Решение № 3001 от 28.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 141/2018 г.

Решение № 3001 от 28.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 141/2018 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет Несебър срещу Решение № 1879 от 17.11.2017 г., постановено по адм. д. № 1872/2017 г. от Административен съд Бургас, с което е отменена изцяло Наредба № 10 за ред и условия за поставяне на преместваеми обекти и елементи на градското обзавеждане и рекламната дейност на територията на община Несебър, приета с решение № 476/19.12.2008 г. от протокол № 13 на Общински съвет-Несебър, изменена и допълнена с решение № 735/30.09.2009 г. от протокол № 21 на Общински съвет-Несебър, по жалба на сдружение с нестопанска цел "Бургаска асоциация за външна реклама". Касаторът – Общински съвет Несебър чрез председателя си твърди, че решението е неправилно, поради необоснованост, съществено нарушение на процесуалните правила и неправилно приложение на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че нарушението на чл. 26, ал. 2 ЗНА не е съществено. Изтъква, че заинтересованите страни са имали възможност да защитят правата си пред административния съд, но не са се възползвали от това. Иска отмяната на съдебния акт и отхвърляне на оспорването. Ответникът - сдружение с нестопанска цел "Бургаска асоциация за външна реклама" чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: С обжалваното решение, постановено по реда на чл. 185 и сл. АПК, първоинстанционният съд е отменил изцяло Наредба № 10 за ред и условия за поставяне на преместваеми обекти и елементи на градското обзавеждане и рекламната дейност на територията на община Несебър, приета с решение № 476/19.12.2008 г. от протокол № 13 на Общински съвет-Несебър, изменена и допълнена с решение № 735/30.09.2009 г. от протокол № 21 на Общински съвет-Несебър. Административният съд е счел, че оспореният подзаконов нормативен акт е приет от компетентен орган в предвидената от закона форма съгласно чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА при наличие на изискващия се заседателен кворум, но че при приемане на наредбата са нарушени чл. 26 и 28 от ЗНА - не е проведена процедурата по обществено обсъждане и липсват мотиви. Изрично е посочено, че докладните, с които е внесен проектът не покриват изискването за мотиви, а такива не се съдържат и в приложените становища на постоянните комисии, нито в друг документ от административната преписка. Решението е валидно, допустимо и правилно. Процесната Наредба, както е посочено в самата нея, е приета с решение № 476/19.12.2008 г. от протокол № 13 на Общински съвет-Несебър. Към преписката е представена докладна записка, в която като единствен мотив за проекта е посочено привеждане в съответствие със Закона за устройството на територията и с новия Закон за устройството на Черноморското крайбрежие. В протоколите на помощните комисии от обсъждане на проекта не са отразени изказвания и проведени обсъждания. Такива липсват и във връзка с приемане на подзаконовия нормативен акт от самия Общински съвет. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция, приемайки, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от този закон са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА кореспондира с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. Такива мотиви към Наредбата липсват, както е видно от пълната административна преписка, представена по делото. Липсват и данни за обсъждания при приемане на наредбата, но дори да имаше такива, те нямат обхвата и задълбочеността, изискуеми за мотивите към проектите на подзаконови нормативни актове. Съдебната практика е константна, че провеждането на процедура по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е задължително за всеки текст на подзаконовия нормативен акт и пропускането и представлява съществено нарушение на административно-производствените правила. Вземането на решение от общинския съвет, без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви и самият проект на акта в тази част действително и в рамките на законово определения срок да са станали достояние на засегнатите лица, не са просто нарушения на административно производствените правила. Те са съществени процесуални нарушения, защото касаят правила, които обезпечат принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Както е посочено в мотивите на Решение № 6282 от 12.05.2014 г. по адм. д. № 11061/2013 г., VІІ отд. на ВАС, обосноваността, откритостта и съгласуваността са законови принципи на нормативната дейност на органите на местното самоуправление. Тези принципи съответстват и на понятието "местно самоуправление", визирано в чл. 3, т. 1 на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от Република България /ДВ, бр. 28 от 28.03.1995 г., в сила от 01.09.1995 г. /. Съгласно чл. 3, т. 1 от хартата местните власти регулират и управляват местните обществени дела "в полза на своето население", а посочените принципи са гаранция за тази цел на местното самоуправление. В този смисъл е и константната практика на ВАС. Констатираните нарушения на административно-производствените правила са достатъчно основание за отмяна на общинската Наредба. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Разноски не се претендират. Водим от изложеното и на осн. чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, трето отделение