Решение № 11860 от 24.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8571/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), срещу Решение 13593/17.04.2025 г. на Административен съд София - град, постановено по адм. дело 9653/2024 г. С обжалваното решение е отменено Решение РД02-14-1601/03.09.2024 г. на РУО на ОПРР за определяне на финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка, с изпълнител КНД Консулт ООД, за нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 във вр. с чл. 117а, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), осъществена чрез незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в частта за увеличение на цената по отношение на извършените строително монтажни работи за обекти. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага съображения за това, че е доказано нарушението по чл. 116, ал. 1, т. 3 във вр. с чл. 117а, ал. 1 ЗОП, представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, осъществена чрез незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в частта за увеличение на цената по отношение на извършените строително монтажни работи за обекти. Счита, че съдът не се е произнесъл по всички факти и обстоятелства от значение за правилното решение по случая. Счита за неправилен извода на съда, че инфлацията като причина за индексация на стойността на договора, представлява непредвидено обстоятелство. В тази връзка излага подробни съображения, че липсва аргументация въз основа, на която да се обоснове влиянието на инфлационните процеси, по отношение изпълнението на договора. Акцентира, че в случая не може да бъде установено затруднение при изпълнението на договора, свързано с инфлационни процеси, доколкото към датата на индексация, дейностите по СМР са били приключени. Отделно от изложеното счита, че за представените към анекса копия на фактури, липсва информация във връзка с изпълнението на кой договор са закупувани съответните материали, още повече че част от документите са с дати, предшестващи датата на договора. Заключава, че след като не са представени доказателства, обуславящи промяна на цената, то индексацията е осъществена без фактически и правни основания, поради което е налице нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП, което представлява нередност по т. 23 а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите, за която законосъобразно е определен финансова корекция, а обратният извод на съда е неправилен като несъответен на закона и доказателствата по делото. Иска отменя на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се потвърди изцяло административния акт за определяне на финансовата корекция. Претендира разноски за двете инстанции. Алтернативно прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Министерство на здравеопазването, чрез юрисконсулт Ш. Еминова, изразява становище за нейната неоснователност. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е основателна, но по съображения различни от изложените в нея. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на оспорване пред Административен съд София град е Решение РД02-14-1601/03.09.2024 г. на РУО на ОПРР, с което на бенефициера Министерство на здравеопазването е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка, сключен с КНД Консулт ООД, за нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 във вр. с чл. 117а, ал. 1 ЗОП, , представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Министерство на здравеопазването е бенефициер (по смисъла на чл. 2, т. 10 Регламент (ЕС) 1303/2013) по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) РД-02-37-98/23.10.2018 г. сключен с Министерство на регионалното развитие и благоустройството в качеството му на Управляващ орган на ОПРР, за изпълнението на проект Подкрепа за развитие на системата за спешна медицинска помощ, финансиран по процедура ВG16RFОР001-4.001 Регионална здравна инфраструктура. Въз основа на Решение РД-11-518 от 20.12.2019 г. на същата дата с обява за обществена поръчка на Министерство на здравеопазването е стартирана открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Извършване на СМР за нуждите на извънболничните структури на спешна помощ на територията на Южен централен за планиране, в изпълнение на проект Подкрепа за развитие на системата за спешна медицинска помощ по ОППР 2014-2020 г. по единадесет обособени позиции. На 30.12.2020 г. е сключен договор РД-11-693/30.12.2020 г. с изпълнител КНД Консулт ООД, с предмет изпълнение на обществената поръчка в частта по Обособена позиция 4 Извършване на строително монтажни работи за нуждите на ФСМП Първомай, ФСМП Раковски, ФСМП Брезово, ФСМП Асеновград, ФСМП Куклен и ФСМП Пловдив изнесен екип в Лъки, на стойност 976 832,31 лв. без ДДС и 1 172 198,77 лв. с начислен ДДС. На 15.08.2024 г. бенефициерът е уведомен за получен сигнал за нередност 2530 и установени нарушения на чл. 116, ал. 1, т. 3 във вр. с чл. 117а, ал. 1 ЗОП във връзка с проведената обществена поръчка, в частта по обособена позиция 4, и предстоящо определяне на финансова корекция. На бенефициера е осигурена възможност да представи възражение по основанието и размера на предложената финансова корекция в