Решение № 5419 от 8.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14384/2019 г.

Решение № 5419 от 8.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14384/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Висшия адвокатски съвет (ВАдвС) и касационна жалба на Н. Д. Т. от [населено място], [улица], ет....., ап..... срещу Решение № 13062 от 03.10.2019 г. по адм. дело № 3586/2016 г. на тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС), второ отделение. С посоченото съдебно решение са оставени без разглеждане протестът на М. Беремска - прокурор във Върховна административна прокуратура и жалбите на Н. Д. Т. и П. Т. З. срещу разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 4 и § 2 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет и производството по делото е прекратено в тази част; отменена е Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, обнародвана в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г., с изключение на разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 4 и § 2 от ДР на същата; Висшият адвокатски съвет е осъден да заплати на П. Т. З. разноски по делото в размер на 1 810 (хиляда осемстотин и десет) лева. Висшият адвокатски съвет обжалва решението в частта, с която е отменена Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, обнародвана в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г., с изключение на разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 4 и § 2 от ДР на същата, и са присъдени разноски в полза на П. Т. З. в размер на 1 810 (хиляда осемстотин и десет) лв. В касационната жалба на ВАдвС има оплаквания за недопустимост на решението, както и за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Оплакванията на ВАдвС за недопустимост на съдебния акт касаят частта относно оспорването на П. Т. З. и Н. Д. Т. Според ВАдвС посочените лица нямат правен интерес от оспорването и съдът е допуснал присъединяването им към оспорването в нарушение на чл. 186, ал. 1 от АПК. Допълнително са изложени аргументи, че съдът е извършил процесуални нарушения при допускане на присъединяването им, тъй като не е отчел, че подадените искания са нередовни. Относно искането на П. З. се твърди, че е предявено чрез адвокат Б. Бойчев, който обаче не е изрично упълномощен да заяви от името на П. З. присъединяване към оспорването. Относно Н. Т. се твърди, че съгласно представено по делото решение на ТЕЛК лицето страда от психическо заболяване, което е пречка не само да полага труд, а и да разбира свойството и значението на постъпките си. Оплакванията на ВАдвС за неправилност на решението касаят чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 77 от АПК, които според касационния жалбоподател са приложими само при изработване на проекти на нови нормативни актове, а не на техни изменения и допълнения. С оглед неприложимостта на тези разпоредби в производството по изменение и допълнение на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, то изводът на съда, че Висшият адвокатски съвет е бил длъжен да изпълни изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА и чл. 77 от АПК, е в нарушение на материалния закон. Дори да се приеме, че посочените разпоредби на ЗНА и АПК е следвало да бъдат съблюдавани от Висшия адвокатски съвет при издаването на акта, в касационната жалба се поддържа, че неспазването им не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като тяхното изпълнение не би повлияло на съдържанието на приетите изменения и допълнения на наредбата, т. е. крайният резултат би бил същият. Твърди се, че Висшият адвокатски съвет е направил подробно и предварително проучване на въпроса, като проектът за изменение и допълнение на наредбата, определяща минималните адвокатски възнаграждения, следва да бъде обсъждан и съгласуван единствено със самите адвокати. Сочи се като безспорно обстоятелството, че адвокатите са били запознати с проекта за изменение и допълнение на наредбата, тъй като по делото са представени доказателства за оповестяване на проекта, направено дори и от отделни адвокатски колегии. В подкрепа на твърдението за публикуване на проекта на наредбата в касационното производство представя разпечатка от електронната страница на ВАдвС. Счита, че тази разпечатка съставлява допустимо писмено доказателство, тъй като касае наведените касационни основания. Ако касационната инстанция прецени, че това доказателство не е достатъчно, а за проверка на съдържанието на публикуваните данни са необходими специални знания, иска делото да се върне за ново разглеждане със задължителни указания за допускане на съдебно-техническа експертиза. По същите съображения касационният жалбоподател обосновава, че съдът неправилно е констатирал липса на мотиви относно необходимостта от изменение и допълнение на наредбата, тъй като това не е първоначално регулиране на обществени