодателство. Ръководителят на УО е установил, че в предложението на избрания изпълнител само са изброени тези дейности, заложени в т. 2.7 на Техническата спецификация, без да е изпълнено изискването на възложителя съгласно документацията "да демонстрира организация на дейностите по извършване на строителен надзор и инженер по договора за строителство в етапа на срока за съобщаване на дефекти", поради което офертата на „План Инвест Калотина“ ДЗЗД не отговаря на базовото изискване по т. 1.6. от Приложение Г "Критерий за оценка на офертите"; в/ Съгласно т. 4.7 "Заключителен доклад" от ТС консултантът трябва да предаде заключителния доклад по проекта в рамките на 28 дни след издаването на сертификат за приемане на работите, а според т. 2.6 сертификатът за приемане на работите е с дата на приемане на работите датата на издаденото от ДНСК разрешение за ползване на обекта. Съгласно чл. 4, ал. 2, буква "в" от договора срокът за съобщаване на дефекти е 365 календарни дни и започва да тече от деня, следващ датата на приемане на работите със сертификат за приемане. Ръководителят на УО е констатирал, че според т. 6.1.6.8 "Заключителен доклад" по проекта от Част V "Графична план" - програма на изпълнение на дейностите и организация на екипа за изпълнение на поръчката, от предложението на „План Инвест Калотина“ ДЗЗД, консултантът ще предаде заключителния доклад по проекта в рамките на 14 дни след изтичането на срока за съобщаване на дефекти. Това означава, че вместо 28 дни след издаването на сертификат за приемане, участникът предвижда да предаде заключителния доклад по проекта 14 дни след изтичането на срока за съобщаване на дефекти или със закъснение приблизително една година, което е несъответствие с изискванията на възложителя. Предвид тези фактически установявания орган е приел, че АПИ е нарушил чл. 107, т. 2, буква „а“, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, посочил е нарушението като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата), и е определил финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договора с изпълнителя. 2/ Нарушение на чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП: Съгласно раздел VII. 1.2 от обявлението и т. 3.3.1. от раздел II "Условия за участие от документацията за поръчката", през последните 3 години, считано от датата на подаване на офертата, участникът следва да е изпълнил минимум една консултантска услуга като строителен надзор по реда на ЗУТ за ново строителство и/или реконструкция, и/или рехабилитация, и/или основен ремонт на автомагистрали и/или на пътища от републиканската пътна мрежа (РПМ), и/или на улици, и/или на пътища от общинската пътна мрежа (ОПМ), и/или на пътни съоръжения към тях, и/или на пътища с еквивалентни характеристики извън страната с носимоспособност на пътната конструкция не по-малка от 11,5 тона на ос, с обща дължина минимум 6 км, и с габарит, не по-малък от Г 20 метра. Тази информация участникът посочва в подадения ЕЕДОП. При сключване на договор за изпълнение това изискване се доказва с представянето на списък на услугите, които са идентични или сходни с предмета на обществената поръчка, с посочване на стойностите, датите и получателите, заедно с доказателство за извършената услуга. В подадения от "План Инвест Калотина" ДЗЗД ЕЕДОП участникът е посочил опит в изпълнение на консултантски услуги за обект "Магистрала Лугож - Дева. Лот 2, супервизия по договорните условия на FIDIC Жълта книга на нов строеж и при спазване на приложимото законодателство в Румъния...две платна с обща дължина 28,600 км (км 27+620 - км 56+220), обща ширина между предпазните огради на двете платна 27 м и носимоспособност на пътната конструкция 11,5 тона на ос...Документ за приемане: Сертификат за приемане на обекта по FIDIC от 27.05.2016 г." При сключване на договора избраният изпълнител е представил списък на изпълнените сходни услуги, препоръка и договор за предоставяне на услуги, протокол за приемане на работите при завършване с приложения и технически лист на обект "Проектиране и изпълнение на магистрала Лугож-Дева Лот 2 от км 27+620 до км 56+220". Според ръководителя на УО в списъка на изпълнените сходни услуги дружеството не е посочило данни за минимално изискуемите от възложителя характеристики на обекта, отразени в ЕЕДОП: носимоспособност на пътната конструкция не по-малка от 11,5 тона на ос и габарит не по-малък от Г 20 метра. Органът е констатирал, че в представените със списъка доказателства за извършената услуга не се съдържа информация за носимоспособността на пътната конструкция и габарита на пътя. При тези факти е приел, че възложителят е допуснал нарушение на чл. 112, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 67, ал. 6 ЗОП, тъй като е сключен договор за изпълнение с участник, който не е изпълнил задължението за представяне на документи, удостоверяващи съответствието с поставения критерий за подбор за технически способности. Посочил е нарушението като нередност по т. 14 от Приложение № 1 от Наредбата и е определил финансова корекция 25% върху стойността на допустимите разходи по договора за изпъленение. 