Решение № 3302 от 8.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12017/2010 г.

Решение № 3302 от 8.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12017/2010 г., VII о., докладчик председателят Веселина Тенева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс, във връзка с чл. 79, ал. 1 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Образувано е по касационна жалба на Румен Венелинов Николов срещу решение № 83 от 20.07.2010 г. по адм. дело № 108/2010 г. на Административен съд - Габрово. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон - основание за отмяна по чл. 209, т. 3, предл. първо АПК. Ответникът - заместник-директорът на Областна дирекция на Министерството на вътрешните работи - Габрово (ОД на МВР - Габрово), не е взел становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е неоснователна, тъй като цитираната в нея директива не се прилага за гражданите на държава-членка относно напускането на границите на същата държава-членка, т. е. относно правото на напускане на собствената държава, както и че ограничението, наложено с обжалваната принудителна административна мярка касае изискване за спазване на задължение за плащане на парично задължение, свързано с осигуряване на обществения ред и сигурност. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока за обжалване, а по същество, като извърши проверка на обжалваното решение съгласно чл. 218, ал. 2 АПК и разгледа касационната жалба на посоченото в нея основания, счете същата за неоснователна. С обжалваното решение административният съд е отхвърлил жалбата на Румен Венелинов Николов с искане за обявяване на нищожност на заповед № 1399/23.07.2009 г. на заместник-директора на ОД на МВР - Габрово, с която на основание чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД се забранява напускането на Република България на жалбоподателя. Съдът е приел, че жалбата е допустима в частта, с която се иска прогласяването на нищожност на обжалвания административен акт, тъй като съгласно признанието на жалбоподателя 14-дневният срок за обжалване е изтекъл. Съдът е приел за установено, че жалбоподателят дължи сумата от 21 000 лева главница, ведно със законната лихва, считано от 7.07.2009 г. до окончателното изплащане на сумата, 425 лева разноски по изпълнително дело и 1200 лева адвокатски хонорар, за които суми е издаден изпълнителен лист в полза на кредитора по паричното вземане "Мазалат" ЕООД, гр. Севлиево. Прието е, че задължението е в големи размери по смисъла на § 1, т. 5 ДР ЗБЛД и е направено искане от частен съдебен изпълнител до директора на ОД на МВР - Габрово за налагане на принудителна административна мярка по чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД. Счетено е, че на жалбоподателя е дадена възможност и срок за представяне на възражение и доказателства в защита на правата му, след което е издадена обжалваната заповед. Съдът се е позовал на доктрината и съдебната практика и е приел, че нищожни са административните актове, които поради основни недостатъци, засягащи компетентността на административния орган, формата или съдържанието на акта следва да се дисквалифицират като административни актове и юридически актове и да се третират като несъществуващи и в невъзможност да породят правни последици. Приел е, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган, при делегиране на правомощия за това, въз основа на заповед на министъра на външните работи, съгласно която едни от административните органи, компетентни да налагат принудителна административна мярка по чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД, са заместник-директорите на ОД на МВР, какъвто е авторът на обжалваната заповед. Доводите в жалбата, че административният акт е нищожен, тъй като е лишен от законово основание за издаването му, поради противоречие с правото на Европейския съюз е счетен за неоснователен, тъй като заповедта е издадена на основание действаща правна норма със законов характер. Прието е, че в случая не е налице ратифициран международен договор (източник на първично право), а се касае до прилагането на директива, и съгласно чл. 149, ал. 1, т. 4 от Конституцията на Република България само Конституционният съд може да се произнася за съответствието на законите с нормите на международното право и с международните договори, по които Република България е страна, като досежно чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД такова произнасяне не е налице. Съдът е приел, че не са налице предпоставките, за да може Директива 2004/38 (директивата) да породи директен ефект, тъй като разпоредбите на директивата нямат достатъчно ясен характер. Прието е на основание чл. 40 от директивата, че за да е същата в сила, тя следва да бъде изрично въведена в националното законодателство и че самата тя не съдържа изричен текст, по силата на който след изтичането на периода на транспониране, тя има директен ефект. Счетено е, че процесната принудителна административна мярка е вътрешноправна мярка, ограничаваща свободата на излизане от държавата. Прието е, че съгласно чл. 21, т. 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) свободата на придвижване и пребиваване на територията на държавите-членки на ЕС не е безусловна, а съществува, доколкото е предвидена и неограничена в договорите при спазване на ограниченията и условията по тези договори и на мерките, приети за тяхното осъществяване, без да е конкретизирано в разпоредбата кои са цитираните договори. В решението е посочена неконстантната практика на Върховния административен съд по повод обжалването на заповедите, издадени на посоченото основание, и противоречието им с цитираната директива, както и са изведени аргументи от мотивите по решения на същия съд в насока, че след като аналогичната принудителна административна мярка за публични задължения е приета за установена в интерес на обществения ред по смисъла на директивата, то същите съображения следва да се приложат и в случаите на парично задължение към частно лице. Обжалваното решение е правилно, макар и не по всички изложени съображения. Законосъобразно е становището на съда по същество, че нарушението на приложимото материално право при издаването на заповедта не представлява толкова тежък порок, който да обосновава нищожност на заповедта, макар неправилно да е прието, че в случая не се прилага и няма директен ефект чл. 27, ал. 1 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (наричана по-долу за краткост Директива 2004/38 или директивата). Разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от Директива 2004/38 е ясна както по отношение на адресатите - граждани на ЕС, в това число и гражданите на собствената държава-членка, които напускат територията й, така и относно основанията, по силата на които е допустимо ограничаване на правото на свободно движение на европейските граждани от държавите-членки, поради което същата има директен ефект и по силата на примата на правото на ЕС над вътрешното законодателство е пряко приложима при противоречие с националноправна норма, дори и законова такава, каквато е разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД. Съгласно утвърдената практика на Съда на Европейския съюз неправилното транспониране на разпоредба на директива или нетранспонирането на същата в срок, което води до препятстване на целения с нея задължителен резултат и засягане правата на частни лица, поражда директен ефект на тази норма, когато отговаря на критериите за това, която норма административните органи и съдът на държавата-членка са длъжни да приложат вместо несъобразената с нея вътрешноправна уредба в интерес на законните интереси на засегнатите лица и с оглед охраната на правата, които вътрешното законодателство дължи да им предостави и е щяло да предостави при правилното транспониране на директивата и в предписания от нея срок. Тази практика на Съда на Европейския съюз, като трайна и последователна в правната система на ЕС има силата на източник на право и е задължителна за правоприлагащите и правораздавателните органи на държавите-членки. Тя е установена с оглед еднаквото прилагане на правото на Европейския съюз на цялата територия на последния и с оглед гарантирането на равенството на европейските граждани. Държавата-членка не може да черпи основание спрямо частните лица европейски граждани под нейна юрисдикция за неприлагане на чл. 27, ал. 1 от Директива 2004/38 от неправомерното неизпълнение на задължението за транспониране на директивата и да противопостави това неизпълнение на засегнатите лица, за да ограничи правата, които директивата им предоставя. Отделно от изложените по-горе общи съображения, в конкретния случай първоинстанционният съд по същество правилно е отхвърлил жалбата с искане за обявяване нищожност на акта, тъй като се установява, че оспорената заповед е издадена на правно основание, част от действащото право. Нарушенията при издаването на заповедта биха могли да се обсъждат само в случай на контрол за законосъобразността на административния акт като издаден в противоречие на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД с чл. 27, ал. 1 от Директива 2004/38, но това не е предмет на настоящото производство, с предмет, определен в жалбата и с искане за обявяване нищожността на административния акт. В случая се установява по безспорен начин, че заповедта не е нищожна, тъй като е издадена от компетентен орган, в рамките на предоставените му със закона правомощия, в преписаната писмена форма за валидност и при прилагането на материалноправна норма, част от действащото българско законодателство, която не е отменена по предвидения в закона ред, нито е обявена за противоконституционна от Конституционния съд на Република България, както правилно е приел съдът по същество. Предвид изложеното, не са налице касационни основания за отмяна и обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,