отношения с нов нормативен акт, а изменение и допълнение на такъв. Относно допуснатите от съда нарушения на материалния закон касационният жалбоподател счита, че такива са налице и в частта за разноските, тъй като съдът неправилно е присъдил в полза на П. З. разноски за адвокатско възнаграждение. Доводите в тази насока са, че страната не е доказала извършването на разноските, а дори да се приеме, че извършването им е доказано, то съдът е следвало служебно да намали размера на адвокатското възнаграждение до минимално предвидения размер, тъй като делото не се характеризира с фактическа и правна сложност и претендираният размер е прекомерен. По изложените съображения ВАдвС иска съдебното решение да бъде обезсилено в частта му относно оспорването на Н. Д. Т. и П. Т. З., а в частта, с която наредбата е отменена по протест на прокурора, иска решението да бъде отменено, като касационната инстанция постанови решение за отхвърляне на протеста. Иска присъждане на разноските по водене на делото. Прави възражение за прекомерност на претендираното от П. Т. З. адвокатско възнаграждение. В касационната жалба на Н. Д. Т. има оплаквания, че съдът не е извършил пълна проверка на законосъобразността на наредбата. Твърди, че в съдебното решение липсват мотиви дали минималният размер на адвокатските възнаграждения е обоснован и справедлив. Счита, че наредбата е следвало да бъде отменена и поради противоречие с материалния закон, а не само поради неспазването на административнопроизводствените правила. Въпреки че касационният жалбоподател в титулната част на жалбата си сочи като предмет на обжалване само тази част от решението, с която не е отменена наредбата за изменение и допълнение, при преглед на обстоятелствената част на жалбата става ясно, че Н. Т. е останал недоволен и обжалва решението в частта, с която наредбата е отменена частично, като изразява несъгласие само с изложените мотиви за отмяна на нормативния акт, а не със самата отмяна. Относно касационната жалба на ВАдвС Н. Т. изразява становище, че е неоснователна, включително в частта относно присъдените разноски. Ответникът – прокурор М. Беремска от Върховна административна прокуратура, изразява становище, че касационната жалба на ВАдвС е неоснователна. Относно касационната жалба на Н. Т. посочва, че е процесуално недопустима, тъй като решението е благоприятно за него и Н. Т. няма правен интерес от касационно обжалване. Ответникът - П. Т. З., чрез процесуалния си представител изразява становище, че касационната жалба на ВАдвС е неоснователна, а на Н. Т. е недопустима, тъй като нормативният акт е отменен и не е налице правен интерес от касационно обжалване. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила в обжалваната част и присъждане на разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба на ВАдвС е неоснователна. Относно касационната жалба на Н. Т. излага аргументи, че е недопустима, тъй като нормативният акт е отменен и не е налице правен интерес от касационно обжалване. Като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, петчленният състав на Втора колегия на Върховния административен съд, намира за установено следното: Относно касационната жалба на Н. Д. Т. съдът на първо място следва да обсъди искането за освобождаване от държавна такса за касационното производство. От представената от ВАдвС справка се установява, че за продължителен период Т. не е упражнявал адвокатска професия поради здравословни причини. Касационната жалба е подадена непосредствено след възобновяване на дейността му като младши адвокат, като към датата на подаването на касационната жалба не е изтекъл срокът, за който с решение на ТЕЛК е установено, че лицето е с трайно намалена работоспособност 77 %. В решението на ТЕЛК е определен срок до 01.05.2020 г. По делото са налице единствено данни, че лицето получава пенсия за инвалидност. При така установените обстоятелства съдът признава, че страната не разполага със средства за заплащане на държавна такса за касационното производство, дължима на основание чл. 227а, ал. 1 от АПК, поради което искането за освобождаване от заплащането й е основателно. Предвид освобождаването на лицето от заплащане на държавна такса касационната му жалба отговаря на всички изисквания за редовност и съдът следва да извърши проверка на нейната процесуална допустимост. В тази връзка съдът намира за основателни възраженията на останалите страни, че Н. Т. не разполага с право на касационно обжалване съгласно чл. 210, ал. 1 от АПК. С Решение № 13062 от 03.10.2019 г. по адм. дело № 3586/2016 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, второ отделение, е отменена Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, обнародвана в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г., с изключение на разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 4 и § 2 от ДР на последната. По отношение на тези две разпоредби оспорването на Т. е оставено без разглеждане и производството по делото е прекратено. Но в касационната жалба не е изразена воля, че решението се обжалва в прекратителната част, а както беше посочено по-горе, решението се обжалва само в отменителната част поради несъгласие с мотивите на съда. Трайна е съдебната практика, че мотивите на съдебния акт не подлежат на самостоятелно оспорване. С решението в обжалваната от Т. част съдът е отменил обжалваните от самия Т. разпоредби на нормативния акт, т. е. като краен резултат то е благоприятно за Т., поради което същият не разполага с право на касационно обжалване съгласно чл. 210, ал. 1 от АПК. Касационната му жалба следва да бъде оставена без разглеждане и производството по делото в тази част да бъде прекратено. Касационната жалба на Висшия адвокатски съвет е процесуално допустима. Подателят й разполага с право на касационно оспорване, тъй като е участвал като страна в първоинстанционното производство и за него съдебният акт в обжалваната част е неблагоприятен. Касационната жалба е подадена при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване. Разгледана по същество, касационната жалба на ВАдвС е частично основателна. Първоинстанционното съдебно производство е образувано по протест на прокурор М. Беремска от Върховна административна прокуратура срещу Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, обнародвана в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г. В хода на производството съдът е допуснал присъединяване към оспорването на П. Т. З. и Н. Д. Т.. За да отмени частично наредбата, съдът е обосновал допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е констатирал, че при приемане на измененията и допълненията на нормативния акт не са спазени чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА в приложимата редакция и чл. 77 от АПК. Съобразно изхода на делото Висшият адвокатски съвет е осъден да заплати разноски в размер на 1 810 (хиляда осемстотин и десет) лв. в полза на П. Т. З.. При служебно извършената проверка касационната инстанция установи частична недопустимост на съдебния акт, но по различни съображения от изложените в касационната жалба на издателя на акта. При проверка на допустимостта на оспорването тричленният състав на ВАС е констатирал, че то е недопустимо само в частта на чл. 7, ал. 2, т. 4 и § 2 от ДР на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет , тъй като разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 4 от наредбата е отменена с влязло в сила Решение № 9273 от 27.07.2016 г. на ВАС по адм. дело № 3002/2015 г., а разпоредбата на § 2 от ДР на наредбата е обявена за нищожна с влязло в сила Решение № 14820 от 10.12.2014 г. на ВАС по адм. дело № 10395/2014 г. Съдът обаче не е съобразил, че това не са единствените разпоредби, по отношение на които оспорването е недопустимо. Преди постановяване на обжалваното съдебно решение част от оспорените разпоредби са били изменени и допълнени - ДВ, бр. 84 от 25.10.2016 г. и ДВ, бр. 7 от 22.01.2019 г. Следователно, тези разпоредби вече не са били действащо право, поради което не могат да бъдат предмет на съдебна проверка за законосъобразност. В резултат на настъпилата нормативна промяна протестът на прокурора от Върховна административна прокуратура, както и оспорванията на присъединилите се лица са останали частично без предмет. След като част от оспорените разпоредби са престанали да бъдат действащо право поради техните последващи изменения и допълнения, то съдебното решение, с което се отменят тези разпоредби, е недопустимо и следва да бъде обезсилено в частта, с която са отменени § 4, т. 3, § 5 в частта на изменението на чл. 8, ал. 2, т. 4 и 5, § 6, т. 1, 2 и 3, § 7, т. 1, 3, 4 и 5, § 13, т. 1, § 16, § 24, т. 2, § 26 и § 28 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, обнародвана в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г. Неоснователни са оплакванията на ВАдвС, че оспорванията на Н. Т. и П. З. са били нередовни, както и че лицата нямат правен интерес от оспорването. По делото няма доказателства, че здравословното състояние на Н. Т. препятства лицето да извършва съдопроизводствените действия лично, т. е. не се установява основание, което да ограничава или изключва процесуалната дееспособност на Т.. Напротив, от представените по делото доказателства се установява, че Т. е приет като младши адвокат в Софийската адвокатска колегия с решение на нейния адвокатски съвет, т. е. налице е преценка на последния орган, че Т. не страда от душевна болест, която представлява трайна пречка за упражняване на адвокатската професия (чл. 5, ал. 1, т. 2 от Закона за адвокатурата). Към искането за присъединяване на другото лице – П. З., е приложено пълномощното за адв. Бойчев от 02.05.2018 г. Видно от неговото съдържание пълномощното е за представителство точно по конкретното дело, описано е съдържанието на правната защита - изготвяне на жалба срещу наредбата и процесуално представителство. По изложените съображения адв. Бойчев разполага с представителна власт да подпише искането за присъединяване от името на П. З.. Неоснователни са оплакванията на ВАдвС, че Н. Т. и П. З. нямат правен интерес от оспорването и съдебният акт е недопустим по отношение на тях. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Съдът правилно е посочил, че и двете лица към момента на предявяване на оспорването са потенциални получатели на правни услуги от адвокат, а П. З. е представил доказателства, че ползва реално такива услуги по конкретно посочени дела. Неоснователни са оплакванията на ВАдвС, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон. Производството по издаване на нормативни административни актове е регламентирано в раздел ІІІ "Нормативни административни актове" от глава пета на дял втори от АПК. В чл. 80 от АПК е предвидено субсидиарно прилагане на ЗНА за неуредените в този раздел въпроси. Разпоредбите чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА в приложимата редакция и чл. 77 от АПК са императивни и спазването на техните изисквания е задължително както при изработването на нов подзаконов нормативен акт, така и при последващите му изменения и допълнения. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА , преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В чл. 28, ал. 2 от ЗНА е регламентирано съдържанието на мотивите, съответно доклада, а в ал. 3, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Съгласно чл. 77 от АПК, компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища. Нито в АПК, нито в ЗНА законодателят прави разлика между административнопроизводствените правила, които са приложими при изработването на нов подзаконов нормативен акт и при последващите му изменения и допълнения. Неизпълнението на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА и чл. 77 от АПК е съществено нарушение на процедурата по изработване на проекта на нормативния акт и е достатъчно основание за отмяна. Поради това съдът правилно е отменил акта като незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 3 от АПК, без да обсъжда останалите основания по чл. 146 от АПК. Тричленният състав правилно е приел, че представената разпечатка от публикация на проекта на електронната страница на Бургаската адвокатска колегия не изпълнява изискванията на закона, тъй като законът поставя задължително условие да се осигури достъп до проекта на електронната страница на издателя на акта, а не на електронната страница на трето лице. Относно съдържанието на разпечатката съдът правилно е констатирал, че тази разпечатка не удостоверява точната дата на публикацията, а съдържа данни само за месеца на евентуалната публикация - м. 02 на 2014 г. Но именно в същия месец на 14.02.2014 г. ВАдвС е приел оспорените разпоредби с решение по т. 2 от Протокол № 16 от 14.02.2014 г. за извънредно заседание на Висшия адвокатски съвет, т. е. издателят на акта не доказва нито публикация на проекта на собствената си страница, нито спазване на минимално изискуемия 14-дневен срок за становища и предложения на заинтересованите страни по проекта. Изводът на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на наредбата е в съответствие със събраните по делото доказателства и е обоснован при правилно приложение на закона. Съдът е обсъдил всички съображения от становищата на страните и се е произнесъл по техните доказателствени искания, включително по искане на издателя на акта е допуснал разпит на свидетели, но такива не са били доведени в съдебно заседание. Представената в касационното производство разпечатка от електронната страница на ВАдвС съдържа публикация на вече приетите изменения и допълнения на електронната страница на ВАдвС, поради което не може да опровергае извода на тричленния състав на ВАС за допуснато съществено нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Чрез поставянето на изискването за публикуване на проекта и на мотивите към него законодателят цели да осигури участието на заинтересованите лица в хода на изработване на проекта, а публикуването на вече приетия акт не може да изпълни тази цел. Неоснователни са оплакванията на ВАдвС, че решението е неправилно в частта на присъдените разноски в полза на оспорващия П. З.. В представения по делото договор за правна защита има вписване, че сумата е платена в брой, поради което договорът в тази част има характер на разписка, с която се установява извършването на разноските за адвокатско възнаграждение. Съдът правилно е присъдил цялата сума, тъй като от ответника не е направено искане за намаляване поради прекомерност. За първи път оплакването за прекомерност е изложено в касационната жалба.