Решение № 8846 от 19.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13765/2011 г.

Решение № 8846 от 19.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13765/2011 г., IV о., докладчик съдията Галина Матейска Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 64, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК). Образувано е по жалба на "Специализирана болница за активно лечение по кардиология" ЕАД, ЕИК 175075078, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Варна" ЕАД, ЕИК 175463110, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Ямбол" ЕАД, ЕИК 200111173 и "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Велико Търново" ЕАД, ЕИК 200111255, подадена чрез пълномощника на четирите дружества адвокат Ивайло Боев, срещу решение № 1290 от 27.09.2011 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията по преписка № КЗК - 671/672/673/684 от 2011 г. Според жалбоподателите оспореното решение е незаконосъобразно, неправилно и немотивирано. В общата жалба се твърди, че при постановяването му КЗК е тълкувала едностранчиво приложените към преписката доказателства и относимите правни норми, не е събрала всички необходими доказателства и в решението не е обсъдила всички приложени доказателства. Посочва се, че Комисията не се е произнесла относно характера и смисъла на Указание № 4/08.02.2011 г. на Управителя на НЗОК и Председателя на БЛС и значението му в отношенията между страните по спора. Твърдят също, че неправилно е прието, че с указанието НЗОК и БЛС могат да изменят НРД 2011 като занижат критериите, на които трябва да отговарят изпълнителите на болнична и извънболнична медицинска помощ, за да имат право да сключат договор с НЗОК. На последно място заявяват, че не отговарят на действителността твърденията на НЗОК, изразени в писмо на Нели Нешева изх. № 23-00-62/07.07.2011 г., прието като доказателство по делото, в което се твърди, че с Указание № 4/08.02.2011 г., 42 РД-16-4/08.02.2011 г. се "разширява полето на конкуренцията между лечебните заведения". Моли се съдът да отмени Решение № 1290 от 27.09.2011 г., постановено по преписка № КЗК/671/672/673/684 от 2011 г. по описа на КЗК като незаконосъобразно, неправилно и немотивирано, както и да се разреши спора по същество и да се отмени незаконосъобразното Указание № 4/08.02.2011 г. на Управителя на НЗОК д-р Нели Нешева и Председателя на БЛС д-р Цветан Райчинов. Претендират присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - Комисия за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията), гр. София, не взема отношение по жалбата. Ответниците - "Многопрофилна болница за активно лечение - д-р Параскев Стоянов" АД, гр. Ловеч; "Многопрофилна болница за активно лечение - д-р Атанас Дафовски" АД, гр. Кърджали; "Многопрофилна болница за активно лечение Благоевград" АД, гр. Благоевград и "Самостоятелна медико-диогностична лаборатория Кардиолайф" ООД, гр. Ловеч, също не заявяват становища. Ответниците - "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория Кардиолайф 2" ООД, гр. София, чрез процесуален представител адв. Вълчев, Национална здравноосигурителна каса (НЗОК), гр. София, чрез процесуален представител юриск. Петкова и Български лекарски съюз (БЛС), гр. София, чрез процесуалните си представители адв. Младенов и адв. Сотиров, в съдебно заседание оспорват жалбата и пледират за отхвърлянето й като неоснователна и за оставяне в сила на атакуваното решение. От НЗОК са представени и писмени бележки. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд - Четвърто отделение, намира жалбата за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежни страни в 14-дневния срок, визиран в чл. 64, ал. 1, изречение второ от ЗЗК. Разгледана по същество, същата се явява НЕОСНОВАТЕЛНА, по следните съображения: Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е образувано по искания на "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Велико Търново" ЕАД (СБАЛК Велико Търново), "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Ямбол" ЕАД (СБАЛК Ямбол), "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Варна" ЕАД (СБАЛК Варна) и "Специализирана болница за активно лечение по кардиология" ЕАД с твърдение за установяване на евентуално извършени нарушения на Глава седма от ЗЗК, както и налагане на предвидените в закона санкции на "Многопрофилна болница за активно лечение "Проф. д-р П. Стоянов" АД, гр. Ловеч, "Многопрофилна болница за активно лечение д-р Атанас Дафовски" АД, гр. Кърджали, "Многопрофилна болница за активно лечение", гр. Благоевград, "Самостоятелна медико - диагностична лаборатория Кардиолайф" ООД, гр. Ловеч, "Самостоятелна медико - диагностична лаборатория Кардиолайф 2" ООД, гр. София, Национална здравноосигурителна каса и Български лекарски съюз. В искането са изложени твърдения относно нарушения на ЗЗК от страна на ответните многопрофилни болници, медицински лаборатории, Национална здравноосигурителна каса (НЗОК) и Български лекарски съюз (БЛС) при прилагане, съответно издаване на Указание № 4/08.02.2011 г. към Национален рамков договор (НРД) за медицинските дейности за 2011 г., сключен на 29.12.2010 г. Посочва се, че Наредба № 2 на МЗ залага строги и обективни изисквания, на които трябва да отговарят здравните заведения, които ще извършват инвазивни процедури. Същите изисквания са заложени и в критериите за сключване на договори с НЗОК. Алгоритмите на клиничните пътеки за инвазивна диагностика и интервенционално лечение, които са неразделна част от НРД 2011 г. (утвърдени в Приложение 18 "Клинични пътеки" към НРД 2011), от своя страна следват стриктно изискванията на медицинския стандарт. В условията за сключване на договор с НЗОК по клинични пътеки № 38, 39, 45, 48, 49 и 51 са посочени задължителните структурни звена, трябва да функционират на територията на лечебното заведение, за да бъде допуснато да изпълнява изброените по-горе клинични пътеки. Съответно за тези структурни звена намира изцяло приложение стандарта по кардиология, в който те са регламентирани. НРД 2011 изрично указва, че структурните звена трябва да са налице, да са притежавани от всяка отделна болницата договорен партньор, да са налични в нея, да се управляват от нея. Твърди се, че държавните МБАЛ Ловеч, МБАЛ Кърджали и МБАЛ Благоевград нямат задължителните структурни звена, съгласно Медицинския стандарт по "Кардиология" и съгласно изискванията на НЗОК и клиничните пътеки утвърдени с НРД 2011. В МБАЛ Ловеч и МБАЛ Кърджали е посочено, че дори няма кардиологични отделения. Поради тази причина тези лечебни заведения очевидно не могат да изпълняват медицински услуги по КП 38, 39, 45, 48, 49 и 51. Това обаче не било попречило на държавните болници да заобиколят забраната, като са сключили договори със "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория Кардиолайф" ООД и "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория Кардиолайф 2" ООД, които от своя страна също не отговарят на изискванията за лечение на пациенти индицирани по тези клинични пътеки, но се възползват от указанията на НЗОК и БЛС. Чрез тези договори с ангиографски лаборатории държавните МБАЛ им възлагат срещу възнаграждение дейността по лечение на пациенти по КП 38, 39, 45, 48, 49 и 51. С обжалваното понастоящем решение № 1290 от 27.09.2011 г. е установено, че не е извършено нарушение по чл. 29 и чл. 36, ал. 1 от ЗЗК от страна на "Многопрофилна болница за активно лечение проф. Параскев Стоянов" АД, гр. Ловеч, "Многопрофилна болница за активно лечение д-р Атанас Дафовски" АД, гр. Кърджали, "Многопрофилна болница за активно лечение - Благоевград" АД, гр. Благоевград, "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория "Кардиолайф" ООД, гр. Ловеч, "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория "Кардиолайф 2" ООД, гр. София, Национална здравноосигурителна каса и Български лекарски съюз; оставено е без уважението искането за възлагане на разноски от страна на "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Велико Търново" ЕАД, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Ямбол" ЕАД, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология" ЕАД, гр. София и "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Варна" ЕАД; оставено е без разглеждане искането за възлагане на разноски на "Многопрофилна болница за активно лечение "Проф. Параскев Стоянов" АД, гр. Ловеч, "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория "Кардиолайф" ООД, гр. Ловеч и "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория "Кардиолайф 2" ООД, гр. София. За да достигне до този резултат КЗК правилно е приела, че за да се изследва и докаже осъществяване на който и да е от конкретните състави на нелоялна конкуренция, е необходимо да бъдат установени кумулативно посочените в чл. 29 от ЗЗК елементи, а именно: наличие на стопанска дейност; отношения на конкуренция между страните по преписката и действие или бездействие, противоречащо на добросъвестната търговска практика, което уврежда или създава опасност от увреждане интересите на конкурентите в отношенията помежду им. Предвид изложеното, по отношение "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория "Кардиолайф" ООД, гр. Ловеч (СМДЛ Кардиолайф) и "Самостоятелна медико-диагностична лаборатория "Кардиолайф 2" ООД, гр. София е установено, че същите са лечебни заведения за извънболнична помощ по смисъла на чл. 18 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и осъществяват специфична дейност по предоставяне на медицинска здравна помощ на здравно осигурените лица, финансирана от бюджета на НЗОК. От друга страна искателите пред КЗК са Специализирани болници за активно лечение по кардиология, т. е. лечебни заведения за болнична помощ по смисъла на чл. 19, ал. 1 от ЗЛЗ. При така установеното, Комисията правилно е приела, че по естеството си предлаганите услуги в доболничната помощ (лабораторни изследвания) и в болничната помощ са различни и съответно "СМДЛ Кардиолайф" и "СМДЛ Кардиолайф 2" не се намират в конкурентни отношения с искателите, тъй като оперират на различни продуктови пазари. Установено е също, което не е спорно и в настоящото производство, че в сключените договори със съответната МБАЛ много ясно са определени правата и задълженията на страните по договора, като в същите не са предвидени или възложени на някоя от страните да извършва нещо, което да е в противоречие със законоустановената дейност на предприятието като лечебно заведение, било то за болнична или за извънболнична помощ. По отношение на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) и предвид факта, че Касата се намира във вертикални отношения спрямо искателите, доколкото за изпълнение на основния си предмет на дейност - предоставянето на медицинска помощ на здравно осигурените лица, болниците сключват договори с възложител НЗОК съответно РЗОК, правилно е прието, че същите не се намират в преки конкурентни отношения помежду си, поради което в случая също е неприложима разпоредбата на чл. 29 от ЗЗК. Прието в обжалваното решение и безспорно в настоящото производство е и че Българският лекарски съюз (БЛС) не се намира в конкурентни отношения с искателите, тъй като същият не следва да се разглежда като предприятие по смисъла на ЗЗК, доколкото при сключване на Национален рамков договор за 2011 г., БЛС действа според представителните си функции, които обективно не представляват стопанска дейност по смисъла на § 1, т. 13 от ДР на ЗЗК. Що се отнася до "Многопрофилна болница за активно лечение проф. Параскев Стоянов" АД, гр. Ловеч (МБАЛ Ловеч), "Многопрофилна болница за активно лечение д-р "Атанас Дафовски" АД, гр. Кърджали (МБАЛ Кърджали) и "Многопрофилна болница за активно лечение - Благоевград" АД (МБАЛ Благоевград), Комисията е приела, че с искателите оперират на един и същ географски пазар и релевантна в конкретния случай е дейността на лечебните заведения свързана с оказване на болнична помощ по клинични пътеки № 38, № 39, № 45, № 48, № 49 и № 51, по приложение № 18/14.01.2011 г. към НРД 2011, която ги поставя в отношение на конкуренция и е обективна предпоставка за прилагането на Глава седма от ЗЗК. В искането пред КЗК са изложени твърдения за извършени нарушения от страна на ответните многопрофилни болници на специалната норма на чл. 36, ал. 1 от ЗЗК. В хода на производството обаче искателите не са предоставили доказателства в подкрепа на тези си твърдения, предвид което Комисията правилно е приела, че липсват данни за извършено нарушение по специалния състав на чл. 36, ал. 1 от ЗЗК, изразяващо се в привличане на клиенти в резултат на нарушени или прекратени сключени договори, или осуетяването на сключването на такива с конкуренти. В този смисъл поведението им е разгледано с оглед на генералната забрана за нелоялна конкуренция по чл. 29 от ЗЗК. В искането пред КЗК се съдържат твърдения, че ответниците извършват своята дейност без наличие на съответното нормативно изисквано самостоятелно обособено отделение по кардиология, като по този начин извършват дейността си в противоречие с добросъвестната търговска практика поради липса на нормативно предвидени структурни единици. По този начин според искателите ответниците не покриват необходимите изисквания на Медицинския стандарт по кардиология, като със сключване на договор с външна медицинска лаборатория заобикалят изискванията на конкретния Медицински стандарт. За това заобикаляне на изискванията на стандарта спомага и Указание № 4/08.02.2011 г. по НРД 2011 г. Според специализираните болници тези изисквания се заобикалят от многопрофилните болници, защото с Указание № 4 се дава възможност на лечебни заведения, които не покриват стандарта поради липса на изградени и обособени отделения по кардиология със съответното ниво на компетентност, да сключват договори с НЗОК за изпълнение на клинични пътеки № 38, № 39, № 45, № 48, № 49 и № 51. Предвид специфичния характер на услугата - оказване на болнична помощ, осъществяването на тази стопанска дейност е свързано с множество и различни по своя вид нормативно определени условия и изисквания, като дейността се извършва въз основа на нормативно предвидени документи. За да се осъществява дейността по оказване на болнична помощ по клинични пътеки, лечебното заведение следва да е регистрирано по съответния законов ред като такова, да притежава надлежно издадено разрешение за осъществяване на лечебна дейност по съответните дейности от Министерство на здравеопазването. За осъществяване на болнична помощ по клинични пътеки, съответните лечебни заведения следва да сключат договор с НЗОК за изпълнение на тези дейности, като по този начин разходите за лечение на здравноосигурените лица (ЗОЛ) по съответни клинични пътеки се поемат от Касата. При осъществяване на всички дейности е предвидено, че те могат да се обслужват от лечебни заведения от определена категория. Поради това е направена категоризация на лечебните заведения по отношение на обслужваните дейности, като се определят нива на компетентност съгласно Медицински стандарт по кардиология. Определянето на ниво на компетентност е обусловено в зависимост от наличието на задължителни структурни звена и с незадължителните структурни звена, в това число определено ниво на материална база и обезпеченост, брой на лекари специалисти назначени на трудов договор, брой легла, брой стаи в отделението и т. н. Съгласно действащата нормативна база, а именно стандарта по Кардиология, за осъществяване на дейностите по изпълнение на този стандарт, се допуска лечебно заведение за болнична помощ, което не разполага със собствена клинична лаборатория, да осигури осъществяването на дейност по клинична лаборатория от съответното ниво, определено със стандарта, по договор със самостоятелна медико-диагностична лаборатория или с клинична лаборатория - структура на друго лечебно заведение. За целта се изисква лабораторията, с която е сключен договорът, да бъде разположена в една и съща сграда с болницата или в рамките на болницата. С договора задължително се обезпечава 24-часово осъществяване на дейностите по клинична лаборатория за нуждите на структурата по кардиология. В хода на производството пред КЗК е установено, че ответните многопрофилни болници като самостоятелни лечебни заведения съгласно Правилника за устройството, дейността, вътрешния ред и издаденото им Разрешение за извършване на болнична помощ, разполагат със самостоятелни отделения по кардиология с трето ниво на компетентност, съгласно предвидените задължителни и незадължителните структурни звена от стандарта по Кардиология. Следователно правилно е прието, че в случая не се касае за фактическо извършване на стопанска дейност в противоречие на закона и без наличие на пълен набор от нормативно предвидени документи. Многопрофилните болници осъществяват дейността си съгласно предвидените нормативни изисквания с оглед на разрешителния режим по отношение на тяхната специфична дейност. Предвид изложеното правилно Комисията е приела, че МБАЛ Ловеч, МБАЛ Кърджали и МБАЛ Благоевград не са извършили нарушение на общата забрана за нелоялна конкуренция по чл. 29 от ЗЗК. Неоснователно е възражението пред ВАС, че Комисията не се е произнесла относно характера и смисъла на Указание № 4/08.02.2011 г. на Управителя на НЗОК и Председателя на БЛС (указанието) и значението му в отношенията между страните по спора. В обжалваното решение е посочено, че на 08.02.2011 г. управителя на НЗОК и председателя на УС на БЛС приемат Указание № 4/08.02.2011 г./42 РД-16-4/08.02.2011 г., на основание чл. 3 от НРД за медицински дейности между НЗОК и БЛС за 2011 г. Повод за издаване на Указанието е постъпилото с вх. № 22-00-7/28.01.2011 г. на НЗОК писмо на доц. д-р Божидар Финков, национален консултант по "Инвазивна кардиология", съгласно заповед на министъра на здравеопазването и приетата през месец ноември 2010 г. промяна на медицинския стандарт по "Кардиология". Цитираното указание не изменя или тълкува Наредба № 2 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология", издадена от Министерство на здравеопазването, нито пък създава нови права и задължения от изчерпателно посочените в стандарта. Същото няма за цел да занижава критериите на които трябва да отговарят лечебните заведения за болнична или извънболнична помощ, които желаят да сключат договор с НЗОК. Със същото се създават условия за осигуряване на възможност по-широк кръг лечебни заведения да сключат договор за изпълнение на медицинска помощ по клинични пътеки от областта на инвазивната кардиология, от една страна, а от друга, предоставяне на качествена и достъпна кардиологична помощ на задължително здравноосигурени лица на територията на цялата страна. КЗК правилно е приела, че Указание № 4 не създава конкурентно предимство на определени лечебни заведения за сметка на други, а тълкува и доразвива приетата през ноември 2010 г. промяна в стандарта по Кардиология. В този смисъл е неоснователно и възражението, че не отговарят на действителността твърденията на НЗОК, изразени в писмо на Нели Нешева изх. № 23-00-62/07.07.2011 г., прието като доказателство по делото, в което се казва, че с Указание № 4/08.02.2011 г./42 РД-16-4/08.02.2011 г. се "разширява полето на конкуренцията между лечебните заведения". По отношение искането на жалбоподателите да се разреши спора по същество и да се отмени незаконосъобразното Указание № 4/08.02.2011 г. на Управителя на НЗОК д-р Нели Нешева и Председателя на БЛС д-р Цветан Райчинов, настоящият състав намира същото за недопустимо в това производство, чийто предмет е законосъобразността на обжалвания административен акт, а именно решение № 1290 от 27.09.2011 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията. Изложените фактически обстоятелства в решението на КЗК кореспондират с данните по административната преписка и се възприемат изцяло и от съда. Само следва да се уточни, че клинична пътека с № 39 не се отнася за всички болници, а само за някои от тях. КЗК е проверила и преценила всички събрани по преписката доказателства в тяхната съвкупност. Решението на Комисията е надлежно мотивирано, като са обсъдени наведените доводи, релевирани и пред настоящата инстанция. На страните е осигурена възможност да дават становища, да предявяват искания, да представят доказателства, да се запознават с материалите по преписката, поради което съдът намира, че в хода на административното производство не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. При извършената служебна проверка на законосъобразността на обжалвания акт по реда чл. 168, ал. 1, във връзка с чл. 146 АПК, съдът намира че атакуваното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената в чл. 62, ал. 1 от ЗЗК писмена форма и реквизити. Неоснователно е възражението на жалбоподателя, че органът се е произнесъл без да е изяснил фактическата обстановка по случая, не е събрал и обсъдил всички необходими доказателства и е тълкувал едностранчиво приложените към преписката доказателства и относимите правни норми. Видно от материалите по делото, административният орган е извършил всестранно, пълно и обективно проучване, в резултат на което са изяснени релевантните за случая факти, с което са изпълнени изискванията на чл. 7 и чл. 35 АПК. В рамките на предоставените му от закона процесуални правомощия е събрал доказателства съобразно обхвата на производството, които в тяхната съвкупност безпротиворечиво сочат на постановения от него правен резултат. С оглед изложеното, настоящият съдебен състав намира, че атакуваното решение не страда от инвокираните с жалбата пороци, поради което същата ще трябва да бъде отхвърлена като неоснователна. Воден от горното и на основание чл. 64, ал. 1 от ЗЗК и чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,