двуседмичен срок. В дадения срок бенефициерът не представя възражение. На 03.09.2024 г. е издадено оспореното пред Административен съд София град решение, с което на Министерство на здравеопазването е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договора с КНД Консулт ООД, за нередност, съставляваща нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 във вр. с чл. 117а, ал. 1 ЗОП, квалифицирана по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. С оглед предходно решение за определяне на финансова корекция в размер на 10% по същия договор, настоящата корекция се доналага с размер на 15% от допустимите разходи. РУО обосновава извода си за наличие на незаконосъобразно съществено изменение на договора, с това че от представените към искането за плащане документи не се доказва необходимост от постигнатото увеличение на цената на договора. Посочва, че СМР за обект ФСМП Куклен са предадени на 27.04.2023 г. от строителя на възложителя с подписване без забележки на Констативен акт обр. 15, а изменението на договора е инициирано от изпълнителя осем месеца след като обектът е изпълнен с писмо от 18.12.2023 г. Приема, че към датата на индексацията няма обоснованост в какво се е изразява затруднението при изпълнението на договора, доколкото дейностите свързани със СМР са приключени. Посочва, че до окончателното приключване на дейностите не е направено уведомление за невъзможност или затруднение при изпълнението, поради драстично покачване на цените на основните материали. Липсват и доказателства за използван по голям финансов ресурс от договорения. На следващо място, посочва, че дейностите по СМР са извършвани в периода 24.09.2021 г. до 10.02.2022 г., на която дата с Акт обр. 10 е спряно строителството, поради което не следва да бъдат кредитирани и представените към анекса копия на разходооправдателните документи за периода 10.11.2020 г. 24.04.2023 г. Обосновава, че липсва информация във връзка с изпълнението на кой договор са закупувани съответните материали и стойността на разходите, за които се отнасят спрямо общата цена на договора. Посочва, че част от представените фактури са с дати предшестващи датата на сключване на договора. Намира, че периода от 18.04.2023 г., на която дата е възобновено строителството, до приемането на обекта с Акт обр. 15 27.04.2023 г. е невъзможно извършването на толкова много дейности по СМР, които драстично да увеличат стойността на основния договор. Органът потвърждава изложената в уведомлението до бенефициера позиция, че не са налице предпоставките за прилагане на чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП тъй като няма необходимост от увеличаване стойността на договора, поради което индексацията е осъществена без фактическа и правна обоснованост. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, съдържа фактически и правни основания и при издаването му не са допуснати нарушения на специалните административнопроизводствени правила, предвидени в ЗУСЕФСУ. Позовавайки се на административната преписка съдът приема, за безспорно доказано, че индексацията на стойността на договора е извършена на база процедурата, определена в Постановление 290 от 27 септември 2022 г. за приемане на Методика за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация. Посочва, че датата за определяне на процента на индексацията е датата, на която е подписан Акт образец 15. Счита, че никъде не е заложено изискване за период, в който може да се иска от изпълнителя или одобри от възложителя индексиране на стойността на даден договор. Според съда твърдението, че за представените от изпълнители фактури липсва информация във връзка с изпълнението на кой договор са закупувани съответните материали и стойността на разходите, за които се отнасят спрямо общата цена на договора, е необосновано и не кореспондира с нормативно предвидено задължение. Приема, че в методиката няма изискване, съгласно което за доказване на инфлацията да се използват разходооправдателни документи, издадени за конкретния договор или конкретен обект от договора, за който се иска индексация. Според съда ноторен факт е настъпилата инфлация в разглеждания период, във връзка с която е и издадената Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация и изключението, което се въвежда с нея за анексиране на сключени по реда на ЗОП договори за строителство. Посочва, че Министерството на здравеопазването, е изпълнило нормативното си задължение, преди приемане на искането за индексация на стойността на извършените дейности, да изиска от Изпълнителя да предостави документи, доказващи повишаването на цените, които са приложени към преписката. Съдът приема, че в случая инфлацията се явява непредвидено обстоятелство, даващо основание за изменение на договора по чл.116, ал.1, т.3 ЗОП. Така мотивиран, съдът достига до краен извод, че оспореният пред него акт е незаконосъобразен поради неправилно приложение на материалния закон и го отменя. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Съгласно разпоредбата на чл. 172а, ал. 2 АПК към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Цитираната разпоредба задължава съда да изложи към решението си мотиви, въз основа на които то е постановено, които мотиви следва да съдържат становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъде даден отговор на важните и съществени въпроси, поставени за решаване в делото. В тях следва да са изложени фактите и обстоятелствата, които съдът приема за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства, съдът следва да прецени фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. При мотивиране на фактическите и правните си изводи съдът следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства, да посочи върху кои от тях основава приетата за установена фактическа обстановка, като обоснове приемането им или изключването от доказателствения материал. В настоящия случай, съдът не е отговорил на важните и съществени въпроси, които са очертали предмета на спора. Видно от изложените в проверяваното съдебно решение съображения, правните изводи на съда се свеждат до формулиране на извод за липса на нарушение, аргументиран с формално, безкритично позоваване на посочените от бенефициера факти, без да събере доказателства за тяхното потвърждаване. В случая преписката по делото обхваща единствено процедурата по възлагане на обществената поръчка, като липсват доказателства, относими към изпълнението на строително-монтажните работи по обособена позиция 4, както и доказателства относими към подписаното допълнително споразумение и за спазване на процедурата по индексация. По делото не са събрани като доказателства актовете по строителство за обект ФСМП Куклен, поради което няма как да се извърши проверка относно твърденията кога са извършени отделните СМР за дейностите, чиято индексация е допусната. За извършеното изменение на договора за възлагане на обществена поръчка, първоинстанционният съд се позовава на писма СМП-27/11.05.2022 г., и писмо СМП-27/20.10.2022 г., с които изпълнителят информира за трудностите в изпълнението на поетите задължения по договора, но самите писма не са налични по делото, а същевременно решаващият извод на Административен съд София град за отмяната на процесното решение, е свързан с посочените писма-искания. Не са събрани и доказателства за инициираното изменение на Договора за възлагане на обществената поръчка. Съдът посочва и сключеното допълнително споразумение, но същото по делото не е представено и прието като доказателство. В тази връзка касационната инстанция няма възможност да провери нито кога и кой е инициирал изменението, нито какво е съдържанието на подписаното между страните допълнително споразумение, нито какви и откога датират затрудненията на изпълнителя при осъществяване на строителството. На следващо място, първоинстанционният съд приема, че процедурата по индексация е извършена в съответствие с изискванията на ПМС 290 от 2022 г., но от изложеното не става ясно как достига до извод, че Министерството на здравеопазването, е изпълнило нормативното си задължение, преди приемане на искането за индексация на стойността на извършените дейности, да изиска от изпълнителя да предостави документи, доказващи повишаването на цените. Още повече, че в случая тези документи не са представени по делото. Няма и данни, посочените относими документи да са представени и на електронен носител. Предвид изложеното, първоинстанционният съд е формирал изводите си, без да изясни всички факти и обстоятелства от значение за изхода на спора, без да събере относимите доказателства и без да ги подложи на анализ в контекста на твърденията на административния орган, поради което решението му е необосновано. Съществено за правилността на съдебното решение е точното изпълнение на служебните задължения на съда по чл. 171, ал. 4 АПК. В настоящия случай, съдът не е проявил процесуална активност по делото сам да изиска и събере относими за спора доказателства. Събирането и преценка на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно, би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на административния акт. Недопустимо е за първи път в касационното производство да се правят нови фактически установявания. По силата на чл. 220 АПК касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон само въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. Спазването на императивните процесуални норми се явява гаранция за правилното установяване на релевантните факти. Липсата на самостоятелни фактически установявания препятства възможността на касационната инстанция да провери правилността на решението за съответствието му с материалния закон. Горепосоченото налага съдебното решение да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да събере и обсъди всички релевантни доказателства, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, в съответствие с изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК, като бъдат изложени мотиви налице ли е посоченото от управляващия орган нарушение, правилно ли е квалифицирано то по съответната точка от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, законосъобразно ли е определен размерът на финансовата корекция за него, както и правилно ли е определена основата, спрямо която финансовата корекция се налага. При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение