Решение № 5650 от 29.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3316/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Околна среда (ОПОС) 2014-2020 година, подадена чрез главен експерт с юридическа правоспособност Димитров, срещу решение 3341 от 19.11.2024 година на Административен съд гр. Русе по адм. д. 548/2024 година с което е отменено негово решение 84 от 06.06.2024 година.

Релевира касационни основания по чл.209, т.3 АПК нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. На първо място счита, че съдът е постановил формални мотиви по отношение на Компонент 1 от методиката за оценка (МО), без изобщо да извърши анализ на установените по делото факти и начина, по който тези факти се отнасят към приложимото право. Твърди, че за компонента липсва точен и ясен изказ за това какво точно трябва да бъде разписано в тази част на офертата на участниците. Сочи, че е неясно как може да бъде дадена обективна оценка по този базов критерий, след като в указанията за разписване на този компонент в техническото предложение е зададена широка рамка от условия, правила и указания. Посочва, че методиката за оценяване по Компонент 1 създава широки възможности за извършване на субективна преценка от страна на оценителната комисия, с което е нарушен принципът на свободна конкуренция, установен в чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Сочи, че възложителят по техническия показател Компонент 1 е заложил критерии за оценка, които няма да позволят обективна оценка, защото оценката от наличието на определен набор от предложения за изпълнение на дейностите, отчитайки определения чрез техническата спецификация обхват, се разпростира върху голям обем от възможни предложения, като не е изключен субективния момент при оценката. По отношение на Компонент 3 твърди, че формално е осъществен принципен анализ на методиката за оценка в тази част и по аналогия са възприети изводите, които са относими към Компонент 1. Според касатора не е представена ясна методология или инструмент за оценка на нивото на изпълнение на предложените мерки и не се посочва, как точно ще бъде измерено или оценено качеството на предложените мерки по отношение на техническите, юридическите, финансовите и административните аспекти. Посочва, че в съдебното решение липсва опит за анализ на изложеното в административния акт по отношение на направения преглед на оценката на комисията по Компонент 3 на две класирани оферти. На следващо място посочва, че съдебното решение е неправилно и по отношение на присъдените разноски на страните, като не са взети предвид мотивите на Решение по дело С-438/22 на Съдът на Европейския съюз (СЕС). По изложени в касационната жалба подробни съображения, прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение, включително в частта за разноските, и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Водоснабдяване и канализация ООД гр. Русе срещу решение 84 от 06.06.2024 година на РУО на ОПОС. Претендира разноски по представен списък. Прави възражение за прекомерност на разноските на другата страна.

Ответникът, Водоснабдяване и канализация ООД гр. Русе, чрез адв. Стамболиева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Претендира присъждане на разноски по приложен списък.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Русе е образувано по жалба на Водоснабдяване и канализация ООД гр. Русе срещу решение 84 от 06.06.2024 година на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 за определяне на финансова корекция. С последното е установено нарушение на Закона за обществените поръчки (ЗОП) - на чл. 70, ал. 5, изр. трето, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП. Нарушението е квалифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), за която при приложение на т. 11, буква б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности), е определена финансова корекция в размер на 5% върху допустимите средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по договор У-0017-2019 от 22.06.2020 г. сключен с изпълнителя БИМ Консултинг ООД.

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. По отношение на твърденията, че не е проведено производство по чл. 99 от АПК, съдът приема, че не е налице отрицателна предпоставка по смисъла на чл. 27, ал. 2, т. 1 от АПК за допустимост на административното производство, поради което не е дължимо и провеждане на производство по чл. 99 и сл. от АПК. Първоинстанционният съд приема, че не е налице незаконосъобразна методика за оценка на офертите в частта по Компонент 1 и Компонент 3. Според съда, по отношение на Компонент 1 критерият е ясен, а именно дали съответна оферта обхваща предложение за изпълнение на всяка дейност/поддейност, съобразени с набора от условия, указания и правила. В случай на наличие на предложение за изпълнение на всяка дейност/поддейност, се присъжда базовия брой точки - 20. Посочва, че методиката изисква единствено да бъде предложено как тези дейности/поддейности ще бъдат изпълнявани, т.е. как ще се изпълнява обхвата на услугите. Покриването на изискванията на възложителя се осъществява чрез установяване (или не) на съответствие между предложението за изпълнение и техническите спецификации - дали е налично предложение за изпълнение на всяка от дейностите/поддейностите при прилагане на договорите, правилата и указанията. Какви действия да се предвидят е еквивалентно на това какви действия да се предложат от участниците, а именно действия по реализиране на дейностите/поддейностите, уточнени в спецификациите. Известни са и договорните условия, правила и указания, на база на които да се предложи изпълнението им. Съдът приема, че в случая не е въведена скала, чрез която да се оценяват предложенията. Според първоинстанционния съд възложителят изчерпателно е посочил документите, които са основополагащи за изпълнението на предмета на поръчката и е уведомил всички лица и бъдещите членове на оценителната комисия за тях, поради което всички са поставени при равни условия. Относно Компонент 3 съдът е приел, че методиката е ясна по отношение на указанията за присъждане на определен брой точки - налично предложение за мерки за качество в съответен аспект технически, юридически, финансов, административен. Според първоинстанционния съд напълно ясно е при какви обстоятелства ще се счита, че мерките са насочени или не към предмета на поръчката. Обосновал е, че при анализ на съдържанието на всеки от аспектите, съдържащи се в т. 3.1 - 3.4, видно от текстовете, същите са напълно ясни и конкретни; обхващат специфична част от задълженията на бъдещия изпълнител, произтичащи от спецификациите и са в пряка връзка с възлаганата поръчка. Според първоинстанционния съд позоваването на протокола на оценителната комисия е неправилно, защото качествата на утвърдената методика следва да се изведат от съдържанието на самата методика, а не от мотивите на помощния орган. Съдът не споделя довода на УО, че в текста на методиката се споменават различни мерки и критерии за оценка, но не се предоставя достатъчно ясна и конкретна информация относно начините за тяхното измерване или оценка, тъй като мерките, изведени в т. 3.1. - 3.4. са ясни и конкретни, уточнено е чрез методиката само в кои случаи ще се присъжда определен брой точки, а във всички останали случаи подобни точки няма да се присъждат, както и, че няма законова разпоредба за посочване в кои случаи няма да се присъждат точки. Като е достигнал до извод за неосъществено нарушение по посочената от РУО правна квалификация, първоинстанционният съд е отменил обжалвания административен акт поради липса на нередност, за която да се определи финансова корекция.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

В хода на производството по издаването на съдебния акт не са допуснати съществени процесуални нарушения. Оспореният съдебен акт е мотивиран и в съответствие с изискванията на чл. 172а от АПК. Направените възражения от касационния жалбоподател в тази насока са общи. На основание чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция не следи служебно за процесуалните нарушения. Релевираните възражения в тази част са относими към порока обоснованост на съдебния акт.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1.Страните не спорят по фактите, като те са установени от първоинстанционния съд в съответствие и след подробен анализ на събраните доказателства.

1. Въз основа на анализ на фактите във връзка с приложимото право, първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му. В тази част касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционния съдебен акт.

3.Поставеният пред касационната инстанция спор се състои в това: Осъществено ли е твърдяното от органа нарушение? Ако е осъществено, съставлява ли то нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на основание т.11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности?

Съставът на ВАС приема изводите на АС гр. Русе за неосъществено нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. трето, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП за правилни, при следните изводи от правна страна:

3.1. Безспорно е, че Водоснабдяване и канализация ООД гр. Русе е възложител на обществената поръчка въз основа на икономически най-изгодната оферта, определена чрез критерий - оптимално съотношение качество/цена (чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП).

С оглед оценяването на различните оферти при избрания показател за оценка, възложителят утвърждава като част от документацията за участие методика за комплексна оценка. Последната следва да съдържа начин на оценяване, който предвид разпоредбата на чл. 70, ал. 7 ЗОП трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации (т. 1;) да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите (т. 2); да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за: а) количествено определимите показатели се определят стойностите в цифри или в проценти и се посочва начинът за тяхното изчисляване; б) качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка (т.3).

По делото не се спори за съдържанието на методиката за оценка. В случая спорът е във връзка с утвърдения от възложителя показател П1 техническо предложение за изпълнение на поръчката, в частта му по отношение на Компонент 1 и Компонент 3. Предвиденият Компонент 1 Предложение за изпълнение на дейностите в рамките на поръчката е определен от възложителя за базов (минимален), а Компонент 3 за надграждащ. Компонент 1 е качествен показател за оценка, който е количествено неопределен. В частта по Компонент 1 изводите на РУО са, че: не са определени обективни критерии или обстоятелства, въз основа на които участниците да определят дали предложенията им покриват изискванията на възложителя относно обхвата на услугите, които ще се реализират за всяка от поддейностите и дейностите по поръчката, като по този начин критерият бил неясен. Правилни са изводите на АС гр. Русе за яснота на критерия по посочения Компонент 1: Изискването е да се посочат дейностите, които изпълнителят ще реализира във връзка с поръчката. А тяхната пълнота следва да е съобразена с Техническата спецификация, което е ясно изписано. Предложението следва да обхваща всяка една от дейностите/поддейностите по Техническата спецификация, като участникът следва да посочи как следва да я изпълни, отчитайки спецификите на конкретния договор, на административния договор, дадените правила и указания, които са част от документите по поръчката. Предложението за изпълнението на всички дейности получава 20 точки. А предложение, което не обхваща всички дейности/поддейности се отстранява. Правилен е изводът на АС гр. Русе в насока, че: Критерият по Компонент 1 е ясно и точно определен, като се изисква офертата на участниците да включва възлаганите дейности и включените в тях поддейности, както и да е съобразена с набор от изрично изброени правила и указания. Като за възлаганите дейности и поддейности се изисква да бъде предложено как ще бъдат изпълнявани. Безспорно се установява, че методиката за оценка в частта за Компонент 1 е законосъобразна.

На самостоятелно основание, касационният състав приема, че изводите на РУО за неяснота на критерия по Компонент 1 не осъществяват състава на нарушението по чл. 70, ал. 5, изр. трето, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП, като липсва каквато и да било обосновка за осъществяването му чрез посочените факти за всяка от хипотезите на изписаните правни норми.

По отношение на Компонент 3 Мерки за осигуряване на качество при изпълнение на договора възложителят е посочил, че оценяването ще се извършва на база предложени мерки за качество в отделни изброени аспекти технически, юридически, финансов, административен. Указанията са за 2,5т. за предложени мерки от всеки аспект, или общо 10 т. Според РУО в частта по този компонент липсва критерий по какъв начин ще се преценява относимостта на мярата към предмета на поръчката. Изводът правилно е приет от състава на АС гр. Русе за неправилен. Дейностите, предмет на поръчката са в техническата спецификация. Методиката поставя ясно изискване в насока, че всяка предложена мярка трябва да е относима към дейностите предмет на поръчката. Относимостта е именно на база анализ на мярката във връзка с предмета на поръчката по Техническа спецификация, което е ясно формулирано. Изискването е да бъдат представени мерки от различните аспекти. В тази насока, РУО е приел, че липсва критерий за оценка на качеството на предложената мярка. Правилен е изводът на АС гр. Русе, че в случая за възложителя е от значение да се предложат мерки в различни аспекти на контрол - технически, юридически, финансов, административен. Броят точки се определя в зависимост от това дали има предложени мерки за всеки аспект. Именно сферите в различните аспекти на предложените мерки се оценяват, като поставеният брой точки е именно за мерки в съответния аспект.

Правилен е изводът на АС гр. Русе, позован на практиката на ВАС в насока, че в частта и за двата компонента РУО неправилно се позовава на квалификацията на чл. 70, ал. 5, изр. трето, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП, което изисква аргументиране на незаконосъобразността на сочената МО във връзка с всяко от изискванията на ал.7. В случая това не е сторено. На първо място чл. 70, ал.7 от ЗОП не поставя изискване за яснота. В тази насока, аргументът за неяснота на изискванията по Компонент 1 и 3 е формално привързан към правната квалификация на чл. 70, ал. 5, изр. трето, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП, без да е ясно кое изискване на закона е нарушено. В частта по Компонент 3 се говори за невъзможност да се оцени качеството на мерките, а се цитират като нарушени всички хипотези на чл. 70, ал. 5, изр. трето, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП, без да е изяснено какъв е точно порокът на Методиката за оценка в частта по този компонент. Правилен е изводът на АС в насока, че позоваването на протокола на оценителната комисия е неправилно, защото качествата на утвърдената методика следва да се изведат от съдържанието на самата методика, а не от мотивите на помощния орган.

И не на последно място: В действителност, с предходно решение за определяне на ФК РУО по програмата е определил ФК на бенефициера за незаконосъобразна методика за оценка в рамките на същата проверена поръчка. В действителност, това решение от 14.09.2020 година е отменено по съдебен ред, като с решение на ВАС по адм.д. 1243/2021 година е оставено в сила решение на АС по адм.д. 546/2020 година. Бенефициерът е направил възражение в настоящото дело за нарушение на чл.99 и сл. от АПК, което не е прието за основателно от състава на АС гр. Русе. Касационният състав приема за правилен изводът на АС гр. Русе, че формално в случая не е налице отрицателна предпоставка по смисъла на чл. 27, ал. 2, т. 1 от АПК за допустимост на административното производство, финализирало с акт за ФК от 06.06.2024 година. Не може обаче да се отрече фактът, че съществува и неяснота на волята на РУО при обективирането й в процесното решение за ФК от 06.06.2024 година, доколкото анализът на фактите е за Компонент 1 и Компонент 3 от Методиката за оценка, а изводите на част от страниците на административния акт са и за Компонент 2 от същата Методика, който вече е била предмет на съдебен контрол и с влязло в сила решение ВАС е приета законосъобразност на МО в частта по този компонент.

Предвид гореизложеното, като правилно, обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила. Установеното несъответствие на анализираните съображения с материалния закон е достатъчно, за да обоснове съдебната отмяна на акта на основание чл. 146, т. 4 АПК и без да се прави преценка досежно заключението по отношение на квалификацията по Наредбата.

Предвид гореизложеното, като е отменил обжалвания административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила.

Решението на първоинстанционния съд е правилно и в частта за присъдените разноски. Анализът на дължимите разноски първоинстанционният съд правилно е изградил въз основа на уважената претенцията, с която е сезиран. Размерът на присъденото адвокатско възнаграждение е определен съобразно фактическата и правна сложност на спора (обществена поръчка с голям материален интерес). Въз основа на анализ на фактическата и правна сложност на спора, процесуалното участие на страните и след преценка на обосноваността и справедливостта на адвокатското възнаграждение, касационният състав приема за справедливо и обосновано възнаграждение в размер на 10 320 лева с ДДС за първа съдебна инстанция, което е присъдено със съдебното решение на първоинстанционния съд.

С оглед изхода на спора, претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски за касационна инстанция, като своевременна и доказана е основателна и следва да бъде уважена. Водоснабдяване и канализация ООД гр. Русе претендира сумата от 16 800 лева заплатено адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция. Касационната инстанция приема, че възражението на ответника за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение е основателно. Размерът на възнаграждението не е съобразен с фактическата и правна сложност на спора, дори и да е съобразен с размера на материалния интерес по същия. Анализът на процесуалните усилия на процесуалния представител на дружеството във връзка с фактическата и правна сложност на спора на тази инстанция води до извод за справедлив размер на това възнаграждение от 10 000 лева.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд