Решение № 10032 от 22.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3707/2020 г.

Решение № 10032 от 22.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3707/2020 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от началника на Дирекция за национален строителен контрол (ДНСК), чрез процесуалния му представител юрисконсулт Р. Аврамов, против решение № 8326 от 20.12.2019 г., постановено по адм. дело № 8744/2019 г. на Административен съд - София-град (АССГ), Второ отделение, 29 състав, с което, по жалба на К. Зафиров е отменена негова заповед № РД-15-1320 от 03.07.2019 г., за прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, поради необоснованост на изводите на съда, допуснати съществени нарушения на материалния закон и съдо производствените правила - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК, като се иска отмяната му и да бъде отхвърлено оспорването. Представена е и писмена защита. Претендира се юрисконсултстко възнаграждение. Ответникът - К. Зафиров, в писмен отговор и в съдебно заседание по същество, чрез пълномощника си адв. И. Сотиров оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за касационното производство. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Предмет на контрол за законосъобразност в производството пред АССГ е заповед № РД-15-1320 от 03.07.2019 г., издадена от началника на ДНСК, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение с К. Зафиров поради съкращаване на заемата от него длъжност. Съдът е събрал относимите за спора доказателства и е приел за установено от фактическа страна, че жалбоподателят е изпълнявал длъжността "инспектор" в отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" в дирекция "Оперативна дейност и контрол" на ДНСК, съгласно длъжностна характеристика, връчена му на 01.12.2015 г. С ПМС № 127 от 22.05.2019 г., Министерският съвет е приел нов Устройствен правилник на Дирекцията за национален строителен контрол, на основание който със заповед № РД-13160 от 31.05.2019 г. на началника на ДНСК са закрити всички административни и териториални звена на Дирекцията и са открити нови звена, в това число и териториални при посочена в заповедта нова структура. Закрита е дирекция "Оперативна дейност и контрол", включваща три отдела, между които и отдел "Вътрешен контрол и изпълнение", в която са съществували две щатни бройки за длъжността "инспектор", едната от които е заемана от жалбоподателя. Открита е нова Главна дирекция "Строителен контрол", с отдели "Устройствено-териториален контрол" с 16 щатни бройки, отдел "Вътрешно-регионален контрол" с 6 щатни бройки и отдел "Строително-продуктов контрол" с 16 щатни бройки. В рамките на Главната дирекция са и 28 териториални звена - Регионални дирекции за национален строителен контрол. Утвърдено са и нови щатно и поименно разписание на длъжностите. В отдел "Вътрешно-регионален контрол" има една длъжност "началник на отдел", 4 щатни бройки за длъжността "главен експерт" и 1 щатна бройка за длъжността "младши експерт". Въз основа на утвърденото ново длъжностно разписание, е издадена оспорената заповед, в която е разпоредено и изплащане на дължимото на основание чл. 61, ал. 2 от ЗДС обезщетение за неизползван платен годишен отпуск. При тези данни от фактическа страна, от правна страна съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган с оглед разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и чл. 6, б. "н", т. 7 от Устройствения правилник на ДНСК, в изискуемата писмена форма и съдържание, съгласно изискванията на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Съдът е посочил, че за да е налице съкращение, следва заеманата длъжност да не съществува като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания. Съдът е счел, че в случая това не е доказано. При извършеното преструктуриране функциите на старата и новата дирекции се припокриват, което се установява от разпоредбите на чл. 16 от отменения Устойствен правилник на ДНСК и чл. 17 от новия Устойствен правилник на ДНСК. Длъжностното разписание е утвърдено по реда на чл. 11, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията, а изготвеното поименното щатно разписание – по реда на чл. 11, ал. 4 от същата Наредба. Видно от представената длъжностна характеристика на длъжността "инспектор" в закрития отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" се установява, че областите на дейност на посочената длъжност са свързани с осъществяване дейността по изпълнение на индивидуални административни актове по устройството на територията и събиране, обработване и анализиране на информацията, относно прилагането на разпоредбите по устройство на територията по конкретно поставени проблеми. За длъжността "младши специалист" в отдел "Вътрешно-териториален контрол" областите на дейност по своята същност не се различават от тези на длъжността "инспектор" в закрития отдел "Вътрешен контрол и изпълнение". Съдът е сравнил и длъжността "главен специалист" в отдел "Строително-продуктов контрол" в открития отдел "Строително-продуктов контрол" като е констатирал, че областите на дейност са идентични, с минимални езикови редакции - осъществяване дейността по изпълнение на индивидуални административни актове по устройството на територията и изготвяне на анализи, становища, доклади и предложения относно прилагането на разпоредбите по устройство на територията, по конкретно поставени проблеми. Също така е констатирал и аналози в преките задължения на длъжността "инспектор" в отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" по т. т. 5. 1, 5.. 2, 5. 3, 5. 4, 5. 5, 5. 6, 5. 12, 5. 13, , които са пренесени съответно в т. т. 5. 6, 5. 8, 5. 10, 5. 12, 5. 14, 5. 16 в длъжността "младши експерт" в отдел "Вътрешно-териториален контрол", а преките задължения на длъжността "инспектор" в отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" по т. т. 5. 7, 5. 8, 5. 9 са пренесени съответно в т. т. 5. 6, 5. 7, т. 5. 8. за длъжността "главен специалист" в отдел "Строително-продуктов контрол", т. е. не са налице съществени разлики относно подчинеността на длъжността, възлагането и планирането на работата, отговорностите, свързани с организацията на работа, управление на персонала и ресурсите, вземане на решения, контакти, изисквания за заемане на длъжността, необходими компетентности между длъжността "инспектор" в отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" и в длъжността "младши експерт" в отдел "Вътрешно-териториален контрол". Промяната не засяга същината на възложената дейност на длъжността "инспектор", заемана от жалбоподателя, не е премахната като система от функции, задачи и задължения, като същите дейности са разписани в длъжностната характеристика за длъжността "младши експерт" в отдел "Вътрешно-регионален контрол". Премахването на длъжността "инспектор" като нормативно определена позиция в длъжностното разписание не е съпътствано с премахването на съдържанието на длъжността като система о тфункции, задължения и изисквания, т. е. не е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Освен това съдът е посочил, че макар ЗДСЛ да не поставя изискване на съкратения служител да се предлага свободна друга длъжност и органът по назначаването да упражнява правомощието си да прекрати правоотношението с държавен служител при условията на оперативна самостоятелност, то все пак преценката му следва да е мотивирана – защо измежду няколкото възможности, които има, е избрал именно тази и тя съответства ли на целта на закона. В случая на длъжност "инспектор" в закрития отдел "Вътрешен контрол и изпълнение", заедно с жалбоподателя е била назначена и друга служителка. Същата е била преназначена на длъжността "младши експерт" в отдел "Вътрешно-регионален контрол", като това решение не е обосновано. Не стават ясни мотивите, поради които е предпочетено продължаване на служебното правоотношение с конкретен служител и поради какви причини е съкратен другият, при положение, че същите са отговаряли на едни и същи изисквания за заемане на длъжността. Подобно процедиране при прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл нарушава принципа за равенство по чл. 8, ал. 2 от АПК, който задължава административните органи в пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия, да третират еднакво сходните случаи. При процесното преструктуриране, длъжностите на лицата, заемащи длъжността "инспектор" в отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" са били сходни и е следвало да бъдат третирани еднакво, като спазването на принципа на равенство налага подбор и мотивирана преценка въз основа на него. По тези съображения, съдът е приел заповедта за незаконосъобразна, поради което я е отменил. Така постановеното решение е неправилно и следва да бъде отменено. При правилно установени факти, съдът е извел неправилни правни изводи. Противно на приетото от съда, оспорената заповед е издадена в съответствие с материалния закон и целта на закона, поради което не са налице отменителните основания по чл. 146, т. 4 и 5 от АПК, както е приел решаващият съд. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, на основание която е издадена процесната заповед, регламентира прекратяване на служебното правоотношение със служителя при съкращаване на длъжността. За да се приеме, че е налице съкращаване, следва заеманата от служителя длъжност да не съществува както като нормативно определена позиция, така и като система от функции, задължения и изисквания, или ако е запазена, да е намален броят на служителите, които изпълняват тази длъжност. В при двете хипотези и налице реално съкращаване на длъжността. Съгласно легалната дефиниция на "длъжност в администрацията" по чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията, длъжността е свързана с нормативно определената позиция, както и с конкретния вид дейност на лицето, което я заема, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, които са утвърдени с длъжностната характеристика. Следва, че за да се приеме, че една длъжност е съкратена следва да липсват кумулативно и двата белега - конкретната длъжност да не съществува като наименование в длъжностното разписание, както и като система от функции, или тези функции и задължения да са толкова съществено изменени, че новата им съвкупност и изисквания за тяхното изпълнение да налагат извод за качествено нова длъжност. В случая, по спорния въпрос дали длъжността на жалбоподателя е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания, съдът е приел, че същата е продължила да съществува като се е позовал на сходни функции, сравнявайки длъжността "инспектор" в закрития отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" с длъжността "младши експерт" в отдел "Вътрешно-регионален контрол", но и с длъжността "главен специалист" в отдел "Строително-продуктов контрол". Самият факт, че части от задълженията са разпределени в други различни длъжности, в различни структурни звена, вече е една индиция, че съкратената длъжност вече не съществува, като цялостна система от функции, задачи и задължения. От доказателствата това се установява. При извършеното преструктуриране на ДНСК, са закрити: 1. Дирекция "Оперативна дейност и контрол" с три отдела: Отдел "Оперативна дейност", отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" и отдел "Специализирано обслужване, регистър и консултанти", 2. Дирекция "Строителен и устройствен контрол" също с три отдела: "Строителен контрол, "Устройствен контрол" и "Правно-нормативно обслужване", както и 3. всички регионални дирекции за строителен контрол. В новата структурата по-ясно са разграничени общата и специализираните администрации. Освен това, чрез новата структура е целено избягване на дублиране на някои от дейностите на старите дирекции - Дирекция "Оперативна дейност и контрол" и Дирекция "Строителен и устройствен контрол". Обособени са две нови дирекции - дирекция "Въвеждане в експлоатация и консултанти", в която са преминали част от функциите на отдел "Специализирано обслужване, регистър, консултанти" от дирекция "Оперативна дейност и контрол", както и Главна дирекция "Строителен контрол" с 28 териториални звена - регионални дирекции за национален строителен контрол. Главна дирекция "Строителен контрол" с трите й отдели - "Устроиствено-териториален контрол", "Вътрешно-регионален контрол" и "Строително-продуктов контрол" е поела функциите на двете закрити дирекции. При извършеното преструктуриране, правилно съдът е приел, с оглед доказателствата по делото, че част от дейностите на отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" от закритата Дирекция "Оперативна дейност и контрол" са преминали към отдел "Вътрешно-регионален контрол" на новооткритата Главна дирекция "Строителен контрол", но друга част са преминали към отдел "Строително-продуктов контрол". Съответно правилно съдът е установил частично сходство сравнявайки длъжностните характеристики на длъжностите "инспектор", заемана от жалбоподателя и закрита, с длъжностите "младши експерт" в разкрития отдел "Вътрешно регионален контрол" и тази на "главен специалист" в разкрития отдел "Строително-продуктов контрол". Част от функциите са преминали в длъжността "главен специалист", но са включени в система с други специфични функции, например по контрол на влаганите в строителството материали и тяхното качество и други, които очертават качествено нова длъжност. По аналогичен начин стои въпроса и със сравнението с длъжността "младши експерт". Същата има подпомагаща функция, свързана е с участие в екипи за проверки и контрол, както и събиране и систематизиране на информация с обработка на данни, за подпомагане на на дейността на по-високите длъжности, но без вземането на самостоятелни решения, като само малка част от функциите на закритата длъжност "инспектор" са възложени с длъжностната характеристика на длъжността "младши експерт". Длъжността "инспектор" е свързана с осъществяване на контролни функции по прилагане на законодателството, като може и самостоятелно да съставя актове, за които носи пряка отговорност. Основната цел на длъжността е да подпомага ръководните и експертни длъжности с аналитични функции, като има самостоятелност на решенията. Както самият първоинстанционен съд е констатирал закритата длъжност е с основна цел осъществяване на дейността по изпълнение на индивидуални административни актове по устройството на територията и събиране, обработване и анализиране на информацията, относно прилагането на разпоредбите по устройство на територията, каквато основна цел, област на дейност и разписани преки задължения не са предвидени в длъжностната характеристика на длъжността "младши експерт". По тези съображения, констатациите на решаващия съд за аналогични дейности в сравняваните длъжности не са коректни и не се подкрепят от доказателствата по делото. Не е налице запазване на системата от функции, задължения и изисквания, за длъжността "инспектор" и преминаването им в длъжността "младши експерт", поради значително изменение и създаване на нова съвкупност от функции и задължения, обосноваващи създаването на нова длъжност. Функциите на съкратената длъжност са възложени на други служители, в различни звена което обосновава извършено съкращение. Освен това дори и да се приеме, че е налице сходство между двете длъжности - "инспектор" и "младши експерт", базирано на еднаквите изисквания, съгласно Класификатора на длъжностите, видно от т. 290 и т. 295 - еднакво длъжностно ниво - 11, експертно ниво -7, то е налице и друго основание да се приеме, че е извършено действително съкращение. Видно от длъжностното разписание, в закрития отдел "Вътрешен контрол и изпълнение" са фигурирали 10 щатни бройки, в това число две за длъжността "инспектор". В новия отдел "Вътрешно- регионален контрол" щатните бройки са 6, като щатната бройка за "младши експерт" е само една. В закритите отдели "Строителен контрол" и "Устройствен контрол" е имало общо 18 щатни бройки, а в отдел "Устроиствено-териториален контрол" са 16 щатни бройки. По делото липсват твърдения, както и не са събрани други доказателства, които да установяват дали и къде е преминала втората бройка за "инспектор" от закрития отдел. Следва изводът, че дори и да се приеме, че е налице запазване на функциите, то същите се изпълняват от намален брой на служителите, което обосновава реално съкращение на длъжността. В обобщение, налице е реално съкращение, тъй като съкратената длъжност не съществува както като нормативна позиция, така и като система от функции, задължения и изисквания. Приемайки, че заповедта е незаконосъобразна, тъй като не е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, съдът е постановил необосновано и несъобразено с материалния закон решение, което следва да бъде отменено. За пълнота в изложението следва да се добави, че не може да се сподели и изводът на решаващия съд, че органът по назначаване дължи мотивиране на решението си за подбор. В пределите на оперативната самостоятелност на административния орган е както преценката за извършване на структурни промени, какви длъжности ще бъдат закрити/разкрити за обслужване на целта за постигане на по-ефективна администрация, дали някои от дейностите могат да се извършват от намален брой служители, така и преценката кои държавни служители следва да бъдат освободени. Същата не подлежи на съдебен контрол. В този смисъл е трайната и непротиворечива съдебна практика на ВАС. С оглед изхода на делото е основателна претенцията на касатора за присъждане на разноски за производството за юрисконсултско възнаграждение, които следва да бъдат определени на 200 лева общо - по 100 лева за всяка инстанция, с оглед фактическата и правна сложност на делото и на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, приложим на основание чл. 144 и чл. 143 от АПК, във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,