3/ Незаконосъобразно прилагане на методиката за оценка на офертите: Съгласно одобрената Методика за оценка на офертите критерият за оценка на техническото предложение - с тежест в комплексната оценка 60 %, представлява оценка на организацията за изпълнение на поръчката. Предвидена е оценка от 30 т. за заложени базовите изисквания на възложителя, а допълнителни точки, съответно 20, 30, 10, 10 точки, се присъждат за наличие на всяко едно от четири надграждащи обстоятелства. УО е приел, че възложителят е приложил неточно методиката за оценка на офертите по показател "Оценка на техническото предложение" по отношение на "План Инвест Калотина" ДЗЗД, тъй като в офертата на този участник не са предложени мерки за вътрешен контрол в организацията на работата на екипа за етап III, в табличен вид е представено разпределението по експерти и дейности, но не са предложени мерки за вътрешен контрол в организацията на работата на екипа с изискуемото от възложителя съдържание като условие за присъждане на допълнителен брой точки за наличието на първо, второ и трето обстоятелство. В предложението за изпълнение на поръчката за етап III е представена схема, в която е описан подходът за завършване на строителството и задълженията на участниците в процеса по завършване, но не е посочена управленската структура и комуникацията между участниците в реализирането на проекта за този етап съгласно условието на възложителя за присъждане на допълнителен брой точки за четвърто обстоятелство от методиката. Не са предложени мерки за вътрешен контрол в организацията на работата на екипа за етап IV като условие за присъждане на допълнителен брой точки за наличието на първо и второ обстоятелство. Въпреки това комисията е оценила участника с максимален брой допълнителни точки. Органът е заключил, че комисията не е спазила утвърдената от възложителя методика за оценка на техническото предложение и че при правилно прилагане на методиката за оценка на офертите участникът „План Инвест Калотина“ ДЗЗД не е следвало да получи максималния брой точки по този показател. Според органа възложителят е допуснал нарушение на чл. 58, ал. 1 ППЗОП, представляващо нередност по т. 15 от Наредбата, за която е определил финансова корекция от 10% върху стойността на допустимите разходи по договора за изпълнение. На основание чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ е определил една финансова корекция от 25%. Първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в законоустановена писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправмните разпоредби и целта на закона, поради което е отхвърлил жалбата на АПИ като неоснователна. Обосновал е извод, че бенефициерът е допуснал описаните в акта нарушения на Закона за обществените поръчки, органът правилно ги е квалифицирал като нередности по чл. 70, ал. 1 ,т. 9 ЗУСЕФСУ, за които е определил финансова корекция по реда на Наредбата за посочване на нередности. Решението е правилно като краен резултат. Касационният съдебен състав приема за правилен изводът на съда за материална законосъобразност на оспорения акт, доколкото се установява по безспорен начин допуснатата от бенефициера АПИ нередност по т. 14 от Приложение 1 към Наредбата по отношение на приетите от органа нарушения на чл. 107, т. 2, буква „а“, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП в частта за описаното в акта нарушение по т. 1.3, както и на чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП. Съгласно чл.107, т. 2, б. "а" ЗОП възложителят отстранява участник, който е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката. Според изискването на т. 4.7 от Техническата спецификация консултантът трябва да предаде заключителния доклад по проекта в рамките на 28 дни след издаване на сертификат за приемане на работите. Според т. 2.6 сертификатът за приемане на работите се издава с дата на издаденото от ДНСК разрешение за ползване на обекта. Съгласно чл. 4, ал. 2, буква "в" от договора срокът за съобщаване на дефекти е 365 календарни дни и започва да тече от деня, следващ датата на приемане на работите със сертификат за приемане. Дружеството, избрано за изпълнител, е предвидило заключителният доклад да бъде предаден в рамките на 14 дни след изтичането на срока за съобщаване на дефекти. Изрично в т.6.1.6.8 и т. 6.1.6.9 от предложението на "План Инвест Калотина" ДЗЗД са ясно и последователно посочени сроковете за заключителния доклад по проекта и окончателния доклад по ЗУТ. Това означава, че участникът предвижда да предаде заключителния доклад по проекта 14 дни след изтичането на срока за съобщаване на дефекти, т.е със значително закъснение. Също така в таблицата, отразяваща обобщена информация за докладите и крайните срокове за предаването им, е посочен различен срок за представяне на заключителния доклад - 84 дни след изтичане на срока за съобщаване на дефекти. При тези категорични данни правилен е изводът на административиня орган, потвърден от съда, че предложението на избрания изпълнител не отговаря на изискването по т. 4.7. от Техническата спецификация, поради което същият е следвало да бъде отстранен. Правилно както органът, така и съдът са приели, че в случая не може да се обсъжда допусната техническа грешка, доколкото в предложението и в обобщената таблица участникът ясно е посочил последователността и сроковете за изпълнение на тези изисквания, които не съответстват на условията на възложителя. Правилно административният орган е приел за нарушена разпоредбата на чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП, нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение 1 към Наредбата. Констатациите на органа, потвърдени от съда, за същото нарушение - в частта по т.1.1. и т. 1.2. от акта, касационният състав намира за недоказани. В частта по т.1.1 ръководителят на УО е описал установени несъответствия относно издадените сертификати за приемане на работата и за приемане на обекта и подобекта по отношение на компетентния издател. Посочил е също, че офертата на избрания изпълнител не съдържа ясно и конкретно изпълнение на изискването за издаване на сертификат за приемане на работите с дата на приемане на работите - датата на издаденото от ДНСК разрешение за ползване на обекта, доколкото в схемата и в графика за изпълнение на дейностите не е предвидено издаването от консултанта на сертификат за приемане на работите. Приел е, че има несъответствие между текста, описващ дейностите по време на етапа на изпълнение на строителството, по-конкретно относно дейностите на консултанта във връзка с издаването на сертификата за изпълнение на работите, и описаното в позиция 35 на Приложение 1 - график за изпълнение на дейностите, и в схемата на дейностите, в които е предвидено единствено издаването на сертификат за приемане от възложителя. Според органа в предложението е допуснато смесване между двата двата сертификата, довело до несъответствие с базовото изискване - да се демонстрира организация на дейностите по извършването на строителен надзор и инженер по договора за строителство в етапа на строителство съгласно техническа спецификация за изпълнение на консултантската услуга. Тези фактически установявания на органа не кореспондират с направения от него извод, а именно че допуснатото смесване на сертификатите в различните части на предложението не съответства с базовото изискване на възложителя, заложено в методологията за оценка. Издателят на акта не е изложил последователни, ясни и съответни мотиви от фактическа и правна страна защо приема, респективно в каква част, че офертата на участника не отговаря на техническите изисквания на възложителя. Недоказано е и заключението на органа, потвърдено от съда, че в офертата на "План Инвест Калотина" ДЗЗД не е посочена организация на дейности, предвидени за изпълнение съгласно т. 2.7 от техническата спецификация: проверка и изпращане на уведомление до изпълнителя за всички дефекти, за които е бил уведомен от възложителя, както и определяне на действия, необходими за отстраняването на откритите дефекти; изготвяне и предаване на заключителен доклад; изпълнява всички необходими предварителни условия за издаване на сертификат за Иизпълнение на работите; проверява отчета при завършване на изпълнителя и издава съответния сертификат за плащане; изпълнява всякакви други дейности, част от задълженията на инженера в съответствие с разпоредбите на договора за строителство или на българското законодателство, поради което офертата на дружеството не отговаря на базовото изискване по т. 1.6. от Приложение Г "Критерий за оценка на офертите". Според органа участникът само е възпроизвел текстовете от техническата спецификация относно дейности по време на срока за съобщаване на дефекти, без да детайлизира по съдържание тези дейности. Административинят орган не отрича, че офертата на избрания изпълнител в тази част съответства на Техническата спецификация, но съотнася това й съдържание с изискването на методиката за оценка, което е друга дейност и посочените в акта критерии касаят оценителната дейност на комисията. Изложената от органа хипотеза по отношение на това нарушение всъщност е такава, която се развива в хода на разглеждане и оценяване на офертите на участниците. Несъответствието на фактическите установявания със заключението на органа водят до извод за недоказаност на посоченото в акта нарушение по чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП в тази му част. Правилен е изводът на съда за законосъобразност на акта на ръководителя на УО в частта по т. 2. Съгласно чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП възложителят сключва с определения изпълнител договор за обществена поръчка при условие, че при подписване на договора определеният изпълнител изпълни задължението по чл. 67, ал. 6 ЗОП. Преди сключването на договор за обществена поръчка възложителят изисква от участника, определен за изпълнител, да предостави актуални документи, удостоверяващи липсата на основанията за отстраняване от процедурата, както и съответствието с поставените критерии за подбор. По делото няма спор, че избраният изпълнител не е представил документи и доказателства, удостоверяващи изискуемия специфичен опит за предоставена консултантска услуга относно изискванията на възложителя за носимоспособност на пътната конструкция и габарит. Дружеството е декларирало с ЕЕДОП специфичен опит по отношение на обект Лот 2 от автомагистрала А1 „Лугож - Дева“ в Румъния, но не е представило документи относно тези две конкретни изисквания на възложителя. Твърдението, че тази информация е достъпна на официалния сайт на Национална компания за управление на пътна инфраструктура в Румъния не го освобождава от задължението по закон да представи доказателство за декларираното съответствие към момента на сключване на договора. Липсват данни (протокол или писмена констатация на възложителя), че е извършена такава проверка в публичен регистър или че тези данни са официално удостоверени. Такива не са установени и от извършената служебна справка от Управляващия орган. В случая е налице ясно установена от законодателя разлика в третирането на участниците и на избрания за изпълнител, като в чл. 112, ал. 2, т. 3 ЗОП изрично е предвидена възможността възложителят да не сключи договор с участника, класиран на първо място, когато той не докаже, че не са налице основания за отстраняване от процедурата. При това положение правилен и обоснован е изводът, че възложителят е допуснал посоченото нарушение, представляващо нередност по т. 14 от Приложение 1 към Наредбата. Касационният съд приема за неправилен извода на съда за доказаност на нарушението по чл. 58, ал. 1 ППЗОП. Разпоредбата предвижда, че комисията класира участниците по степента на съответствие на офертите с предварително обявените от възложителя условия. Съгласно чл. 56, ал. 3 ППЗОП, когато методиката за комплексна оценка включва показатели по чл. 70, ал. 7, т. 3, буква "б" ЗОП, присъдените от комисията оценки следва да са мотивирани. Член 70, ал. 7, т. 3, б. б"б" ЗОП регламентира задължението на възложителя в документацията да посочи методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател. За качествените показатели, които са количествено неопределими, следва да посочи начина за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Видно от съдържанието на представените протоколи, комисията е оценила с конкретна стойност процесния качествен показател чрез експертна оценка в съответствие с утвърдената методика. Преценката се формира въз основа на притежаваните от членовете на комисията професионален опит, квалификация, знания, практически умения и възможности, съвкупността от които извеждат експертна оценка, която се формира в рамките на оперативната самостоятелност на административния орган и при спазване правилата на съответната задължителна процедура, регламентирани в ЗОП и ППЗОП. В случая административният орган прави ревизия на оценката на комисията, като дори приема, че са налице основания за намаляване на определения брой точки по показателя за техническа оценка. УО е приел в извода си, че от страна на оценителната комисия е осъществен различен подход в преценката за наличие или липса на дадено минимално или надграждащо условие. Не е изложил мотиви относно релевантното обстоятелство какви различни и допълнителни критерии за възлагане е използвала комисията от посочените в документацията на поръчката. Мотивите на органа в тази насока са неясни и не могат еднозначно да бъдат подведени под сочената за нарушена разпоредба на чл. 58, ал. 1 ППЗОП, което прави акта незаконосъобразен в тази част и е безпредметно обсъждането дали същото е правилно квалифицирано като нередност по т. 15, б. "а" от Наредбата. Предвид изложеното и при съобразяване с чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ, крайният извод на съда за законосъобразност на оспорения административен акт е правилен. Решението на УО е издадено от компетентен орган, в съответствие с чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ - посочени са фактическите и правните основания на акта, при правилно приложение на материалноправните разпоредби за допуснати от бенефициера нарушения на чл. 107, т. 2, б. "а" ЗОП и чл.112, ал. 1, т. 2 ЗОП, представляващи нередност по т. 14 от Приложение 1 към Наредбата. Законосъобразно са определени размерът и основата на финансовата корекция. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от ответника искане за разноски, в полза на Министерството на транспорта и съобщенията следва да се присъдят разноски за защита от един юрисконсулт в размер на 102, 26 евро, равностойност на 200 лв., на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал.1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд