Решение № 2253 от 22.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5571/2016 г.

Решение № 2253 от 22.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5571/2016 г., IV о., докладчик съдията Татяна Хинова Производството е по чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от заместник изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" срещу решение № 93 от 18.03.2016 г., постановено от Административен съд С. по адм. д. № 293/2015 г. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател прави искане за отмяна на обжалваното решение. О. В. Г. А. не изразява становище по касационната жалба. Участващият в производството прокурор от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага обжалваното решение като правилно да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, поради което разглеждането на жалбата е процесуално допустимо. Разгледана по същество касационната жалба е ОСНОВАТЕЛНА. Производството пред административния съд е образувано във връзка с оспорване на уведомително писмо изх. № 02-210-6500/7456 от 28.09.2015 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2014 г., издаденото от заместник изпълнителния директор на ДФЗ, с което по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП) е оторизирана сума в размер на 0 лева, по мярката Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планински райони (НР1) е оторизирана сума в размер на 0 лева и по Схемата за преразпределително плащане (СПП) е оторизирана сума в размер на 0 лева. Съдът е отменил оспорения административен акт. За да стигне до правен извод за незаконосъобразност на оспореното уведомително писмо, съдът приема, че оспорения индивидуален административен акт е "необоснован", тъй като макар да съдържа мотиви, голяма част от тях са бланкетни и не могат да установят действителната воля на административния орган. Съдът приема, че още в началото на писмото се посочва, че ДФ "Земеделие" уведомява жалбоподателя за оторизирана и изплатена субсидия. По-нататък в писмото става ясно, че такава няма да бъде изплатена. В края на първа страница се посочва, че "за следните площи са констатирани несъответствия с изискванията за подпомагането, като е отказано финансово подпомагане на основание чл. 43, ал. 4 от ЗПЗП, въз основа на следните нормативни изисквания". Следва таблица, с посочени номера на БЗС. К. мотив, обосноваващ този извод съдът приема, че в дешифровката на колоните от таблицата са изложени съждения, които са абсолютно идентични с останалите уведомителни писма, по които са образувани дела в същия административен съд, което е установил от проверка в деловодството на съда. Липсва каквато и да било индивидуализация на основанията за този земеделски производител и за заявените от него БЗС. П. в тази линия на съждения, съдът приема, че всички таблици в уведомителното писмо съдържат бланкетни и абстрактни твърдения, които са възпроизведени във всички останали уведомителни писма. Според съда констатациите са толкова общи, че поставят под съмнение характера на административния акт като индивидуално съставен спрямо жалбоподателката. След тези съждения съдът стига до извод, че волята на административния орган е "неустановима" и оспорвания административен акт следва да бъде отменен. Обжалваното решение е неправилно. Изложените от съда мотиви показват явно непознаване на приложимото материално право и процедурните правила при издаване на административен акт по заявление за финасово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания. За осъществяване на функциите си като единствена акредитирана разплащателна агенция за Р. Б. за прилагане на общата селскостопанска политика на ЕС, ДФ "Земеделие" - РА създава и поддържа Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК) - комплексна автоматизирана система, която след съответните изчисления генерира като крайни актове уведомителните писма, с които се признават и изчисляват сумите по съответните схеми и мерки или се намалява или отказва изплащането им поради различни причини, заложени в нормативната уредба на схемите за подпомагане, като например късно деклариране, грешки, застъпване на заявки, неспазване на изискванията за добро земеделско и екологично състояние или наддеклариране на допустими за подпомагане площи. С. И. система за администриране и контрол, създадена на основание чл. 30 от ЗПЗП, за осъществяване на функциите на Разплащателната агенция, се състои от няколко подсистеми. Две от тях - системата за регистрацията на кандидатите и на заявленията за подпомагане и интегрираната система за контрол се изграждат и поддържат от Разплащателната агенция, а системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/ от МЗХ и системата за идентификация и регистрация на животните от БАБХ. Съгласно чл. 3, ал. 1, т. 3 от Наредба № 5/2009 г., заявлението за подпомагане съдържа и данни за идентификацията на земеделските парцели, за които се кандидатства за подпомагане, включително местонахождението на парцела, определено върху картен материал от ИСАК. Специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане" представлява геореферирана графична база от данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания. Тази електронна база данни е част от СИЗП и ИСАК. Слоят се състои от площите, за които се счита, че отговарят на изискванията за подпомагане. Този слой се актуализира основно с използване на сателитни или самолетни изображения, от които е изготвена цифрова ортофото карта, а също така и чрез отразяване на резултати от теренни проверки на характеристики на физически блокове. Кръстосаните проверки представляват пространствено сравнение на заявените площи с допустимите референтни парцели в Системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/ по чл. 24 от Наредба 105/22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Оспореното уведомително писмо представлява генериран административен акт, обоснован на фактически установявания при извършената кръстосана административна проверка. Поради непознаване на приложимото право, съдът е стигнал до краен извод, че формата на оспореното уведомително писмо поставя под съмнение характеристиката му на индивидуален административен акт. При внимателен анализ на съдържанието на оспореното уведомително писмо, съдът е следвало да установи, че цифровите данни, отразени в колоните на табличната част на уведомителното писмо, са индивидуални за всеки заявител и отразяват резултатите от административната проверка на конкретното заявление, респ. след тази проверка генерират конкретното разпоредително действие на оспорения акт. Необоснован е правният извод на съда, че оспорения акт не съдържа фактически и правни основания за издаването му. Изложените основания в оспорваното уведомително писмо и таблиците към него, посочените площи, които са приети за недопустими за подпомагане по всяка от заявените схеми и мерки, както и данните от административната преписка обективират волята на административния орган и позволяват да бъде упражнено правото на защита на жалбоподателя, както и да бъде осъществен съдебен контрол за законосъобразност на оспорения административен акт. Съобразно това се установява, че по заявените мерки и схеми на земеделския стопанин е отказано финансово подпомагане поради наддеклариране. По СЕПП такова е отказано за 5,96ха на основание чл. 43, ал. 3, т. 4 и т. 6 от ЗПЗП - кандидатът е заявил площи, които не стопанисва и заявените за подпомагане площи не са включени в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за 2014 г. Това е видно от установената площ на парцела след извършена административна проверка и е отразеното в колона 5 от таблицата по СЕПП и пояснителните бележки към тази таблица. Аналогични са констатациите и по заявената мярка НР1. От тях се установява, че административният орган е формирал воля за отразените констатации въз основа на извършена административна проверка на подаденото заявление за подпомагане. В посочените таблици са изчерпателно описани приетите за недопустими за подпомагане площи от всеки от четирите БЗС и това са фактическите основания за издаване на оспореното уведомително писмо. Включително в мотивната част на уведомителното писмо е посочен резултата от разглеждане на възражението на бенефициента при провеждане на процедурата по актуализиране на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", след изменението, обн. в Дв бр. 16/2015 г. "Площи, допустими за подпомагане". Видно от съдържанието на оспореното уведомително писмо, наддекларираните площи са установени при извършена административна проверка, която представлява пространствено сравнение на данните от Системата за регистрация на кандидатите, на заявленията за подпомагане и заявките за плащания (СРКЗПЗП) с данните от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), която включва одобрения със заповед на министъра на земеделието и храните специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". Колона 3, отразяваща двойно заявени площи не съдържа отклонение от заявената за подпомагане площ, поради което в тази колона не се включва наддекларирана площ. Липсва отразяване и в колона 4 - площ на парцела след проверка на място, поради което липсват фактически основания за намаляване на това основание. Изложените от съда мотиви по тези основания за намаляване на заявената площ са неотносими към правния спор. Необосновани са правните изводи на съда при преценка на представените по делото протоколи от извършени теренни проверки. На първо място следва да се отбележи, че специализираните теренни проверки не се извършват от териториални структури на ДФ "Земеделие" и не са част от административното производство по издаване на уведомително писмо за оторизация, а се извършват от териториални структури на Министерството на земеделието и храните и са част от административното производство по издаване за заповедта на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателния слой "Площи допустими за подпомагане". Необосновано съдът приема, че след като с решение № 1135 от 2.02.2015 г., постановено от тричленен състав на Върховния административен съд по адм. д. № 10538/2014 г. са отменени разпоредбите на чл. 16а, ал. 3 и ал. 4 от Наредба № 105/2016 г. следва да се изключи от доказателствения материал протоколите от извършени теренни проверки. Заповедта на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателния слой "Площи допустими за подпомагане" е издадена на 06.03.2015 г. и към този момент отменените разпоредби са били приложимо право. Съгласно разпоредбата на чл. 195, ал. 1 от АПК действието на съдебното решение, с което са отменени нормативните текстове е занапред, считано от датата на влизане в сила на съдебното решение. Цитираното решение е влязло в сила на 3.07.2015 г. - датата на която е обнародвано в Д. вестник (чл. 194 от АПК) и от тази дата отменените текстове не се прилагат. В случая към датата на издаване на заповедта за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", теренните проверки са допустим способ за установяване на фактическото състояние на заявените за подпомагане парцели и няма основание приложените по делото протоколи да бъдат изключени от доказателствения материал. По тези съображения настоящият състав намира, че правните изводи на съда е следвало да бъдат направени и при обсъждане на заключението на приетата съдебно-техническа експертиза, която е извършила анализ на доказателствата, установяващи състоянието на заявените парцели към референтната година, като част от тези доказателства са и протоколите от извършените теренни проверки. В нарушение на съдопроизводствените правила първоинстанционният съд не е анализирал относими и допустими доказателства по делото. На следващо място настоящият състав констатира, че съдът неправилно е конституирал страните по делото. Съгласно разпоредбата на чл. 153, ал. 1 от АПК страни в производството са оспорващия и органът, издал административния акт. Оспореното уведомително писмо е издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" съгласно делегираните му права по решение от 27.11.2014 г. на Управителния съвет на Д. фонд "земеделие" и заповед № 03-РД/323 от 11.03.2015 г. на изпълнителния директор. При това положение като ответник в производството е следвало да се конституира издателя на акта, а именно заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", а не юридическото лице, в структурата на което е органа издател на оспорения акт. И на последно място е уместно да се отбележи, че след като съдът е отменил оспореното уведомително писмо не е постановил диспозитив за връщане на преписката за ново произнасяне от административния орган, което освен всичко друго прави постановеното решение непълно. Некоректно е и посоченото от съда основание за отмяна - "необоснованост" на оспорения акт. С разпоредбата на чл. 146 от АПК изчерпателно са посочени основанията за оспорване на индивидуален административен акт и необосноваността не е измежду изчерпателно уредените основания. Този порок е предвиден в чл. 209, т. 3 от АПК като касационно отменително основание при оспорване на съдебно решение и не е приложимо в производство по реда на Глава десета, раздел I от АПК. С оглед на изложените доводи настоящият състав счете, че обжалваното решение е постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и е необосновано. Липсата на мотиви по съществото на спора представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Същото препятства адекватна касационна проверка относно приложението на материалния закон и обосноваността на решението. В случая решаването на спора по същество от касационния съд би лишило страните от възможността да реализират правата си пред две съдебни инстанции. Това налага решението да бъде отменено и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на съда при спазване на указанията в настоящото решение относно приложимите материални норми и административнопроизводствени правила. Разноски по настоящото производство не се присъждат, предвид изхода на спора и нормата на чл. 226, ал. 3 от АПК. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,